以市場經濟同盟與經貿制裁打擊中國製造 2025

在經濟層面上，面對中國的經濟掠奪與技術盜竊，川普政府以市場經濟同盟 與經貿制裁為主軸，首先透過世界貿易組織(WTO)與多邊貿易協定的簽訂建構市 場經濟同盟，並以關稅、投資設限、出口管制等方式多管齊下，迫使中國開放市 場，並解決智慧財產權盜竊、強迫外國廠商技術移轉、政府不當補貼等結構性問 題，短期目標為降低美國貿易逆差，迫使製造業撤離中國，中長期目標為迫使中 國進行結構性改革，扭轉美中在產業經貿競爭的不公平態勢，確保美國在全球製 造業與科技研發的領導地位。

壹、建構市場經濟同盟 一、否定中國的市場經濟地位

中國在 2001 年加入 WTO 時，是以「非市場經濟國家」身分加入，而根據 WTO 規定，可以在加入 15 年後(2016 年)自動升格為市場經濟國家， 但是美歐 日認為中國市場開放程度未達到標準，因此拒絕承認中國的市場經濟國家地位。

2018 年 7 月，美國駐 WTO 大使薛亞(Dennis Shea)向 WTO 秘書處提出「中 國之貿易扭曲模式」(China’s Trade-Disruptive Model)的報告，指出中國透過公有 制和政府指令等手段分配資源，中國非市場經濟模式已對 WTO 成員造成損失，

中國在加入 WTO 前承諾推行經濟改革，但對中共而言，經濟改革意味著加強黨 的經濟管理，以及加強國有部門的存在¹⁹。

2018 年 1 月，美國貿易代表署向美國國會提交中國加入 WTO 後的承諾執行 報告(2017 Report to Congress on China’s WTO Compliance)，直言美國 2001 年基 於中國會成為開放經貿體制的前提而支持中國加入世貿組織，但如今證明是個錯

19 “China’s Trade-Disruptive Economic Model and Implications for the WTO”, U.S. Mission to International Organizations in Geneva(Jul 2018), https://geneva.usmission.gov/2018/07/27/55299/

誤的決定(the United States erred in supporting China’s entry into the WTO on terms that have proven to be ineffective in securing China’s embrace of an open,

market-oriented trade regime)，並指控過去 20 年中國政府承諾支持 WTO 多邊貿 易體系，然而其作法卻是干預商品和服務的進口，限制外國製造商和服務提供商 貿易代表萊特希澤(Robert Lighthizer)、歐盟貿易執委馬姆斯壯(Cecilia

Malmström)、日本經濟產業大臣世耕弘成在巴黎會晤，會後發表聯合聲明，指出

20 “2017 Report to Congress on China’s WTO Compliance”, United States Trade Representative(Jan 2018), p.2.

https://ustr.gov/sites/default/files/files/Press/Reports/China%202017%20WTO%20Report.pdf

21“Remarks by President Trump to the 73rd Session of the United Nations General Assembly”, The White House(Sep 2018)

https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-73rd-session-united-nations -general-assembly-new-york-ny/

22 “Joint Statement on Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States, Japan, and the European Union”, Office of the United States Trade Representative(May 2018),

https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/may/joint-statement-trilateral-meeting

23 “Joint Statement on Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the European Union, Japan and the United States”, European External Action Service(Jan 2019)

https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/56329/joint-statement-trilateral-meeting-tr ade-ministers-european-union-japan-and-united-states_en

2017 年 10 月，美國商務部提出「中國作為非市場經濟體」(China’s Status as a Non-Market Economy)備忘錄，提出市場經濟的六項條件：外國貨幣的自由轉換 與流入、薪資水準有透過勞資協商的空間、外國企業直接投資或合資不受嚴格限 制、生產資源的分配不受政府控管、商品價格不因政府力量扭曲以及其他事項。

該報告指出：中國政府控管匯率並限制資本跨國交易，限制勞工自由移動和勞資 協商，針對外資企業設立投資障礙，採行中央計畫式的生產資源配置，中共更直 接干預司法案件，中華人民共和國憲法未合理限制中共的權力行使範圍，因此美 國認定中國並不具備市場經濟地位²⁴。此報告為美國主導的「市場經濟同盟」提 供理論基礎，並將中國排除在市場經濟國家之外，形成「市場經濟國家」與「非 市場經濟國家」的對立態勢。

