第四章 試析能源安全措施於國家安全例外條款下之審理
第三節 影響能源服務之能源安全措施—以歐盟天然氣指令第三國認證措施為例
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
上訴機構於該階段之審理，亦得援用過往於GATT 第 20 條（a）、（b）或（d）款 下之判例，以認定替代措施是否為合理可得246。
四、小結
綜觀澳洲國內天然氣安全機制之法律文件，尚無法得知措施之實施係針對以作 戰或軍事建置為目的所進行之液化天然氣輸送，且該措施屬於預防性措施，其決議 實施之當下看似無戰爭或國際關係緊急情況之發生，故澳洲於GATT 第 21 條（b）
款（ii）目及（iii）目下進行舉證時，亦將面臨相當之挑戰。至於該措施於 GATT 第 21 條（b）款前言下之審理，澳洲仍須充分說明其措施之目的及設計，證明該機制 保護之利益為其重大安全利益，且其相信該措施對於保護該等利益實屬必要，以免 遭其他會員、小組或上訴機構質疑其措施之真正意圖為保護特定產業。
第三節 影響能源服務之能源安全措施—以歐盟天然氣指令第
三國認證措施為例
歐盟天然氣指令要求，不論是來自歐盟會員境內或第三國之輸氣服務之事業，
在取得歐盟 TSO 之資格前，須由歐盟會員之國家主管機關（National Regulatory Authority, NRA）認證，確保其符合分拆制度247。另外該措施下特別規定第三國之事 業體須符合供給安全認證要求（SoS certification requirement），即當 TSO 或輸氣系
246 Shin-yi Peng, supra note 109, at 474.
247 Directive 2009/73 art. 10.1; Directive 2009/73 art. 11.3.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
統所有者係由來自第三國之事業體（persons）控管時，該業者必須證明其不會危及 該歐盟會員及歐盟能源共同體之能源供給安全，否則歐盟會員得以拒絕該業者提出 之認證申請248。克羅埃西亞、匈牙利及立陶宛均採納第三國認證措施。俄羅斯亦就 該措施訴諸 WTO，指控其違反 GATS 第 17 條國民待遇原則249。綜觀本案小組報 告，歐盟並未使用GATS 第 14 之 1 條（b）款作為抗辯，僅援引 GATS 第 14 條（a）
款作為抗辯，主張措施係為維護公共秩序所必要250。以下探討假設歐盟欲透過GATS 第14 之 1 條（b）款正當化其措施，小組或上訴機構可能採取之審理方式及認定。
依前文所提及之審理順序，小組或上訴機構於審理國家安全例外時，應先客觀 判斷GATS 第 14 條之 1（b）款（i）至（iii）目規定之情況下存在與否；若屬之，
再進一步考量會員採行之措施是否基於保護其重大安全利益所必要251。故以下擬先 判斷歐盟天然氣指令第三國認證措施是否滿足 GATS 第 14 條之 1（b）款（i）及
