第四章 試析能源安全措施於國家安全例外條款下之審理
第二節 能源出口數量限制—以澳洲國內天然氣安全機制為例
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該措施屬於預防性措施，其決議實施之當下看似無戰爭或國際關係緊急情況之發生，
故美國於GATT 第 21 條（b）款（ii）目及（iii）目下進行舉證時，亦將面臨相當之 困難，小組或上訴機構將會嚴格審視其出具證據是否與客觀事實相符。至於該措施 於GATT 第 21 條（b）款前言下之審理，雖然小組或上訴機構於此階段並不會客觀 審理措施欲保護之目的是否為美國之重大安全利益，以及美國措施是否為必要，惟 美國仍須充分說明其措施之目的及設計，以避免遭其他會員、小組或上訴機構質疑 其措施之真正意圖為保護特定產業。
第二節 能源出口數量限制—以澳洲國內天然氣安全機制為例
澳 洲 於 2017 年 宣 布 實 施 國 內 天 然 氣 安 全 機 制 （ Domestic Gas Security Mechanism）規定，其法源依據為 1958 年關務法規（Customs Regulations 1958）之 修正案。該機制允許在澳洲資源部部長（Resources Minister）認定未來國內市場液 化天然氣供給量可能發生短缺之情況下，對境內之出口液化天然氣實施出口限制227。 其目的係為確保國內天然氣供給充足，以滿足澳洲消費者之需求，並確保液化天然 氣價格之可負擔性228。該機制係屬能源出口數量限制，可能有違 GATT 第 11 條 1 項之規定。以下擬分析該等措施於GATT 第 21 條（b）款下取得正當性之可能性。
227 Customs (Prohibited Exports) Regulations 1958, Division 6.
228 Customs (Prohibited Exports) (Operation of the Australian Domestic Gas Security Mechanism) Guidelines 2017; Michael Joyce, Paul Greening, Kitty Y.C. Ng, Tatman R. Savio & Stephen S. Kho, Everything You Need to Know About the Australian Domestic Gas Security Mechanism — What Does This Mean for Australian LNG Exporters and Corporations Importing from Them?, AKIN GUMP STRAUSS
HAUER &FELD (June28.2017), https://www.akingump.com/en/experience/industries/energy/speaking-energy/everything-you-need-to-know-about-the-australian-domestic-gas.html.
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一、澳洲國內天然氣安全機制是否有GATT 第 21 條（b）款（ii）目
之適用
GATT 第 21 條（b）款（ii）目適用之措施為：關於武器、彈藥、及作戰物資之 輸送，以及直接或間接基於提供軍事建置之目的所進行之其他產品與物資輸送之行 動。如前章所述，審理該款時應就產品輸送之目的與軍事建置之供給進行關聯性測 試，確認使用該等輸送提供之主要目的是否為提供軍事建置229。澳洲國內天然氣安 全機制之實施係針對由澳洲境內出口之液化天然氣，故本處應釐清之問題為，該等 液化天然氣輸送是否係以提供軍事建置為主要目的。綜觀澳洲該機制之法律基礎、
相關執行規則230，其僅強調該機制之實施係針對所有出口之液化天然氣231，故可知 該禁令似乎並非僅適用於以提供軍事建置為主要目的之液化天然氣輸送。假設該措 施遭其他會員控訴時，澳洲若欲援引GATT 第 21 條（b）款（ii）目進行抗辯，應 提供相關事證，否則小組或上訴機構尚難認定其滿足該目之法律要件。
229 詳見本文第38 頁。
230 Customs (Prohibited Exports) Regulations 1958, Division 6; Customs (Prohibited Exports) (Operation of the Australian Domestic Gas Security Mechanism) Guidelines 2017.
231 Id.
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二、澳洲國內天然氣安全機制是否有GATT 第 21 條（b）款（iii）目
之適用
GATT 第 21 條（b）款（iii）目適用之措施為：會員於任何戰爭或其他國際關 係之緊急情況所採行之行動。「戰爭」通常指兩國間透過武力之方式進行抗爭，「國 際關係緊急情況」則意味著各國之間的嚴重衝突，其與戰爭具有相當程度之嚴重性，
且該情勢之發生具有立即性，如戰爭開打前夕可能得以被視為「國際關係緊急情況」。 如前章所述，該等行動必須於前開情況下發生之時間點所採行232。此外，措施與該 等情況必須有充分之關聯性，方得落入該款之適用233。以下擬釐清澳洲於2017 年採 行國內天然氣安全機制之時空背景，以判斷其是否為戰爭或其他國際關係之緊急情 況所採行之行動。
該措施採行之時空背景為，澳洲境內面臨液化天然氣供給短缺及價格上漲之際
234。其肇因於Santos 等昆士蘭當地之天然氣生產商大量收購、液化國內天然氣，並 將其出口，導致國內天然氣供應減少235。2017 年 3 月，澳洲能源市場調度中心
（Australian Energy Market Operator）曾公布預測報告，指出 2017 年至 2021 年間，
澳洲境內天然氣產量將從600 兆焦耳下降至 478 兆焦耳，此將導致國內天然氣供應
232 詳見本文第38-41 頁。
233 同上註。
234 呂嘉容，澳洲確保能源供給，將管制液化天然氣出口，台灣經濟研究院（2017年4月30日）。
235 同上註。
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短缺236，進而造成南澳、新南威爾士州與維多利亞等地區於2019 年至 2021 年間面 臨電力供給之短缺237。報告所建議之其中一項解決之道為，促使昆士蘭地區的天然 氣生產商將部分天然氣生產提供予國內天然氣市場，以滿足國內對於天然氣之需求
238。澳洲政府便於2017 年 4 月決定實施國內天然氣安全機制。由此可知，澳洲政府 該等機制係屬預防性措施，其採行之時間點似乎單純為澳洲政府及各界關切其國內 液化天然氣供給短缺之際，其不屬於國際間立即性之嚴重衝突，因此難以將其視為 戰爭或國際關係緊急情況。
三、澳洲國內天然氣安全機制是否符合GATT 第 21 條（b）款前言
為求論述之完整性，以下擬分析澳洲國內天然氣安全機制是否符合GATT 第 21 條（b）款前言。根據前文之分析，GATT 第 21 條（b）款前言確實賦予會員相當之 裁量權決定何謂「其認為必要之行動」及「其重大安全利益」239。然而，小組或上 訴機構同樣有權就該等法律要件進行審理，以避免該款遭濫用之情況。如前章所述，
審理該要件時應於消除貿易障礙與保護安全利益間求取平衡240。小組或上訴機構得 採前文所提及之「善意」解釋與審理方式，第一步為確認會員措施欲保護之利益，
並衡量將該等利益視為其重大安全利益是否合理（如：衡量將能源安全視為其重大 安全利益是否為合理）；第二步則確認何種行動為保護會員重大安全利益所必要，
236 Gas Statement of Opportunities: For Eastern and South Eastern Australia, THE AUSTRALIAN ENERGY
MARKET OPERATOR,3(Mar. 2017).
