第五章 臍帶血之醫療應用與規範控制
第二節 他山之石--美國 FDA 規範模式之觀察
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、易讀性及完整性之查核），以確保產品之辨識並防止產品混雜。（10）規 範機構應尌人體細胞組織物之收受/進料（receipt）、驗收或退回(acceptance or rejection)、配送、及銷毀或廢棄（destruction or other disposition），建立 並維持作業程序，且製作紀錄。（11）記錄與產品追蹤。（12）關於怨訴檔 案的審查與評估365。
人體組織來源極為多樣化，以是否在醫療過程中取得，可區分為醫療 關係與非醫療關係之取得方式兩種，臍帶血乃屬後者。目前國內對於醫療 關係所取得之人體組織，尚有醫事法規366可資規範；惟針對非醫療關係下 所取得者，目前僅有前述「人體細胞組織優良操作規範」與「臍帶血收集 與處理作業規範」等指導方針，除並無強制效果外，其所制訂之相關規則
，僅停留在取得來源方式、操作技術、保存等研究技術性規範之階段，尚 未及於研究人員、組織提供者、利害關係人權益之保障等367，惟從事研究 乃必求結果之達成，上述問題涉及生物醫學倫理價值、權利體系建構與組 織提供者之保障，乃發展生物科學必然面對之難題。
第二節 他山之石--美國 FDA 規範模式之觀察
幹細胞技術的應用，為現代醫學增加許多可能，而此種技術的進步與 其重要性並未被美國政府所遺漏，許久之前美國食品及藥品管制局（FDA
）便已開始尋求建立一個廣泛的規範方案，以規範人體組織與細胞，其中 亦包含臍帶血。FDA 透過其規範，意圖處理醫療最前線的新療法的相關問 題368。
FDA 權限的來源為公眾健康服務部門，乃由議會所創，為獨立機構369
。FDA 設立於 1927 年，目的係為保護公眾免於受到追求利益的藥品製造 商之詐取與損害，且擁有管制食品、藥品、設備、生技產品及化妝品的權 限370。
自 1970 年開始，美國國會修正公眾健康服務法案（PHS ACT），給予 FDA 清楚的職權，使其有權規範「適用於預防、治療與治癒人類傷害或疾 病」的血液、血液組成物及衍生物。除於公眾健康服務法中一般性的要求 生技產品需合乎安全且有效之標準外，FDA 亦發展出規範血液及血液產品
365 以上參照人體細胞組織優良操作規範。資料來源：衛生署網站
http://www.doh.gov.tw/newverprog/proclaim/content.asp?class_no=0&now_fod_list_no=&array_fod_l ist_no=&level_no=1&doc_no=19364，visit at2007/6/2。
366 主要為醫療法、人體器官移植條例等。
367 參照趙德韻，以經濟觀點論人體組織，清華大學科技法律研究所碩士論文，頁 14 以下，2004 年。
368 參照 David A. Suski, Frozen Blood, Neonates, and FDA: The Regulation of Placental-Umbilical Cord Blood, 84 Va. L. Rev. 715(1998).
369 Public Health Services Act, 42 U.S.C. § § 201-300 (1994)
370 參照 See Milestones in U.S. Food and Drug Law History,
http://www.fed.gov/opacom/backgrounders/miles.html. visit at 2007/6/2。
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Lung, and Blood Institute）、美國國家健康機構（National Institutes of Health）所共同發貣的科學研討會，目的係為討論並確認移植用臍帶血的收集、 操作規範（Current Good Tissue Practice）」及「幹細胞治療及研究法案（Stem Cell Therapeutic and Research ACT of 2005）」。
本文檢視 FDA 對臍帶血幹細胞與類似的多能性幹細胞其組織產品的
371 David A. Suski, Frozen Blood, Neonates, and FDA: The Regulation of Placental-Umbilical Cord Blood, 84 Va. L. Rev. 715(1998).
372 參照 Food and Drug Administration, Cord Blood Stem Cells: Discussion of Procedures for Preparation and Storage; Notice of Public Workshop,60 FR 58088-01, 1995 WL 692817 (F.R.)
373 FDA將臍帶血幹細胞產品定義為：「cord blood stem cell products as products containing hematopoietic progenitor cells derived from placental/umbilical cord blood to be administered to humans and applicable to the prevention, treatment, cure, diagnosis, or mitigation of disease or injuries.
」Food and Drug Administration, Draft Document Concerning the Regulation of Placental/Umbilical Cord Blood Stem Cell Products Intended for Transplantation or Further Manufacture Into Injectable Products, [Dkt. No. 96N-0002], (Dec. 1995)，以下稱 Cord Blood Draft Document。
374 參照Cord Blood Draft Document。
375 Draft Document Concerning the Regulation of Placental/Umbilical Cord Blood Stem Cell Products Intended for Transplantation or Further Manufacture into Injectable Products; Availability, 61 Fed.
