第二章 從「知的權利」到「政府資訊的取得與享有」
第二節、 知的權利意涵
透過美國法上的發展，以及各種國際條約的肯認，復加上世界各國普遍對於 資訊公開法制的建構，毫無疑問的「知的權利」已為廣受承認的權利，在文章的 一開始，本文曾經對「知的權利」所下的一個粗略的定義是「人民得請求資訊的 權利」，說這個定義是粗糙的，是因為這個定義只說明了請求的主體是人民，對 於被請求的對象(向誰請求)以及被請求的客體(什麼樣的資訊)，這個定義都無法 說明，在這樣的情況下，想精確的定義「知的權利」或是知道「知的權利」的具 體內涵為何，有賴更多對「知的權利」的觀察。
壹、美國法上「知的權利」討論
如果自當代「知的權利」起源地美國之背景來看「知的權利」的討論，美國 於二十世紀起行政權的職能雖急遽擴張，但隨著二戰之後的冷戰，秘密主義卻更 加盛行，二十世紀中期政府關於其運作的資訊多半以事涉機密或國家利益而限制 公開。在這樣的背景之下，美國法上在提及「知的權利」時多以該權利是「人民 向政府主張政府資訊公開」為其主要內涵加以論述25可謂有其緣由。是以或許可 以說美國法上多以「知的權利」指稱「向政府請求政府資訊公開的權利」，而本 文也認為這種說法應該也是最為貼近美國法上「知的權利」起源的要求，若在此
各國憲法條文可於 http://www.servat.unibe.ch/icl/index.html 查詢(最後瀏覽日期:2014/02/24)。
25 例子可參：Wallace Parks, The Open Government Principle: Applying the Right to Know Under the Constitution,26 Geo.Wash.L.Rev.1(1957)；Thomas I.Emerson, Legal Foundation of the Right to Know ,1976 Wash.U.L.Q.1(1976)；Herbert N. Foerste, Freedom of Information And The Right to Know (1999).
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定義下，請求的主體是人民，被請求者是政府，被請求的客體(被請求的資訊)如 無意外通常指的是政府資訊。
有論者在描述「知的權利」內涵時，著重在討論「知的權利」範圍，稱「知 的權利」範圍應包含，接收來自公開的資訊與獲取來自公開或未隱藏的（中立）
的資訊，以及要求取得未公開的政府資訊 26，依此「知的權利」的被請求者似乎 不以政府為限，再者被請求的客體(被請求的資訊)亦不以政府資訊為限，而和上 段所述的原始「知的權利」相較，此描述的「知的權利」範圍擴大許多。
另外的論者在論及「知的權利」內涵時，著重在其功能的展現，並將其與溝 通權(Right to Communicate)相提並論，認為「知的權利」對個人的自我滿足相當 重要，且也是追求真理或者至少是追求更好答案的重要方法，更是在民主社會作 出決定的關鍵要件，而可以作為和平影響社會改變的機制，因此很多聲音將「知 的權利」視為表現自由的一部分27。將「知的權利」與溝通權相提並論，是因為 滿足「知的權利」的同時所達成的功能部分和「溝通權」高度重疊，但是是否能 將之視為表現自由的一部分有待釐清；本文認為比較最原始「知的權利」的目的 是知悉政府行為以監督之，似乎跟表現自由的目在於實現自我大不相同，由此可 看出美國法上在討論「知的權利」有矛盾之處。
除了上述的討論外，在美國法上扮演著重要角色的美國聯邦最高法院，有學 者28分析歷年來聯邦最高法院關於「知的權利」的判決，而歸納出最高法院對於
「知的權利」內涵認定的三個層次: 最低層次只是單純的禁止政府妨礙對於人民 關於政府資訊意見的交流與溝通，中間層次是政府有義務去滿足人民對於資訊的 請求，最後一個層次則是課予政府主動告知人民大眾資訊的義務。該學者所歸納 分析出聯邦最高法院認定「知的權利」的內涵，亦早已超出最初的「知的權利」
