政策的層次分析

川普政府對中政策的形成背景可以從沃爾茲(Kenneth Waltz)提出的國際關係 三面貌來探討，即體系、國家與個人的層次分析。「體系層次」重視的是國際形 勢，即國際體系的權力分布；「國家層次」重視的是國家政權性質、正當性與主 要發展戰略對政策的推進或制約；「個人層次」重視的是特定領導人或領導集體 的經歷、領導風格與偏好對政策的影響¹。茲分述如下：

壹、政策的體系層次分析

在體系層次方面，美國「國家安全戰略報告」將外部環境定位為「競爭性的 世界」，在全球層面上，美國面對政治、經濟、軍事三個層面的競爭挑戰²。 在政治面上，該報告明確指出修正主義強權、流氓國家與恐怖組織是美國國 家安全的最大威脅。「修正主義強權」中國與俄國正在全面挑戰美國的權力、影 響力與國家利益，並尋求削弱美國的安全與繁榮，手段包括不自由不公平的經濟 體制、武力擴張、資訊控制、對國內社會的壓迫以及影響力的輸出。「流氓政權」

北韓與伊朗正在擾亂區域穩定，威脅美國與盟邦，並壓迫人民。「恐怖組織」與

「跨國犯罪組織」正企圖戕害美國人民。這三種威脅均代表人類尊嚴自由與極權 壓迫統制的競爭對決，敵對勢力營造反西方思想，試圖污名化民主，並散播假消 息，意在分化美國與盟邦³。

1 張登及，〈中共對臺政策：層次分析與趨勢展望〉，《戰略安全研析》，2017 年 6 月，頁 66-67

2 “National Security Strategy of the United States of America”, The White House (Dec 2017), p.2.

https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf

3 Ibid. pp.2-3

在經濟面上，美國面對不公平的經濟競爭，某些國家(按:意指中國)試圖扭曲 破壞美國建立的戰後國際經濟秩序，對其國內政治與經濟不加改革，外表鼓吹自 由貿易，但卻以選擇性遵守國際經貿規則來攫取利益⁴。

在軍事面上，美國的軍事優勢正在衰退，敵對國家正在強化傳統軍備、核武 力量以及描準美國本土的導彈，同時以「非對稱戰爭」等方式達成其戰略目標⁵。 在區域層面上，該報告指出中國的崛起是以他國的主權為代價，意圖塑造一 個與美國價值及利益對立的世界，以取代美國在印太地區的地位，同時擴張以國 有企業為驅動力的經濟模式，在對其有利的情況下重塑區域秩序，並在印太區域 與其他區域(歐洲、非洲、中南亞與美洲)擴張其政經實力與影響⁶。

在政治面上，中國對外運用軟硬兼施的經濟手段、影響力操作與軍事威嚇脅 迫其他國家，以推進中國的政治與安全議題。中國外表上高唱互利隱藏其野心，

但其支配已損及區域內其他國家的主權⁷。而在中國國內，中共政權正利用人工 智慧與巨量數據來遂行監控，並評量人民對國家的忠誠度⁸。

在經濟面上，中國正以基礎建設投資與不公平貿易強化其地緣野心，除印太 區域外，並企圖在中亞南亞擴大影響力⁹。中國在歐洲以不公平貿易措施與對關 鍵產業、敏感性科技與基礎建設的投資，以取得戰略優勢¹⁰。身為非洲最大的貿 易夥伴，中國正以賄賂政要、掌控掠奪性產業、債務鎖鏈等方式危害非洲的長期 發展¹¹。而在美洲，中國則以國家資本模式進行投資與貸款，以將此區域納入其 勢力範圍¹²。

在軍事面上，中國正在加速推動軍事現代化，積極發展先進武器以威脅美國

4 “National Security Strategy of the United States of America”, The White House (Dec 2017), p.17.