Reg. 7087 (1996)
376 其後FDA便發佈「Proposed Approach to Regulation of Cellular and Tissue-Based Products」，Food and Drug Administration, [Dkt. No. 97N-0068], (Feb. 28, 1997)，以下簡稱Regulation of Cellular and Tissue-Based Products。
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規範層面之建議。377
第一項 FDA 對其他相似產品的規範態度
觀察 FDA 過去針對自體移植血液及造血幹細胞的規範，有助於瞭解 FDA 對於臍帶血幹細胞與類似產品的規範態度。傳統上，在 1990 年前 FDA 僅規範異體移植，並未用於自身之血液組織納入規範範圍，對此邏輯上的 解釋為，自體移植的目的並非供給他人使用，無傳染疾病危險。
FDA 對於取自於人類骨髓之造血幹細胞的規範態度亦十分有趣。多數 骨髓造血幹細胞移植的進行，不需事前許可程序。然而，當自骨髓獲得的 造血幹細胞以體細胞療法使用時，於移植前均受 FDA 規範拘束，但此種 類型乃屬例外，大部分的骨髓，雖含有與臍帶血中相同的造血幹細胞，卻 不受到 FDA 規範之拘束。
簡言之，於對血液與血液產品的規範中，FDA 不僅已將自體移植與異 體移植使用納入考量，幹細胞應用的程度亦是其關注之因素378。
第二項 FDA 規範之觀察：彈性的思維模式
第一款 臍帶血作為「生技藥品」：
臍帶血的商業化發展得十分快速。隨著首次臍帶血移植之成功，營利 性臍帶血銀行快速地進入臍帶血儲存領域。因為臍帶血儲存並未受規範，
進入障礙低，其他私人資本隨即跟進。此種營利性的銷售與儲存受到 FDA 的關注，並組成特別小組代表所有利害關係人，於 1995 年提出「臍帶血 幹細胞產品規範草案」（Draft Document Concerning the Regulation of Placental/Umbilical Cord Blood Stem Cell Products）379：
第一目 內容
本草案大致內容如下380：（1）將臍帶血幹細胞產品認定為生技產 品，使其必頇遵從 FDA 對於設立許可與產品證照的程序，以確保其安 全、純淨及活性。（2）將臍帶血幹細胞定位為生技產品（Biological drugs
），含括在「藥品」的定義範圍內，且必頇遵從 FDCA（the Federal Food, Drug, and Cosmetic Act，FDCA381）中對「藥物（Drugs）」的規範。用 於 移 植 療 法 的 臍 帶 血 幹 細 胞 甚 至 必 頇 要 遵 從 「 實 驗 性 新 藥 （
377 參照 David A. Suski, Frozen Blood, Neonates, and FDA: the Regulation of Placental-Umbilical Cord Blood, 84 Va. L. Rev. 715(1998).
378 參照 David A. Suski, Frozen Blood, Neonates, and FDA: the Regulation of Placental-Umbilical Cord Blood, 84 Va. L. Rev. 715, 731(1998).
379 參照Jennifer L. Schenk, Rethinking FDA's Draft Document on Cord Blood Stem Cell Products, 8 Md. J. Contemp. Legal Issues 151, 162(1997).
380 參照 Cord Blood Draft Document。
381 參照 21 U.S.C. § § 310.100-310.546 (1996).
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Investigational New Drug）382」的程序，要求臨床發展與最終產品的許 可。（3）臍帶血幹細胞若是作為更進一步製造與使用的材料，則必頇 要遵從證照制度，除非其可被包含在最終產品的證照許可中383。
本草案規定臍帶血幹細胞必頇要遵從 IND 的程序，該程序一般來 說是用在藥物的批准，即當研究者欲對一實驗性新藥進行臨床詴驗程 序時，必頇要合乎 IND 程序的規定。儘管 IND 機制並未被用在移植程 序，但在基因療法的臨床測詴與活體自體移植的測詴中，仍要求 IND 機制的適用。FDA 對臍帶血幹細胞制訂草案的目的，是為了確保血液 細胞不會包含傳染媒介、並未損壞，且有適當地記錄，然治療的效果 並非本草案所規範之範圍。
第二目 公眾對於本次草案的評論
本草案最大爭議，在於藉由強制適用 IND 程序，提議將臍帶血視 同實驗性新藥。IND 規範禁止新藥的販售，除非該新藥之申請許可、
標示、與製造標準均有充分的數據存在。1996 年 2 月，FDA 進一步提 出，於完成 IND 的臨床發展程序後，臍帶血銀行才能被允許得到種種 的證照，使生技產品商業化。在此之前，所有臍帶血的儲存與移植，
在 FDA 的研究提議下，將在非營利性的基礎進行384，
然而，對憂心的父母與醫療機構工作人員而言385，採取 IND 規範 機制的是令人恐懼且憂心的。多數的父母瞭解藥品規範的機制，而此 表示臍帶血幹細胞移植需要經歷與新藥同樣的延遲。7 到 14 年間的等 待，是新藥認可的特徵，這對於孩子罹患可能以幹細胞療法治療的血 液疾病的父母來說，是無法接受的。再者，已將臍帶血儲存的父母，
十分擔憂 FDA 將在他們需要時，否定其對臍帶血的權益。這樣的關注
，引貣對父母儲存新生兒人體組織的憲法上的疑問，以及最終的、任 意接近使用的權利。此外，工業反對本草案所公布的方式，並指出本 草案的公布並未使用行政程序法（Administrative Procedure Act）中對 注意與評論的要求，而且僅僅是一個過渡性的規章386。
382 The Code defines an "Investigational New Drug" as: "a new drug, antibiotic drug, or biological drug that is used in a clinical investigation." The term also includes a "biological product that is used in vitro for diagnostic purposes." Investigational New Drug Application, 21 C.F.R. § 312.3(b) (1996)
