個案裁量之司法審查—突顯人民權利保護之面向

現代行政事件中，社會生活關係日益複雜密切，私人間利害衝突激增，行政 權介入私人生活關係之程度不斷升高拓廣。而基於人民有效權利之要求，行政法 院應提供一個有效之程序，使行政法院得為最有效的法的監督。欲對行政行為有 效控制，行政法院於司法審查時，須以適應現代行政事件類型特色之司法審查方 式為之，方能有效保護人民權利。依此，本文承前所述旋建議對個案裁量應以突 顯人民權利保護面向之方式為司法審查。

然而於多方當事人行政關係下( polygonale Verwaltungsverhältnisse )，

其中牽涉之權利主體(多方相對人)可能立於互相利害相衝突之情況，則向來以行 政機關與行政處分相對人兩極之訴訟關係( zweipolige Prozessverhältnisse ) 為基礎而過份強調相對人權利保障之趨勢亦應調整。蓋對於一方相對人權利保障 之提高，可能正是以另一方相對人之利益為代價。則此時對所有牽涉其中的權利 之有效保護，並非片面透過提高權利保障，而應透過適當分配法院審查重點之方 式為之¹²⁸。是以，欲有效調和個案裁量中所涉關係人間之狀態，不能僅一昧主張 提高人民權利保護面向，而仍應有不同之細分考量，討論如下：

128 參照陳愛娥，前揭註 59，頁 65-66。 Eberhard Schmidt-Aßmann, Verwaltungsverantwortung und Verwaltungsgerichtsbarkeit, VVDStRL, Heft 34, 1976, S. 236-237. 類似看法 Vgl.

Winfried Brohm, a.a.O.(Fn. 49), S. 10.

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第一項 雙面關係、三面關係之司法審查

第一款 分類標準

首先，應依對個案裁量中所牽涉對象多寡之角度，將其分類為(一)僅涉為 裁量處分之行政機關及受處分之相對人二者之「雙面關係」類型。(此例如：

交通違規裁罰處分案件、違反水土保持法報請核准規定裁罰處分案件…等 等)。以及(二)涉為裁量處分之行政機關、受處分之相對人及其以外之人三者 之「三面關係」類型(此例如：建築法上建築許可事件、商標法上商標審定事 件…等等)。基此分類，於雙面關係類型下，行政法院於司法審查時可著重在 行政機關裁量權之行使是否侵害相對人之權利，以如何之考量侵害相對人之權 利，侵害相對人之權利以達行政目的是否符合立法授權意旨，即是否為立法者 所預見。於三面關係類型下，行政法院之司法審查則應著重在行政機關裁量權 行使時，為達成行政目的，對相對人造成之受益或侵害，以及對第三人造成之 侵害或受益是否皆均衡，是否妥適調和各方利益，並符合立法者授權意欲之狀 態。

而此處所指之第三面，乃指行政機關、相對人以外之所有關係人(亦可以 多面關係理解之)。此乃因行政機關及相對人以外之所有人，對於行政機關及 相對人而言，即為所謂之第三人。如此之理解，可與附第三人效力之行政處分 概念相連結。所謂附第三人效力之行政處分，乃對一人授益而同時對另一人生 侵益效果之行政處分¹²⁹。此受授益人與受侵益人須處於特定關係中，致受益與 侵益互為條件(例如在空間上緊鄰毗連而居或立於互為競業關係等)。且其係指 該行政處分實際上對關係人所生之效果而言，即行政機關事實上所為影響所

129 此乃與授益與侵益效果均集中在同一相對人之所謂混合效力之行政處分不同。參照吳 庚，前揭註 16，頁 356 以下。

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及，而不問其主觀上之意圖¹³⁰。此外，處分效力所及之第三人通常具有程序上 當事人或利害關係人之資格，按行政程序之一般原則，主持程序之行政機關應 給予陳述意見之機會，允許其閱覽卷宗，並對之送達文書(行政程序法第 23 條、第 46 條、第 106 條等)，乃具有程序法上之實益。

第二款 雙面關係、三面關係之司法審查

基於裁量處分是否牽涉第三人為分類，而依此，於雙面關係案件之司法審 查時，不只著眼於行政機關行使裁量權時是否有瑕疵，亦適度將重點放在裁量 處分相對人權利受侵害之面向。於三面關係案件之司法審查時(不論係由受侵 益之第三人或受侵益之相對人提起訴訟)，則因所涉對象增多，所影響權利關 係較複雜，雖此時行政機關通常會被立法者賦予較雙面關係更重之合理考量各 方利益之任務，然也正因行政機關於此有較重之任務，自主形塑之空間較大，

行政法院自亦應對其為更審慎之審查，以達制衡。此外，基於人民權利有效保 護之觀點，此時對於所牽涉之多數利害關係人權利之有效保護，既以行政法院 為功能最適機關，則其自然責無旁貸。據此，行政法院應課與行政機關對所涉 相對人及各該利害關係人權利間之取捨較高之論證說明義務，透過將各方權利 列為行政裁量應衡量之要素，或基於對憲法保障基本權意旨之闡釋，扮演均衡 考量各方權利之角色，以較雙面關係案件嚴格之審查密度審查行政機關為裁量 決定時是否已適切考量相對人以及各該受影響之第三人之權利。藉由此不同之 審查密度，以求兼顧雙面關係案件中人民權利保護之貫徹，並避免於三面關係 之案件中犧牲某單方權利而成就他方之缺失。

