第四章 試析能源安全措施於國家安全例外條款下之審理
第一節 以國家安全為由實施之石油進口限制—以美國 MOIP 石油配額限制為例
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第一節 以國家安全為由實施之石油進口限制—以美國 MOIP
石油配額限制為例
美國基於進口產品威脅其國家安全之考量，於1959 年 3 月起實施 MOIP，對進 口至美國若干區域之石油及其產品實施配額限制措施，以下擬聚焦於產品及石油產 品進口至美國區域四199之限制。其規定進口至美國區域四之原油、未經煉製油及成 品油（不含燃料油）其產品之數量，不得超過該區域內預期需求之 9％；在進口配 額中，未精煉油之進口比例不得超過原油及未精煉油之進口總量之10%200；至於成 品油之進口數量須維持在1957 年之進口水準201；燃料油雖不受制於原油、未經煉製 油及成品油之整體配額限制，但其進口數量亦須維持在 1957 年之進口水準202；此 外，加拿大與墨西哥得以豁免此等配額限制203。由於GATT 第 11 條原則上不允許 會員對產品實施數量或配額限制措施，且 GATT 第 13 條亦規定進出口限制亦不得 以歧視之方式實施，故美國該等措施於GATT 下有違法之虞。以下擬分析美國能否 透過GATT 第 21 條（b）款正當化其措施。
依前文所提及之審理順序，審理國家安全例外時，應先客觀判斷GATT 第 21 條
（b）款（ii）及（iii）目規定之情況下存在與否；若屬之，再進一步考量會員之主
199 區域四係指美國亞利桑那、內華達、加州、奧勒岡、華盛頓州（不含哥倫比亞特區）、阿拉斯
加、夏威夷、波多黎各以外之其他區域。
200 Proclamation No. 3279, 24 Fed. Reg. 1,781 (1959).
201 Id.
202 Id.
203 Robert Bamberger, Bernard A. Gelb, Lawrence Kumins, Salvatore Lazzari, Vladimir Pregelj & Jeanne J. Grimmett, supra note 57, at 87.
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觀立場及其他客觀標準，以確認會員採行之措施是否基於保護其重大安全利益所必 要204。故以下擬先判斷美國對輸入區域四之石油實施之配額限制是否滿足GATT 第 21 條（b）款（ii）及（iii）目所列舉之條件，其後則檢視措施是否符合 GATT 第 21 條（b）款之前言。
一、美國石油配額限制是否有GATT 第 21 條（b）款（ii）目之適用
GATT 第 21 條（b）款（ii）目適用之措施為：關於武器、彈藥、及作戰物資之 輸送，以及直接或間接基於提供軍事建置之目的所進行之其他產品與物資輸送之行 動。如前章所述，審理GATT 第 21 條（b）款（ii）目時應就產品輸送之目的與軍 事建置之供給進行關聯性測試205。由於MOIP 之實施係針對輸入美國區域四進口石 油，故本處應釐清之問題為，該等石油輸入之主要目的是否為提供軍事建置所需。
綜觀美國官方實施該等措施之公告，MOIP 之實施係針對所有進口之原油、未經煉 製油、成品油及燃料油，其未明確指出配額限制之實施係針對以供給軍事建置為目 的之進口原油、未經煉製油、成品油及燃料油206，故假設該措施遭其他會員控訴，
