行政裁量之分類—個案裁量與一般裁量

行政裁量之類型，首先最常被提及者，乃依法律授權內容之不同而分類之決 定裁量( Entschließungsermessen )及選擇裁量( Auswahlermessen )。前者指 構成要件實現時，行政機關決定是否採取措施之自由；後者則指行政機關在數個 法律許可的措施中得決定採取何種措施，或是在數個相對人中得決定對何人採取 措施。另外，法律規定中亦有決定裁量與選擇裁量並存之情況²²。惟此種分類於 司法審查實務面向上影響並不大，實際上行政法院亦未因此不同而異其審查密度 或方式，故本文不將焦點置於此，而係以個案裁量與一般裁量之區分類型為主要 討論對象，詳如下述：

第一項 分類原因及其關係—個案正義與平等原則之考量

所謂個案裁量者，乃指行政機關於實際執法時根據個案具體情況所為之裁 量，亦有稱個別之裁量行使( individuelle Ermessensausübung )；一般裁量 者，則係上級機關以訂定統一標準對下級機關所為之裁量指示，亦稱概括之裁 量行使( generelle Ermessensausübung ) ²³。

行政自由性之目的，本即係為確保法律之彈性，即確保法律適用於個別不 同情況時仍能生符合公平正義之結果，而非不論個案情節皆僅強制發生同一之

21 若為裁量縮減至零，由於僅存一合目的及合法之決定，故行政法院仍可對行政機關之 決定為審查。

22 相關案例介紹參照李建良等合著，前揭註 13，頁 126。陳敏，前揭註 1，頁 178-179。

23 參照陳敏，前揭註 1，頁 182-183。

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法律效果。法規之所以賦予行政機關裁量權限，因法規的功能在抽象、概括地 規範社會生活事實，立法技術與效能皆不容許法規對特定類型的生活事實從事 過度詳盡的規制，加以生活事實之演變常非立法當時所能預見，故必須保留相 當彈性俾以適用。職是之故，授與行政機關裁量權之意義即在於，行政機關於 適用法規對具體個案作成決定時，得按照個案情節，在法規劃定之範圍內擁有 相當的自由決定權限。則法律透過賦予裁量權之規定(例如法條中「得」、「得 不」之用語等²⁴)，容許行政機關處理個案時，得考慮法律之目的及具體個案 之情況而為適當之措置，以實現個案正義( Einzelfallgerechtigkeit )。因 此，行政機關於行使裁量權時，應探求法律授予裁量權之目的，並於個案中權 衡重要因素後方作成決定。準此，行政裁量的行使原本非可作一般性的規制，

以免有害法律授予裁量權之意旨。

然實際上常有上級機關為維持法律適用之一致性，以符合平等原則之要 求，對裁量事項訂定統一之標準，作為下級執法人員行使裁量權之準據者，此 即稱一般裁量²⁵。是以，基於個案正義與平等原則之不同考量，便產生個案裁 量與一般裁量之分類。此一般裁量之表現形式多樣，我國行政程序法第 159 條第 2 項第 2 款所稱「為協助下級機關或屬官…行使裁量權，而訂頒之…裁量 基準」，其中所稱之裁量基準( Ermessensrichtlinien ) ²⁶即為一適例。惟須

24 詳細法條用語討論可參照李建良，監察院對行政裁量的審查及其界限，收錄於監察調 查理論與實務策進之研究，監察院編印，2009 年，頁 141-145。

25 就此，有雖使用一般裁量之用語，惟其係指相較於計畫裁量而言，屬一般法律中之法 律效果面之裁量者，乃與本文之用語不同。參照黃錦堂，由德國法之發展論我國行政 法院之審查密度，收錄於司法院行政訴訟及懲戒廳編，行政訴訟論文彙編第二輯，1998 年，頁 24。

26 Vgl. Franz-Joseph Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2006, Rn. 154. 亦有將裁量 基準視為「行政機關基於設計內部組織，釐清機關與人員權限、解釋法令、規劃行政 裁量行使的方法與效果，以及試圖將不確定法律概念近一步具體化，乃至於補充法律 規範不足的行政目的，藉由組織觀點的上命下從與行政一體，設定一般化、抽象化的 基準」，此種以作為在具體案例中作成決定的手段理解者，可稱其為廣義之裁量基準，

而與本文所指狹義之裁量基準仍有所不同。參照王志強，前揭註 1，頁 42。

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注意者，裁量基準(行政規則)僅為一般裁量之一態樣而已，並非謂一般裁量即 係指裁量基準。此例如司法院大法官釋字第 423 號解釋所涉交通工具排放空氣 汙染物罰鍰標準第 5 條規定²⁷，即為空氣汙染防制法第 23 條第 1 項及同法第 43 條第 1 項授權訂定之，對於違反交通工具排放空氣污染物排放標準之處罰 方式與罰鍰額度之裁量權行使，所為之(法規命令性質)統一規定。