（iii）目之條件，其後則檢視措施是否符合 GATS 第 14 條之 1（b）款之前言。
一、歐盟天然氣指令第三國認證措施是否有GATS 第 14 條之 1（b）
款（i）目之適用
GATS 第 14 條之 1（b）款（i）目適用之措施為：關於服務之提供係直接或間 接以供應軍事建置為目的之行動。如前章所述，審理該款時應就服務提供之目的與
248 Directive 2009/73 art. 11.3.
249 Request for Establishment of a Panel by the Russian Federation, EU — Energy Package, at 2-3.
250 Panel Report, EU — Energy Package, ¶¶ 7.1135-1254.
251 詳見本文第 48 頁。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
軍事建置之供給進行關聯性測試，確認使用該等服務提供之主要目的是否為提供軍 事建置252。歐盟天然氣指令第三國認證措施之實施係針對第三國事業體於歐盟地區 之輸氣服務提供，故本處應釐清之問題為，該等輸氣服務之提供是否係主要以供應 軍事建置為目的。綜觀歐盟第三能源套案天然氣指令之條文文字，其適用並未限於 主要以供應軍事建置為目的之垂直整合事業輸氣服務，而適用於任何天然氣事業253， 故從條文上來看，似乎難以判斷該等輸氣服務是否與進行軍事建置具有合理關聯性。
假設歐盟於該案援引GATS 第 14 條之 1（b）款（i）目正當化其措施，小組或上訴 機構必須獲得充分之事證，以確認其限制係針對以進行軍事建置為主要目的之輸氣 服務提供，否則將難以認定歐盟天然氣指令第三國認證措施有 GATS 第 14 條之 1
（b）款（i）目之適用。
252 詳見本文第48-49 頁。
253 Directive 2009/73 art. 1.1; Directive 2009/73 art. 2.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
二、歐盟天然氣指令第三國認證措施是否有GATS 第 14 條之 1（b）
款（iii）目之適用
GATS 第 14 條之 1（b）款（iii）目適用之措施為：會員於任何戰爭或其他國際 關係之緊急情況所採行之行動。「戰爭」泛指兩國間透過武力之方式進行抗爭，「國 際關係緊急情況」則意味著各國之間的嚴重衝突，其與戰爭具有相當程度之嚴重性，
且該情勢之發生具有立即性，如戰爭開打前夕可能得以被視為「國際關係緊急情況」
254。如前章所述，戰爭或國際關係緊急情況必須與會員採行之行動具有充分之關聯 性，方得落入該款之適用255。此外，該等情況係由小組或上訴認定，而非由會員自 行定義256。
歐盟天然氣指令第三國認證措施係於2009 年生效，歐盟會員國則須於 2012 年 3 月前開始實施分拆相關之制度，並於 2013 年 3 月前完成制定第三國認證措施之規 定257。該段期間內曾發生俄羅斯天然氣供給中斷之危機258，且嚴重影響歐盟天然氣 之能源供給。以下列舉三大有待釐清之爭議：其一為小組或上訴機構應審視歐盟天 然氣指令生效之當下是否有發生戰爭或國際關係之緊急情況，亦或是歐盟會員開始 實施分拆制度及第三國認證措施之當下是否有發生戰爭或國際關係之緊急情況；其
254 詳見本文第49 頁。
255 詳見本文第49 頁。
256 同上註。
257 Directive 2009/73 art. 9.1; Directive 2009/73 art. 54.1.
258 Gazprom Cuts off Ukraine's Gas Supply, CNN (Jan. 1, 2009), http://edition.cnn.com/2009/WORLD/europe/01/01/russia.ukraine.gas/.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
二為俄羅斯天然氣供給中斷是否屬於國際關係緊急情況；其三為歐盟行動是否與該 等國際關係緊急情況具有充分之關聯性，以及其採行之時間點是否正值國際關係緊 急情況發生之當下。
關於第一項爭議，本文以為，小組或上訴機構應審視歐盟天然氣指令生效之當 下是否有發生戰爭或國際關係之緊急情況，因法案生效亦屬於歐盟之法律行動，故 一在戰爭或國際關係之緊急情況下生效之法案，理應被視為會員於戰爭或國際關係 之緊急情況下所採取之行動。且歐盟各會員實施分拆及第三國認證措施之時間均不 相同，小組或上訴機構若逐一考量各歐盟會員開始實施措施之時間點是否有戰爭或 國際關係之緊急情況，恐對其造成負擔。
關於第二項爭議，本文以為俄羅斯天然氣供給中斷危機得被視為國際關係緊急 情況。該等危機起因於俄羅斯與烏克蘭長年來之紛爭，俄羅斯國營天然氣公司 Gazprom 長期以來無法就天然氣之銷售價格、最低供應量及烏克蘭過境費等天然氣 買賣契約相關議題和烏克蘭政府達成共識259，加上烏克蘭政府遭指控對Gazprom 積 欠債務，並數度竊取Gazprom 之天然氣，故 Gazprom 曾決定中斷輸出天然氣至烏克 蘭260。本文以為，天然氣中斷供給事件肇因於俄羅斯與烏克蘭間的紛爭實屬國與國 之間的嚴重衝突，其事件之發生具有相當程度之嚴重性及立即性，故應將其視為國 際關係緊急情況。
259 Olga Shumylo-Tapiola, Ukraine and Russia: Another Gas War?, CARNEGIE EUROPE (Feb. 21, 2012), https://carnegieeurope.eu/2012/02/21/ukraine-and-russia-another-gas-war-pub-47240.