美國若欲援引GATT 第 21 條（b）款（ii）目作為抗辯，其應提供相關事證，否則 爭端解決機構尚難認定其石油進口之主要目的係為提供軍事建置。
204 詳見本文第 35-36 頁。
205 詳見本文第38 頁。
206 Proclamation No. 3279, 24 Fed. Reg. 1,781 (1959).
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二、美國石油配額限制是否有GATT 第 21 條（b）款（iii）目之適用
GATT 第 21 條（b）款（iii）目適用之措施為：會員於任何戰爭或其他國際關 係之緊急情況時所採行之行動。「戰爭」通常指兩國間透過武力之方式進行抗爭，
「國際關係緊急情況」則意味著各國間的嚴重衝突，其與戰爭具有相當程度之嚴重 性，且該情勢之發生具有立即性。此外，措施與該等情勢必須有充分之關聯性207。 以下擬釐清美國於 1959 年採行石油配額限制之時空背景，以判斷其是否為戰爭或 其他國際關係之緊急情況所採行之行動。
該措施採行之時空背景為，1950 年代中期低價石油進口威脅美國國內石油產業 之 預 期 探 勘 與 生 產 數 量 之 際208。1954 年 ， 美 國 能 源 供 給 與 資 源 政 策 委 員 會
（Committee on Energy Supplies and Resources Policy）認定，一旦石油進口與國內生 產之比例大於1954 年之水準，美國即會面臨安全上之風險，因該等情況將使美國國 內業者缺乏挖掘新能源供給之誘因，以致於危及軍事與民生用途之石油供給209。故 當時委員會建議對進口原油實施自願性之進口配額限制，以確保國內石油生產之誘 因210。然自願性進口配額限制之效果並未如預期，原因包括：自願性進口配額限制 適用之僅限於原油211，其他石油產品之大量進口仍持續威脅美國國家安全212；在市
207 詳見本文第38-41 頁。
208 United States Tariff Commission, World Oil Development and U.S. Oil Import Policies: A Report Prepared for the Committee on Finance, United States Senate, at iv-v (Oct. 1973).
209 DOUGLAS R.BOHI &MILTON RUSSELL,LIMITING OIL IMPORTS:AN ECONOMIC HISTORY AND ANALYSIS
27(2013).
210 Jeffrey P. Bialos, supra note 18, at 242.
211 United States Tariff Commission, World Oil Development and U.S. Oil Import Policies: A Report Prepared for the Committee on Finance, United States Senate, at 54 (Oct. 1973).
212 See R. O. Kellam, Regulation of Oil Import, 1961(2) DUKE LAW JOURNAL 175, 200 (1961).
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場之競爭下，業者仍持續選擇採購價格較國內石油低之進口石油；自願性進口配額 限制並未對任何超量進口之廠商設有相關罰則213，導致限制進口之效果大打折扣。
基於前開之因素，美國難以透過自願性進口配額限制控制石油進口，故美國前總統 艾森豪於 1959 年決定依美國民防與國防動員局（the Office of Civil and Defense Mobilization）局長之建議，履行其於貿易擴張法之國家安全條款之職權，對可能威 脅國內石油生產之低價進口原油、未經煉製油、成品油和燃料油等實施相關配額限 制214。從上述之背景來看，該等措施係屬預防性之措施，其採行之時間點似乎單純 為美國關切其石油進口威脅國內石油生產之際，其不屬於各國間的嚴重衝突。且過 度依賴進口石油為美國於 1950 年代以來長期備受關注之議題，其發生並不具立即 性，因此難以將其視為戰爭或國際關係緊急情況。
三、美國石油配額限制是否符合GATT 第 21 條（b）款前言
為求論述之完整性，以下擬分析MOIP 石油配額限制是否符合 GATT 第 21 條
（b）款前言。根據前文之分析，GATT 第 21 條（b）款前言確實賦予會員相當之裁 量權決定何謂「其認為必要之行動」及「其重大安全利益」215。然而，小組或上訴 機構同樣有權就該等法律要件進行審理，以避免該款遭濫用之情況。如前章所述，
審理該要件時應於消除貿易障礙與保護安全利益間求取平衡216。小組或上訴機構得 採前文所提及之「善意」解釋與審理方式，第一步為確認會員措施欲保護之利益，
213 United States Tariff Commission, World Oil Development and U.S. Oil Import Policies: A Report Prepared for the Committee on Finance, United States Senate, at 54 (Oct. 1973).