一般裁量與個案裁量同受法律目的之拘束，其不同乃在於裁量時所取決者 非具體之個案，而是典型之個案( typischer Einzellfall ) ²⁸。下級機關原 則上應受上級機關統一標準之拘束，蓋其乃為求執法公平性，避免執法人員恣 意而規定。於此臺北市政府處理違反家庭暴力防治法事件統一裁罰基準第 1 點規定「臺北市政府（以下簡稱本府）為處理違反家庭暴力防治法事件，依法 而為妥適及有效之裁處，建立執法之公平性，以期減少爭議及行政爭訟之行政 成本，提升公信力，特訂定本基準。」高雄市政府處理違反兒童及少年性交易 防制條例案件裁量基準第 1 點「高雄市政府 (以下簡稱本府) 為適當處理本市 違反兒童及少年性交易防制條例案件，並落實公平執法、減少爭議及提昇行政 效率與公信力，特訂定本基準。」可資參照。最高行政法院 93 年度判字第 309 號判例亦指出：「行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及 範圍內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用之一致性及符合平等原則，

乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之基準，既能實踐具體個案正 義，又能實踐行政之平等原則，非法律所不許。…」依此，實務亦肯認一般裁 量原則上非法所禁。而臺北高等行政法院 93 年度訴字第 488 號判決：「…惟被

27 當時之交通工具排放空氣汙染物罰鍰標準第 5 條：「(第一項)交通工具排放空氣污染物 超過排放標準或汽車所有人違反本法第二十四條規定者，依左列規定處罰：一、違規 通知書送達之日起十日內到案接受裁決處罰者，依下限標準處罰之。二、違規通知書 送達之日起逾十日至三十日到案接受裁決處罰者，依下限標準兩倍處罰之。三、違規 通知書送達之日起逾三十日到案接受裁決處罰或未到案者，依上限標準處罰之。(第 二項)依前項規定為裁決處罰者，應掣給違反空氣污染防制法案件處分書。」

28 Vgl. Hartmut Mauer, a.a.O.(Fn. 3), § 7 Rn. 14.

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告(按：行政院公平交易委員會)作成原處分之裁罰時，依上述被告之陳述，顯 未依上開『行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表』，將公平交易法施行 細則第 36 條規定列示考量事項區分等級予以配分並彙整加總後再對照違法等 級暨罰鍰額度而為裁量。按該裁處罰鍰額度參考表規定，除有適用說明第 2 條第 6 款所稱難以適用，而由承辦單位敘明理由，提由委員會議決議不予參考 引用之情形外，即應適用該裁處罰鍰額度參考表，不得另創裁罰標準。然本件 被告並未由承辦單位敘明難以適用之理由，提由委員會議決議不予參考引用之 情形，自屬違反行政自我拘束原則，已有未合。…」則指出有關裁量權行使之 統一標準有其拘束力存在。

行政機關固應受有關裁量權行使之統一標準拘束，然於遇有特殊之個案 時，既非訂定統一標準當時所能逆料，自應回歸個案考量法律目的或授權意旨 而為不同之決定。蓋裁量權之本質及重心本在於行政機關得就個案之利益及衝 突自為價值判斷及決定，故若訂定統一標準以致實質上剝奪行政機關之裁量 權，當非法之所許。則當個案裁量與一般裁量發生衝突時，個案裁量應優先於 一般裁量。最高行政法院 93 年度判字第 1127 號判決謂：「…是行政機關基於 行使裁量權之需要得根據其行政目的之考量而訂定裁量基準，此種裁量基準可 由行政機關本於職權自行決定無須立法者另行授權，然仍應遵循立法者授權裁 量之意旨。故行政機關於訂定裁量基準時，除作原則性，或一般性裁量基準之 決定外，仍應作例外情形時裁量基準之決定，始符合立法者授權裁量之意旨，

以達具體個案之正義。」此即顯示出個案正義仍為授予裁量權追求之目標，不 可以一般裁量害之。

個案裁量與一般裁量此一分類之實益，乃在於司法審查模式之不同。以下 即就現今分類後之司法審查理論，作學說與實務面向之介紹。

第二項 分類後之司法審查

我國學說上對於個案裁量與一般裁量之司法審查概皆採取不同之討論模

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式，實務亦同，其中對個案裁量，乃以裁量瑕疵( Ermessensfehler )理論為 討論中心；對一般裁量，則以是否違反法律之規定，及是否違反授權目的與裁 量權本旨為討論重點，分述如下：

第一款 個案裁量之司法審查方式

依我國訴願法第 1 條第 1 項規定，人民對於中央或地方機關之行政處分，

認為「違法」或「不當」，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。行政 訴訟法第 4 條第 1 項則規定，人民因中央或地方機關之「違法」行政處分認為 損害其權利或法律上之利益，於符合一定要件下得向高等行政法院提起撤銷訴 訟。二者相較之下，即可查知受理訴願之上級行政機關可就行政處分之合法性 及合目的性為審查。行政法院則基於權力分立原則，僅能審查行政處分之合法 性，而不及於是否合乎行政目的，否則即為以行政法院取代行政機關行使裁量

認為「違法」或「不當」，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。行政 訴訟法第 4 條第 1 項則規定，人民因中央或地方機關之「違法」行政處分認為 損害其權利或法律上之利益，於符合一定要件下得向高等行政法院提起撤銷訴 訟。二者相較之下，即可查知受理訴願之上級行政機關可就行政處分之合法性 及合目的性為審查。行政法院則基於權力分立原則，僅能審查行政處分之合法 性，而不及於是否合乎行政目的，否則即為以行政法院取代行政機關行使裁量