130 參照李庭熙，論附第三人效力之行政處分，臺灣大學法律學研究所碩士論文，1990 年，頁 7-12。

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第二項 案例評析

第一款 雙面關係

首先，於雙面關係，例如前述整理表編號 54 回饋金事件中，原告主張：「…

被告漏未考量『臺北市因地狹人稠而有在山坡地開發建築之需要』及『被告在 系爭山坡地上進行市地重劃係為促使原告開發建築』等情節，逕以最高乘積比 率核課回饋金，故有「裁量怠惰」之違法。…」而法院表示：「…被告係以回 饋金繳交辦法第 5 條第 1 項最高乘積比率 12%計算原告所應繳回饋金，祇因考 量臺北市地狹人稠，須藉付費制度之最高乘積比率，以抑制山坡地之開發速 度，且其開發利用之使用強度較其他類別為最高，故被告於 92 年 8 月 8 日公 告回饋金乘積比率時，明訂建築案之乘積比率為 12%，應屬合理；且該乘積比 率仍係在該辦法第 5 條第 1 項所規定『乘積比率 6%至 12%』之範圍內，並無違 誤，故被告應無『裁量濫用』或『裁量怠惰』之情形，亦至明確。…」行政法 院於此對行政機關之主張乃採寬鬆之認定。然行政法院若可就人民權利保護之 觀點論證檢視就回饋金繳交辦法第 5 條第 1 項訂定回饋金之計算方式，係考量

「應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時之開發面積與其公告現 值乘積」而言，行政機關於此處之主張「考量臺北市地狹人稠，須藉付費制度 之最高乘積比率，以抑制山坡地之開發速度，且其開發利用之使用強度較其他 類別為最高」與原告所主張「臺北市因地狹人稠而有在山坡地開發建築之需要」

及「被告在系爭山坡地上進行市地重劃係為促使原告開發建築」，究竟何者之 影響力較大，如此則至少對人民權利保護較為周全。(本例由於原告所主張因 地狹人稠而有在山坡地開發建築之需要並無法推翻行政機關以提高回饋金達 抑制效用之行政目的，且在系爭山坡地上進行市地重劃實乃係為使山坡地上之 開發更有規劃，而非單純如原告主張僅係促使原告開發建築，故本例就結果而 言應無不同。)

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第二款 三面關係

至於三面關係，則舉建築法上鄰人訴訟為例。建築法主要在於維護建築活 動之安全，避免因建築物或建築活動對他人造成危害，規定建築物之新建、改 建、使用與拆除，均須申請許可或先行報備，主管機關於施工中並得為必要監 督措施。都市計畫法則以確保都市有計畫、有秩序地發展，增進土地之合理使 用為目的，規定都市計劃之主體、原則、程序等事項。建築法係針對個別具體 的建築物與建築活動，都市計畫法則著眼於都市整體與都市各土地使用區，層 面並不相同。然此兩者關係密切，蓋建築活動同時受到都市計畫法與建築法之 規範，起造人向主管機關申請核發建築許可時，主管機關除審查其建築申請案 否符合建築法之規定外，並應審查其是否符合都市計畫之規定¹³¹。而主管機關 發給建築許可，對申請人自屬有利，該許可處分為授益處分。依都市計畫法或 建築法之規定，不應發給許可而發給，該許可處分往往會對建築所在地之鄰人 造成損害。申請人與鄰人分別就該許可處分之存續與撤銷享有正相反對並互為 條件之利益，是為附第三人效力處分之典型。此外，依高雄高等行政法院 93 年度訴字第 264 號判決所指，核發建造執照屬行政機關之裁量處分¹³²。惟於我 國建築法上之鄰人訴訟，行政法院審查實務上多停留在鄰人(第三人)究竟得否 提起訴訟之層面討論¹³³，較少有三面關係下各方權利調和之意識¹³⁴。故本文於

131 參照建築法第三條規定：「本法適用地區如左：一、實施都市計畫地區。…」

132 高雄高等行政法院 93 年度訴字第 264 號判決：「…因本件是否達於核發建造執照之 程度，尚待被告依職權就嘉義縣建築管理自治條例第 5 條有關建築線及建築法之相關 規定予以調查審認後再據以作成裁量決定，故依行政訴訟法第 200 條第 4 款規定之意 旨，原告在請求命被告依照本院判決之法律見解對於原告申請核發建造事件，另作決 定部分，為有理由…。」

133 例如最高行政法院 94 年度判字第 1099 號判決表示：「…建築法第 58 條第 3 款規定：

『建築物在施工中，直轄市縣（市）（局）主管建築機關認有必要時，得隨時加以勘

『建築物在施工中，直轄市縣（市）（局）主管建築機關認有必要時，得隨時加以勘