214 Jeffrey P. Bialos, supra note 18, at 244.
215 詳見本文第41-44 頁。
216 詳見本文第42-43 頁。
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並衡量將該等利益視為其重大安全利益是否合理（如：衡量將能源安全視為會員之 重大安全利益是否為合理）；第二步則確認何種行動為保護會員重大安全利益所必 要，並衡量會員是否真正相信採行該等行動為保護其重大安全利益所必要217。以下 檢視美國石油配額限制是否滿足此二條件。
首先檢視美國實施石油配額限制所保護之利益是否為美國之重大安全利益。依 美國前總統艾森豪實施MOIP 之公告（proclamation），該進口限制措施之實施基於 國家安全利益之考量，旨在確保原油、未精煉油及成品油之進口不致於威脅美國國 家安全，並防止其進口阻礙國內石油生產、挖掘與開發，以免損及其國家安全218。 美國白宮頒布其措施時發布之聲明則指出，其計畫之設計旨在確保美國國內石油產 業有能力挖掘、開發新的石油儲備，並維持該產業之穩定與健全219。從MOIP 實施 之相關公告及聲明可推測，美國強調大量低價石油之進口可能阻礙國內石油生產、
挖掘與開發，若未來發生進口石油中斷之情況，美國國內之石油供給恐無法滿足美 國軍事與民生用途之需求，從而威脅其國家安全。由此可知，其關切之面向屬於石 油之可取得性，本處有待釐清將其視為美國之重大安全利益是否合理。
美國進行抗辯時，首先得提出該等確保能源可取得性之措施係於國家安全之法 律框架下實施，以證明該措施之目的確實為保護其重大安全利益。此外美國亦得以 主張，當該會員難以取得石油等能源時，其國家安全利益將會受到嚴重威脅。尤其 石油屬於戰略性重要之能源產品，各國軍力之運作均高度仰賴石油。若一會員之石 油取得無法滿足其軍事活動之需求，該會員於軍事動員、發生戰爭或面臨任何外來
217 詳見本文第45-46 頁。
218 Proclamation No. 3279, 24 Fed. Reg. 1,781 (1959).
219 DOUGLAS R.BOHI &MILTON RUSSELL,supra note 209, at 67.
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入侵時，其軍力將無法提供有效之因應220，故將石油之可取得視為各國之重大安全 利益實屬合理。惟如前所述，為使小組或上訴機構得以依DSU 第 11 條進行客觀審 理221，美國於援引該款作為抗辯時，必須充分解釋該等利益為何屬於其重大安全利 益。由於美國內部亦保有石油之生產及儲備，在石油進口中斷等緊急情況下，美國 國內當時的石油生產與儲備並非必然無法滿足國內需求。此外，美國當時亦無法得 知石油進口中斷之可能性。假設美國之MOIP 當時遭其他 GATT 會員控訴，若美國 欲援引GATT 第 21 條（b）款作為抗辯，其應就前開因素予以考量，並提供小組充 分之事證，證明當時低價石油之大量進口確實嚴重影響國內石油之生產，且其國內 石油儲備量亦無法滿足國內需求。未來石油進口若中斷，其必然會陷入石油供給短 缺之危機，進而導致美國重大安全利益之危害，否則小組仍可能基於美國解釋不充 分或濫用例外條款等理由，或認定美國措施僅是為了保護國內石油產業，而駁回美 國依GATT 第 21 條（b）款之抗辯。
其後應善意考量會員之主觀意圖，檢視美國是否真正相信採取該等行動為保護 其重大安全利益所必要。論者認為，小組或上訴機構審理該要件時，得以參考其過 往於GATT 第 20 條（a）、（b）和（d）款下進行之必要性測試，分別考量會員重
其後應善意考量會員之主觀意圖，檢視美國是否真正相信採取該等行動為保護 其重大安全利益所必要。論者認為，小組或上訴機構審理該要件時，得以參考其過 往於GATT 第 20 條（a）、（b）和（d）款下進行之必要性測試，分別考量會員重