237 See Id. at 1.
238 Id. at 20.
239 詳見本文第41-44 頁。
240 詳見本文第42-43 頁。
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並衡量會員是否真正相信採行該等行動為保護其重大安全利益所必要241。以下檢視 澳洲國內天然氣安全機制是否滿足此二條件。
首先檢視澳洲國內天然氣安全機制所保護之利益是否為澳洲之重大安全利益。
如前所述，其採行該措施係基於其國內液化天然氣供給短缺之考量，旨在確保澳洲 境內液化天然氣之可取得性。此外，澳洲天然氣短缺之問題亦導致其價格不斷提高，
故澳洲國內天然氣安全機制之另一目的為確保國內液化天然氣價格之可負擔性。以 下探討將前開之利益視為澳洲之重大安全利益是否合理。
相較於石油，液化天然氣之戰略意義並不顯著，故澳洲若欲援引該款作為抗辯，
並主張其係為保護液化天然氣之可取得性與價格可負擔性，可能遭質疑其目的與軍 事與國家安全之政策目的相去甚遠。然澳洲此時可主張，「重大安全利益」一詞之 範疇不應限於軍事與國防之事由。若一國缺乏天然氣等能源之取得，將會影響到該 國之供熱與供電，恐導致其國內之基礎建設或網絡無法有效運作，使醫療保健、安 全系統、通信、運輸及其他公共事業所提供之重要服務之提供受到阻礙242，在該情 況下同樣會威脅人民或整體經濟福祉等會員之重大安全利益。此外，若一國面臨液 化天然氣價格波動或無法負擔之情形，必然會間接造成天然氣取得之困難，故同樣 會威脅該國之人民或整體經濟福祉等重大安全利益，因此將天然氣價格之可負擔性 視為會員之重大安全利益亦屬合理。惟如前章所述，為使小組或上訴機構得以依 DSU 第 11 條進行客觀審理243，澳洲必須充分解釋該等利益為何屬於其重大安全利
241 詳見本文第45-46 頁。
242 Phillip E. Cornell, supra note 17.
243 詳見本文第 46 頁。
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益。由於澳洲近期正面臨著天然氣供給減少及價格飆漲之壓力，故其於抗辯時得提 供澳洲境內之液化天然氣供給量及價格等證據，以示此現象確實已嚴重危害其能源 安全。
其後應善意考量會員之主觀意圖，檢視澳洲是否真正相信採行該等行動為保護 其重大安全利益所必要。論者認為，小組或上訴機構審理該要件時，得以參考其過 往於GATT 第 20 條（a）、（b）和（d）款下進行之必要性測試，分別考量會員重 大安全利益之重要性與價值、措施達成其目標之貢獻度及措施之貿易限制性等要素
244。上訴機構過往曾認為，若措施對於達成其目標具有相當之貢獻度，則該措施實 屬必要245。針對本案於該階段之審理，小組或上訴機構應先確認，澳洲是否真正相 信，限制液化天然氣出口之舉，確實對於達成確保國內天然氣供給充足性及可負擔 性之政策目標具有實質貢獻。澳洲進行抗辯時，應可主張限制出口之目的確實是為 了提升國內之液化天然氣供給，以滿足國內對於液化天然氣之需求。此外，原告於 該階段進行主張及抗辯時，亦得提出合理可得、貿易限制性更小之替代措施，以證 明澳洲採行該等行動之真正意圖並非保護其重大安全利益所必要。例如其可提議，
透過課徵出口稅等貿易限制性較小的方式限制石油出口，以確保充足之國內供給及 價格可負擔性。此外，其亦得提議以符合 WTO 法律原則之方式對其液化天然氣產 業提供國內補貼，以提升國內之液化天然氣生產與供給，進而達到符合國內需求之 目標。澳洲此時亦得主張，前開替代措施之施行實際上可能對其造成額外之行政負 擔，亦或是主張其對達成確保國內供給及可負擔性之政策目標無實質貢獻。小組或
244 Shin-yi Peng, supra note 109, at 472.
245 China — Rare Earths, ¶ 7.146; Id.
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上訴機構於該階段之審理，亦得援用過往於GATT 第 20 條（a）、（b）或（d）款 下之判例，以認定替代措施是否為合理可得246。
上訴機構於該階段之審理，亦得援用過往於GATT 第 20 條（a）、（b）或（d）款 下之判例，以認定替代措施是否為合理可得246。