二、簽署市場經濟貿易協定

2018 年 10 月，美國與加拿大宣布達成協議，加拿大同意加入美國和墨西哥 達成的貿易協定，新修訂的協定將取代「北美自由貿易協定」(NAFTA)，並更名 為「美墨加貿易協定」(USMCA)。新協定在幾大領域對原 NAFTA 做出重大修正，

包括對汽車製造業的新規定、勞工標準、智慧財產權保護、環境保護等，最受矚 目的是協定中的「毒丸條款」(poison pill provisions)，規定美加墨三國與「非市 場經濟國家」展開貿易談判時，需提前三個月知會，若協定中的任何成員國與非 市場經濟國家達成協議，另外兩國有權退出協定，僅需在六個月前通知各方。商 務部長羅斯表示，「毒丸條款」是一項堵住貿易協定漏洞的舉措，能阻止中國將 一些走偏門的政策合法化，例如掠奪智慧財產權、工業補貼等，羅斯認為這項條 款是「合乎邏輯的，它是一種毒丸防禦措施，且有了 USMCA 開創先例，未來與 其化國家的貿易協定加入毒丸條款會容易許多，大家會知道這將是達成貿易共識 的先決條件之一²⁵。」2018 年 10 月 16 日，美國貿易代表署通知國會，川普政府

24 “China’s Status as a Non-Market Economy, U.S. Department of Commerce(Oct 2017) https://enforcement.trade.gov/download/prc-nme-status/prc-nme-review-final-103017.pdf

25 David Lawder & Karen Freifeld, “Exclusive: U.S. Commerce's Ross eyes anti-China 'poison pill' for new trade deal”, Reuters(Oct 2018)

正準備與日本、歐盟、英國分別展開雙邊貿易談判²⁶，一般預期相關協定亦將加 入類似的毒丸條款。

貳、經貿制裁

一、對中國進口商品課徵關稅

2017 年 8 月，川普總統指示美國貿易代表署就中國強迫美方技術轉移及侵 害美國智慧財產權的行為展開「301 條款」調查，並於 2018 年 3 月 22 日公佈「根 據 1974 年 301 條款關於中國在科技轉移、智慧財產權和創新方面的行動、政策 和做法之調查報告」(Findings of the investigation into China’s acts, policies, and practices related to technology transfer, intellectual property, and innovation under Section 301 of the Trade Act of 1974)。

「301 調查報告」將中國近年作為分為四大面向：「強迫技術移轉」(unfair technology transfer)、「歧視性特許要求」(discriminatory licensing requirements)、「海 外併購」與(outbound investment)與「非法商業盜駭」(Unauthorized Intrusions into U.S. Commercial Computer Networks and Cyber-Enabled Theft of Intellectual

Property and Sensitive Commercial Information)，報告中提到中國製造 2025 達 116 次²⁷。報告第一部分指出中國政府要求外國公司與中資企業組成合資企業，並將 重要智慧財產權移轉給中方作為允許在中國營運的條件；第二部分指出中國法律 全面性地歧視將智財權特許給中資企業的外國公司，中資企業在付出權利金十年 後即自動永久擁有特許；第三部分指出中國各級政府如何資助取得美國科技，鉅 細靡遺列舉中國如何獲取有關中國製造 2025 策略部門的關鍵科技，包括積體電 路、機器人、航空、生物科技等，背後均有中國政府的支持。第四部分列舉中國 駭客如何盜取美國公司的智慧財產與商業機密，明確指控中國的網路商業間諜行

26 “Trump Administration Announces Intent to Negotiate Trade Agreements with Japan, the European Union and the United Kingdom”, United States Trade Representative(Oct 2018)

https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/may/joint-statement-trilateral-meeting

27 Matt Sheehan, “Trump’s Trade War Isn’t About Trade, It’s About Technology”, Macro Polo(2018-04-03)

https://macropolo.org/analysis/trumps-trade-war-isnt-about-trade-its-about-technology/

為正持續傷害美國公司利益²⁸。

川普總統隨即在同一日簽署中國經濟侵略備忘錄，宣布依據 1974 年貿易法 第 301 條，指示美國貿易代表署對 500 億中國進口商品課徵 25%關稅，同時在簽 署備忘錄的 15 天內公布擬加徵關稅的產品清單。美國財政部在 6 月 16 日正式公 布最終名單，鎖定中國製造 2025 十大戰略產業，包括資訊科技、機械、航太等，