https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf

5 Ibid. p.3.

6 Ibid. p.25.

7 Ibid. p.46.

8 Ibid. p.35.

9 Ibid. p.50.

10 Ibid. pp.47-48.

11 Ibid. pp.52-53.

12 Ibid. p.51.

的基礎設施與指管系統，企圖將美國逐步排除在印太區域之外。中國更在南海建 造軍事設施，威脅區域內其他國家的主權，破壞區域穩定¹³。

美國代理國防部長夏納漢(Patrick Shanahan)2019 年 3 月在參議院軍事委員會 聽證會上，將川普政府對中國的威脅認知作了清楚論述。夏納漢明確指出，中國 對內以威權體制統治，對外輸出其威權影響力，短期目標是在印太地區稱霸，長 期目標為依其威權體制重塑世界秩序。中國正以四個主要作為達到上述目標：一 是軍事現代化，並以「反介入/區域拒止」(A2/AD)策略阻卻美國的干預；二是科 技盜竊，主要手段包括數位絲路、中國製造 2025、千人計畫以及軍民複合 (military-civil fusion)；三是破壞國際典則秩序，尤其在南中國海宣告九段線劃界，

填海造地，侵害航行自由；四是建構國際威嚇網路，以一帶一路及掠奪式經濟擴 充其國際影響力¹⁴。

由此可知，美國政府對中國的戰略定位為美國在全球與印太區域的戰略競爭 者、修正主義強權與霸權挑戰者。中國在政治上威迫利誘、拉幫結派，試圖挑戰 美國主導的國際秩序；在經濟上豪奪強取、偷搶拐騙，以掌控戰略資源與關鍵科 技；在軍事上窮兵贖武、耀武揚威，欲以南中國海為稱霸起始點，企圖突破第一 島鏈。

貳、政策的國內層次分析

以國內政治的影響為例，川普政府對中國的政策，實際上在某種程度反映的 是美國國內政治與民意的變化，可以從川普勝選的社會背景以及美國兩黨對中國 態度的轉變兩個方面來探討。

一、川普勝選的社會背景

2016 年 11 月，在選前幾乎所有民調都一面倒地顯示希拉蕊．柯林頓(Hillary Clinton)將大勝的情況下，川普當選美國總統。在選舉人票的各州分佈上，民主

13 “National Security Strategy of the United States of America”, The White House (Dec 2017), p.46.

14 “Written Statement for the Record by Acting Secretary of Defense Patrick Shanahan”, Senate Arm Services Committee(Mar 2018), pp.3-6.

https://www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Shanahan_03-14-19.pdf

黨的柯林頓雖然仍保有西岸和東岸各州，但川普除了傳統共和黨的票倉外，更掌 握了美國中西部的關鍵州如賓州、俄亥俄州、愛荷華州、威斯康辛州和密西根州，

是其勝選的重要原因。

圖 3-1 美國 2016 年總統大選兩黨選舉人票分佈圖 (紅色為川普勝選州，藍色為柯林頓勝選州) 資料來源：http://www-personal.umich.edu/~mejn/election/2016/

川普之所以能在不被各方看好之下，一路過關斬將，獲得共和黨提名，進而 在大選獲勝，最重要的因素在於他精確掌握美國社會與主流民意的變化，提出與 之呼應的政策主張，並以大眾能夠理解的語言論述其政策。究竟美國社會與主流 民意發生了什麼變化？

杭廷頓教授(Samuel P. Huntington)在其 2004 年的著作「誰是美國人」(Who Are We: The Challenge to America’s National Identity)深入探討美國人國家認同的 起源與演變。杭廷頓認為美國人自獨立建國以來一直試圖從種族、族裔、意識形 態與文化等角度來界定國家認同的實質意涵，其中種族和族裔因素已大致不復存 在，而根基於「盎格魯-新教文化」(Anglo-Protestant Culture)的「美國信念」