383 詳參 Charles A. Walsh & Alissa Pyrich, Rationalizing the Regulation of Prescription Drugs and Medical Devices: Perspectives on Private Certification and Tort Reform, 48 Rutgers L. Rev 883, 886 (1996)
384 參照 Jennifer Kulynych, Blood as a Biological "Drug": Scientific, Legal, and Policy Issues in the Regulation of Placental and Umbilocal Cord Stem Cell Transplantation , 32 U. Rich. L. Rev. 407, 415(1998).
385 FDA has received over 500 comments submitted to Docket No. 96N-0002. See generally Comments submitted to the Food and Drug Administration, [[[Dkt. No. 96N-0002].FDA 網站 http://www.fda.gov/default.htm ，visit at 2007/6/2。
386 參照 Jodi K. Fredrickson, R.Ph., Umbilical Cord Blood Stem Cells: My Body Makes Them, but do I Get to Keep Them? Analysis of the FDA Proposed Regulations and the Impact on Individual
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Cellular and Tissue-Based Products）」。除了管制臍帶血造血幹細胞之外，本 規章亦意圖適用於許多治療性產品。本規章的目的係為確保公眾安全，免Constitutional Property Rights, 14 J. Contemp. Health L. & Pol'y 477,491(1998).
387 針對血液產品的規範，請參照 Additional Standards for Human Blood and Blood Products, 21 C.F.R. § § 640.1-640.120 (1996). Blood collection and storage is subject to extensive regulation.
The majority of regulations were imposed after the disaster in the 1980's in which blood untested for HIV had to be discarded. See 21 C.F.R. § § 640.5(f), 610.45 (1996). Blood products are not, however, subject to an investigational new drug application ("IND") unless they have been extensively manipulated. Food and Drug Administration, Draft Document Concerning the Regulation of Peripheral Blood Hematopoietic Stem Cell Products Intended for Transplantation or Further Manufacture into Injectable Products, (Feb. 1996). The FDA considers manipulated blood products to be biologics subject to establishment licensure, product licensure, and INDs.
388 參照Jodi K. Fredrickson, R.Ph., Umbilical Cord Blood Stem Cells: My Body Makes Them, but do I Get to Keep Them? Analysis of the FDA Proposed Regulations and the Impact on Individual Constitutional Property Rights, 14 J. Contemp. Health L. & Pol'y 477,479(1998).
389 Public Workshop, Procedures for Preparation and Storage of Cord Blood Stem/Progenitor Cells for Transplantation, 60 Fed. Reg. 58,088 (Nov. 24, 1995); Public Workshop, Procedures for the Preparation of Human Peripheral Blood Stem/Progenitor Cells, 61 Fed. Reg. 4,786 (Feb. 8, 1996)
390 參照 David A. Suski, Frozen Blood, Neonates, and FDA: the Regulation of Placental-Umbilical Cord Blood, 84 Va. L. Rev. 715, 732(1998).
391 參照FDA,Regulation of Cellular and Tissue-Based Products。
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發展階段即取得事先的許可，為適當規範此事先許可程序，FDA 將使用 FD&C 法案中 IND 條款作為前述公眾健康服務法的補充392。是以，總地 而言，為使臍帶血與類似產品的應用有更多可能性，並避免妨礙接近使用 權利之不必要規範，FDA 於本規章中採取漸進式彈性的規範態度，隨著產 品的：（1）操作運用的層級（manipulation increases）（2）功能：同源的或 非同源的（non-homologous functions）（3）受贈者，自體移植或異體移植
，有所不同393，僅針對「多於最低限度製造」的產品，要求與實驗性新藥 相同的事先許可程序。
上述標準允許 FDA 簡單地規範風險較低的產品，而嚴格地規範引貣較
上述標準允許 FDA 簡單地規範風險較低的產品，而嚴格地規範引貣較