涵蓋 1300 項產品。2018 年 9 月 24 日，美國政府開始對 2000 億美元的中國進口 商品課徵 10%關稅，至此美國已向中國 2500 億商品課稅，約佔中國 2017 年出口 至美國總值的一半，中方也對美國 1100 億美元進口商品課徵關稅，相當 2017 年 美銷中商品的 70%。

美國政府對中國經貿談判的核心訴求，可以用白宮首席經濟顧問庫德洛(Larry Kudlow)接受媒體採訪時所提出的「三零二停一允許」要求來代表。「三零」是「零 關稅、零非關稅壁壘、零補貼」，「二停」是「停止盜竊智慧財產權和停止技術轉 移」，「一允許」是「允許美國人在中國擁有自己的企業」²⁹。在具體措施上，中 國應向美國大幅度開放市場准入，包括製造業及服務業，中方應停止向「中國製 造 2025」領域產業提供補貼或其他政策支持，中國不得強迫外資企業轉移技術 來換取市場，同時中國應在 2020 年底前將美中貿易逆差降低 2,000 億美元³⁰。 2018 年 11 月，美國貿易代表署在 G20 峰會前公布「301 條款調查更新報告」

(Update concerning China’s acts, policies and practices related to technology transfer, intellectual property, and innovation)，主張自 2018 年 3 月公布 301 調查報告以來，

中國並未改變在技術移轉、竊取智慧財產權及創新技術的行為，更在近幾個月來

28 “Findings of the investigation into China’s acts, policies, and practices related to technology transfer, intellectual property, and innovation under Section 301 of the Trade Act of 1974: Executive Summary”, Office of the United States Trade Representative(Mar 2018) , pp.4-15.

https://ustr.gov/sites/default/files/enforcement/301Investigations/301%20Draft%20Exec%20Summary

%203.22.ustrfinal.pdf

29 “Larry Kudlow on CNBC’s ‘Squawk on the Street’ Today”, CNBC News(Sep 2018)

https://www.cnbc.com/2018/09/07/first-on-cnbc-cnbc-transcript-larry-kudlow-on-cnbcs-squawk-on-the -street-today.html

30 Lingling Wei, “U.S. and China Make Scant Progress in Trade Talks”, The Wall Street Journal(May 2018) https://www.wsj.com/articles/u-s-wants-200-billion-cut-in-china-trade-imbalance-by-end-of-2020-1525 419253

進一步採取諸多不合理的行動，包含持續非法入侵美國商業網路以竊取智慧財產 權及機密商業資訊。儘管中國在 2018 年已放寬部分外國公司的所有權限制，但 仍未改變強迫外資移轉技術的相關政策及作法，更對外資許可實施歧視性限制，

同時持續以不公平手段，利用中資企業對美國公司及資產進行系統性投資及收購，

以此獲取尖端技術及智慧財產權。該報告列舉中國正在進行的網路惡意攻擊行為，

並指控中國利用電信公司如中興通訊和華為竊取商業機密，同時進行網路間諜活 動。報告更指出，自 2018 年 3 月公布 301 調查報告後，中國政府雖刻意淡化官 方媒體對中國製造 2025 的宣傳，但實際上仍大規模實施此項政策³¹。

2018 年 11 月 G20 峰會期間，川普總統與習近平舉行會談，雙方達成初步共 識，美國政府同意暫緩提高 2000 億美元中國商品進口關稅至 25%，但訂下 90 天的談判期限，自 2019 年初起美中雙方多次在華府與北京進行談判，美方主談 代表是貿易代表萊特希澤及財政部長姆欽，中方主談代表是副總理劉鶴。商務部 長羅斯指出美國訴求有三點：一是降低貿易逆差為目標的採購，二是中國大陸結 構改革，即改變公營企業及受政府控制的民營企業進行的掠奪性經濟行為，以及

2018 年 11 月 G20 峰會期間，川普總統與習近平舉行會談，雙方達成初步共 識，美國政府同意暫緩提高 2000 億美元中國商品進口關稅至 25%，但訂下 90 天的談判期限，自 2019 年初起美中雙方多次在華府與北京進行談判，美方主談 代表是貿易代表萊特希澤及財政部長姆欽，中方主談代表是副總理劉鶴。商務部 長羅斯指出美國訴求有三點：一是降低貿易逆差為目標的採購，二是中國大陸結 構改革，即改變公營企業及受政府控制的民營企業進行的掠奪性經濟行為，以及