(American Creed)，逐漸成為國家認同的關鍵要素。「美國信念」的核心內涵包含

「盎格魯文化」和「基督新教價值觀」兩大部份：「盎格魯文化」的部份包括英 語、宗教使命感、法治觀念、統治者的責任與個人權利等；「基督新教價值觀」

的部份包括個人主義、工作倫理以及建立「山巔之城」(a city on a hill)的能力與 責任等¹⁵。

然而，自二十世紀後期開始，「盎格魯-新教文化」的實質意涵受到諸多現象 的挑戰，包括來自拉丁美洲和亞洲的移民潮、美國社會的西班牙語裔化趨勢、多 元文化主義學說的盛行、主張以種族族裔與性別為基礎的群體認同、離散族群 (Diaspora)與其祖國政府的影響，以及菁英份子擁抱世界主義與跨國認同的傾向 等。杭氏指出，美國如何界定自我認同，將決定美國究竟是以何種基本主張(世 界主義、帝國主義或民族主義)來維繫與世界各國的關係¹⁶。

這些對於傳統美國信念的挑戰，以及美國傳統社會對此挑戰的回應，形成 2016 年美國總統大選的重要背景，進而催化了美國主流民意的變化，包括下列 四個層面：

(一)「保守主義」(Conservatism)的興起：川普的勝選代表的是美國傳統保守 新教徒的覺醒。在歐巴馬八年總統任內，左派反保守主義的勢力達到顛峰，聯邦 政府及民主黨執政的州政府積極推動性別與宗教議題，包括跨性別厠所、同性婚 姻、禁止在公立學校禱告等，造成傳統保守新教徒的反感，而 2015 年 6 月聯邦 最高法院裁定同性婚姻合憲的判決(Obergefell v. Hodges)，對保守派人士而言更 是晴天霹靂，認為他們堅守的宗教信仰與家庭價值受到嚴重挑戰，必須以選票遏 制反保守主義派的猖獗，阻止嚴重左傾的民主黨政府再次執政，而高舉保守主義 大旗的川普成為他們在政治上的新希望。

(二)「反全球化主義」(Anti-globalizationism)的興起：自柯林頓總統開始推 行的「新自由主義」政策，包括自由貿易及區域貿易協定、低利率及寬鬆貨幣政

15 高德源等譯，《誰是美國人》，2008，頁 10-12

16 同上註，頁 12

策、鬆綁對金融業的管制、鼓勵資本追逐高風險投資、提倡製造業全球分工價值 鏈，造成美國製造業大量外移，美國公司利用中國、東南亞、墨西哥等地的廉價 勞工及土地進行生產加工，再利用低關稅回銷美國，不但造成美國傳統製造城鎮 的沒落，原本的製造業工人被迫轉行從事低薪、低技術的服務業，更造成美國巨 額的貿易赤字，尤以中美貿易為最。全球化造成美國社會所得分配的惡化與傳統 中產階級的空洞化，許多美國人民充滿無力感(disempowered)¹⁷，將不滿投射在 歐巴馬政府身上，更反映在選票上。

(三)「反建制主義」(Anti-establishmentarianism)的興起：自老布希政府以降，

華爾街政商集團幾乎壟斷了美國政府外交方針與經濟政策，美國政府的施政離一 般民眾(Main Street)越來越遠。柯林頓總統時期推動的金融鬆綁，催生超大型金 融機構，彼此競相追逐金錢遊戲，導致 2008 年的全球金融風暴，許多民眾失業 或減薪，但華爾街鉅子卻獲得政府援助而全身而退，甚至捲土重來故態復萌。川 普以反既得利益的形象崛起，在競選期間宣示將清理華府的政商勾結沼澤(drain

華爾街政商集團幾乎壟斷了美國政府外交方針與經濟政策，美國政府的施政離一 般民眾(Main Street)越來越遠。柯林頓總統時期推動的金融鬆綁，催生超大型金 融機構，彼此競相追逐金錢遊戲，導致 2008 年的全球金融風暴，許多民眾失業 或減薪，但華爾街鉅子卻獲得政府援助而全身而退，甚至捲土重來故態復萌。川 普以反既得利益的形象崛起，在競選期間宣示將清理華府的政商勾結沼澤(drain