260 Tom Parfitt, Ukraine Accused of Stealing Russian Gas as Fuel Flow Declines, THE GUARDIAN (Jan. 3, 2009),https://www.theguardian.com/world/2009/jan/03/russia-ukraine-gas-supplies-gazprom.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
其後則檢視措施與該等國際關係緊急情況之關係，以及其採行之時間點。由於 俄羅斯輸往歐盟之天然氣中約有80%係經烏克蘭轉運261，因此Gazprom 中斷輸出天 然氣至烏克蘭必然會對歐盟能源安全造成威脅。故本文以為，歐盟實施之措施確實 與該等國際關係緊急情況具有相關性。至於歐盟之第三國認證措施是否為在任何戰 爭或其他國際關係之緊急情況所採行之行動，小組或上訴機構須考量該措施是否於 俄烏兩國發生衝突發生之當下生效。歐盟之天然氣供給中斷事件係於2009 年 1 月 1 日發生，當月19 日，烏俄雙方就天然氣之價格及過境費用等爭議事項達成共識262， 並於當月 20 日恢復供氣263。然而歐盟旨在確保能源安全之分拆制度與第三國認證 措施係於 2009 年 3 月生效，其生效之時間點並非於烏克蘭及俄羅斯雙方爆發嚴重 衝突之前夕或當下。歐盟若欲主張該措施係於任何戰爭或其他國際關係之緊急情況 下所採行，而適用GATS 第 14 之 1（b）款（iii）目，其有待進一步證明烏俄雙方 之衝突仍未停歇。
261 Jon Henley, Is Europe's Gas Supply Threatened by the Ukraine Crisis?, THE GUARDIAN (Mar. 3,2014), https://www.theguardian.com/world/2014/mar/03/europes-gas-supply-ukraine-crisis-russsia-pipelines.
262 Russia, Ukraine Sign Gas Transit Deal, EURACTIV (Jan. 20, 2009),
https://www.euractiv.com/section/med-south/news/russia-ukraine-sign-gas-transit-deal/.
263 Simon Pirani, Jonathan Stern & Katja Yafimava, The Russo-Ukrainian Gas Dispute of January 2009: A Comprehensive Assessment, at 19, OXFORD INSTITUTE FOR ENERGY STUDIES (Feb, 2009).
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
三、歐盟天然氣指令第三國認證措施是否符合GATS 第 14 條之 1
（b）款前言
為求論述之完整性，以下擬進一步分析歐盟天然氣指令第三國認證措施是否符 合GATS 第 14 條之 1（b）款前言。根據前文之分析，GATS 第 14 條之 1（b）款前 言確實賦予會員相當之裁量權決定何謂「其認為必要之行動」及「其重大安全利益」
264。然而，小組或上訴機構同樣有權就該等法律要件進行審理，以避免該款遭濫用 之情況。如前章所述，審理該要件時應於消除貿易障礙與保護安全利益間求取平衡
265。小組或上訴機構得採前文所提及之「善意」解釋與審理方式，第一步為確認會 員措施欲保護之利益，並衡量將該等利益視為其重大安全利益是否合理（如：衡量 將能源安全視為會員之重大安全利益是否為合理）；第二步則確認何種行動為保護 會員重大安全利益所必要，並衡量會員是否真正相信採行該等行動為保護其重大安 全利益所必要266。以下檢視歐盟天然氣指令第三國認證措施是否滿足此二條件。
首先檢視歐盟天然氣指令第三國認證措施欲保護之利益是否為歐盟之重大安全 利益。歐盟天然氣指令第三國認證措施旨在確保分拆制度之落實，盼能確實透過分 離垂直整合事業之輸氣事業與生產供給事業，而達到天然氣指令所楬櫫之政策目的
首先檢視歐盟天然氣指令第三國認證措施欲保護之利益是否為歐盟之重大安全 利益。歐盟天然氣指令第三國認證措施旨在確保分拆制度之落實，盼能確實透過分 離垂直整合事業之輸氣事業與生產供給事業，而達到天然氣指令所楬櫫之政策目的