所指的「向政府請求政府資訊公開的權利」，不只是請求客體範圍的擴大(請求資
26 David M. Ivester , The Constitutional Right to Know , 4 Hasting Const.L .Q 109, at 109(1977).
27 Thomas I.Emerson，Legal Foundation of the Right to Know ,1976 Wash.U.L.Q.1, at 2(1976).
28 Herbert N. Foerste , Freedom of Information And The Right to Know 14 (1999).
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訊似已不限於政府資訊)，最大的差別是由被動申請公開到政府有主動公開的義 務。
上述的各種討論可以看出，「知的權利」在美國法上所論述的內涵確實有其 共通的部分，即是人民向政府請求資訊公開，但「知的權利」遠不僅止於人民向 政府請求資訊公開；最大的問題是，除了最基礎的共通部分外，被請求的對象、
被請求的客體，會隨著對「知的權利」範圍認定的大小以及對「知的權利」本質 的不同而有所差異，然而不同的論者對於「知的權利」討論的著重點不同，也沒 有整體的共識，因此往往變成對「知的權利」的描述各說各話，因而無法精確的 說明一個具有共識「知的權利」的內涵。總之，本文在前面所提及對「知的權利」
的討論，在美國法上雖只是冰山一角，但確實顯示了美國法上對「知的權利」內 涵討論的不確定性。
貳、其他觀察路徑
「知的權利」所指涉的是人民有請求資訊的權利，因此一般認為和資訊自由 (Freedom of Information)、資訊公開密切相關甚至在某種程度上互相重疊，是以 無論是在國際法上或是國內法中涉及了資訊的流通、公開或是獲取，通常都被認 為是「知的權利」的展現。
如同在前面所提到的「世界人權宣言」第 19 條：「人人有權享受主張和發表 意見的自由；此項權利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論 國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由。」即被一般論者看作是保障表達和獲 取訊息權的規定，也被認為是與「知的權利」的保障相關規定 29。此外，「公民 權利與政治權利國際公約」第十九條二項：「每個人都有自由表達意見的權利，
這個權利包含了不受媒介、國界以及資訊種類的限制，而得自由的追求、接收、
29 法治斌(1993)，前揭註 11，頁 273。
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傳遞」，亦透過保障表意自由，涵蓋了對於獲取資訊的保障，而涉及「知的權利」
保障30。
另外像是歐洲人權公約第十條第一項：「每個人都有自由表示意見的權利，
此項權利包含意見自由、思想與資訊的自由傳遞與接收而不受政府機關及國界的 限制。惟不得依此條做為妨礙國家對設立廣播、電視或電影等企業的管制」也有 著相似對「知的權利」相關的保障規定。
然而這些國際人權的條約或宣言，在擬定這些條約時是以表意自由為條約文 字的主軸，儘管將尋求、接受訊息的權利納入條約之中，但並沒有對獲取資訊的 權利或是「知的權利」作出明確的解釋，並且普遍性的來看這些條約規定的最初 原意在保護表意自由的同時，並沒有試圖特意強調針對公共機構資訊的獲取 權31。
從而自這些國際上的條約，我們仍然無法知悉「知的權利」的明確內涵，依 然的，只是大概的知道人民有著請求資訊的權利；尤有甚者隨著條約使用文字的 不同，對於「知的權利」內涵也會造成很大不同，舉例來說像是歐洲人權公約第 十條第一項所保障的是「接收」(receive)與「傳遞」(impart)資訊的權利，而「公 民權利與政治權利國際公約」公約十九條二項保障的則是「追求」(seek) 、「接 收」(receive)與「傳遞」(impart)資訊的權利，相較之下公民權利與政治權利公約 對於「知的權利」的保障多了「追求」這個主動的權利。
除了國際上的條約外，如果簡單的檢視已經將人民資訊公開請求的相關權利 明文載入憲法中的這些國家的憲法32，可以發現不同的國家對於「知的權利」理 解是有著差異。其中明顯的一點是，有些國家將資訊公開相關請求權和其他基本
30 Toby Mendel 著，龔文癢譯(2011)，《信息自由-多國法律比較》，頁 7-8，北京：社會科學文獻 出版社。
31 Toby Mendel 著，龔文癢譯(2011)，前揭註 30，頁 8。
32 各國憲法條文可自http://www.servat.unibe.ch/icl/index.html 查詢(最後瀏覽日期 2014/2/26)。
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權利等同視之，單獨規定於憲法的基本權利篇章中33，顯見資訊公開相關請求權
比利時憲法 Article 32：「Everyone has the right to consult any administrative document and to have a copy made, except in the cases and conditions stipulated by the laws, decrees, or rulings referred to in Article 134」、
波蘭憲法 Article 61 (1)：「A citizen shall have the right to obtain information on the activities of organs of public authority as well as persons discharging public functions. Such right shall also include receipt of information on the activities of self-governing economic or professional organs and other persons or organizational units relating to the field in which they perform the duties of public authorities and manage communal assets or property of the State Treasury」
保加利亞憲法 Article 41：「(1). Everyone is entitled to seek, obtain, and disseminate information. This right shall not be exercised to the detriment of the rights and reputation of others, or to the detriment of national security, public order, public health, and morality.(2). Citizens shall be entitled to obtain information from state bodies and agencies on any matter of legitimate interest to them which is not a state or official secret and does not affect the rights of others.」
34 如芬蘭、匈牙利，
芬蘭憲法 Section 12(1)：「Everyone has the freedom of expression. Freedom of expression entails the right to express, disseminate and receive information, opinions and other communications without prior prevention by anyone. More detailed provisions on the exercise of the freedom of expression are laid down by an Act. Provisions on restrictions relating to pictorial programmes that are necessary for the protection of children may be laid down by an Act.」
匈牙利憲法 Article 61(1)：「In the Republic of Hungary everyone has the right to freely express his opinion, and furthermore to access and distribute information of public interest.」
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不同的理解，因此可以得出「知的權利」內涵仍尚未確定這樣的論點，是以與其 一體兩面的，也無從對於「知的權利」作出更精確的定義，在這樣的情況下在描 述甚麼是「知的權利」時容易形成各說各話，淪為各自解釋。另一種看待「知的 權利」的方式是，前面各種說法所提及的各種「知的權利」內涵其實全部都是「知 的權利」所涵蓋的範圍，只是各種論者見樹不見林沒有作出一個全盤鳥瞰性的描 述。
如果要對「知的權利」作一個鳥瞰性的描述，必須重新檢討作為「知的權利」
前提的「資訊公開」概念。資訊公開指的是社會的任一成員(政府或私人)，向擁 有資訊的其他社會成員(政府或私人)要求公開其所掌有的資訊；而根據欲請求資 訊者與資訊被請求者加以分類，可歸類成四種類型：一、政府向私人取得資訊，
二、政府向政府(政府間)取得資訊，三、私人向政府取得資訊，四、私人向私人 取得資訊35。
但如果要把「資訊公開」的概念轉而描述「知的權利」，作為一個由人民所 主張的權利，請求主體當然應該限於人民，因此「政府向私人取得資訊」、「政府
但如果要把「資訊公開」的概念轉而描述「知的權利」，作為一個由人民所 主張的權利，請求主體當然應該限於人民，因此「政府向私人取得資訊」、「政府