第二章 文獻探討與理論分析
第三節 偏鄉公務人員與社區連結性
對於政府的功能，大都是以宏觀檢視其所政策執行或落實的能力是否具有效能。若 縮小的官僚機構，單就目前主管原住民族事務的機關，原住民族委員會(下稱原民會)來 看，國家整體性的資源分配向來都少以原民會為主導機關，以至於在編列地方原住民族 鄉鎮預算時，多半是要配合其他業務機關的考量，形成討論者、決策者過多，造成因業 務單位的本位主義或政策重複的缺失。其次，在基層原鄉體質上本來就不良，更容易落 入邊陲行政的困境，尤其是在中央集權、集錢的體制下，原鄉的發展更是不易(高德義，
2015)。
牡丹鄉辦理野薑花季的活動，跟以前我所待的單位墾管處相較起來，確實在承辦人 數上、經費上都少了很多，例如在公所承辦上頂多1 或 2 人，但在墾管處的卻是一整個 課室在籌畫，之後就上網招標給廠商執行，當然因為是例行活動，也因此更容易吸引附 近的商家投入活動，活動效益性也容易從各種「量」的正面呈現成果(受訪者 L4，
2019.03.19)。
然近年來原民意識抬頭，為保障員原住民族基本權益，促進原住民族生存發展，特 訂原住民族基本法(下稱原基法)，其中第 21 條規定，於原住民族土地或部落及其周邊一 定範圍之公有土地從事土地開發、資源利用、生態保育及學術研究，應諮商並取得原住 民族或部落同意與參與，原住民得分享相關利益。只不過，原基法在施行一段時間後，
也發現原住民社會整體出現自我治理之體質不良(參與者只有老與少、部落會議主席尋 私苟且)、相關行政機關未能配合、部落會議主席定位不明與部落會議決議效益爭議等 缺失。故根據原基法第2 條第 4 款規定，於 105 年 1 月 4 日訂頒「諮商取得原住民族部 落同意參與辦法」(以下簡稱參與辦法)，期待建構法治與公正平台，以解決上述等問題。
在另一方面，對於整體原住民社會來說，「參與辦法」除了是村(里)行政體系及社區 發展社區外，可增加原住民參與公共事務的機會，但執行過程中卻也發生疊床架屋的疑 慮。台灣早期行政區域的劃分，大致係考量其歷史延續、地理天然形勢與行政便利等因 素，如原住民鄉對於社區界定的概念，就像蔡志偉(2009)所歸類出(表 3-3)，通常是比學 理上更多一份，因血緣、文化慣習、歷史傳統領域下，逐漸成城的部落關係，而在牡丹
48 不懈的意義(L2，2019.04.23.)。
就牡丹鄉來看，依內政部對於偏遠地區定義，為人口密度低於全國平均人口密度五
市、區）人口密度130 人/平方公里（651×1/5＝130）以下列為偏遠地區。另依據七十九局肆字第 36654 號書函，指出在「各機關學校公教員工地域加給支給表」中，牡丹鄉地理位置即屬之。
49
行政機關間呈現出特質是以積極性代表官僚，抑或是消極性代表官僚。進而研究公共行 政與社區發展間整體的四個面向為何(如圖 3-4)?並衍伸解釋牡丹鄉公所的公務員，分別 在僅有鄉預算時期、回饋金預算時期以及競爭型補助等各時期的態樣，並引用學者 Kingsley(1994)「代表性官僚」(representative bureaucracy)概念提出:政府要促進民主行政，
就必須從官僚本身進行改革，使官吏能匯集不同經驗的群體，並且反映社會人口特質的 組成與態度，以塑造一個具有代表性的民主政府，相同的是機關內部的執行人員也需要 展現出涵蓋各種階級、地理區域以及必須基於他們的社會特質，呈現出行政人員應有的 態度，因此更強調面對公共問題時，應該積極提出所屬特性的意見(引自陳文學，2011)。
圖3-4:公務預算與公務人員關係區隔圖 資料來源:本研究自行整理。
業務量
計劃型業務 積極性代表官僚
消極性代表官僚
人 員 態 度
一般性 業務
競爭型 業務
鄉預算 回饋金 競爭補助費
50
因此對於牡丹鄉公所的公務人員來看，在沒有任何計畫型回饋金或競爭型補助時期 的行政，只要依據鄉有財源的多寡，就做多少事情。相反的，當有補助款挹注後，則會 真正的開始出現，在資源分配下，每個利害關係人逐一浮現。如牡丹鄉公所在執行社區 業務的雙重困境，以及公務人員執行業務時的觀念及態度，亦如文獻分析中，整體政策 制定及執行變項，因牽涉許多人為因子，造成不論是大到政治資源分配，小至社區業務 表決都存在「利己」的偏私。另者，在原住民社會中所謂的「菁英分子」，再傳統認知 分類上多半依賴軍、公、教、警等，故在原住民社區營造經驗上幾乎是被動性的給予，
例如競爭型計畫的先前籌備工作、開會等，故公部門在某種程度上是提供社區「社會化 媒介」(socializing agnets)的角色(陳坤森，1998)，其中社區最大的理由不外是人手不夠，
抑或者沒有專門人才等。進一步衍伸，或許原住民公務人員得增加其「文化職能」的訓 練 28，以增加積極性。
然而不管就社區業務日趨被要求提升自主性，以避免透過公部門冗長的行政過程無 效率外，其實在整體公、私治理中，更加凸顯偏鄉公務人員在社區培植社會資本角色的 重要性，甚至透過行政機關為前導，引領社區共同奠基「地方創生」29的理念，來解決 社區缺人、缺錢及因人口外流後不易推展的問題。
28 「文化職能」系指，執行公共行政時必須尊重、了解多元族群與文化團體的歷史、傳統等前提下，始 能制定與當地居民相符的政策。
29 「地方創生」，係由日本人木下 齊先生所創，其中的發想就是「鄉鎮經營」的觀念，包含民間及地方 行政機關在內，必須將鄉鎮當成一間公司，由「生財」的意識開始行動。
51
第四節 回饋金下的矛盾發展
學者涂爾幹，曾以社會分工論解釋現今的社會關係，是在這種「道德為內、法律為 外」或者「法律是道德的集體表徵」的基礎之上，區分「機械連帶」與「有機連帶」30。 而社區的觀念即可借用「有機連帶」，來解釋人際間的互動關係(Durkheim,1996a，引自 孫中興，2008:116)。在引用學者趙永茂、韓保中(2017)，將公民社會視為社會資本，因 為社會資本可穩定政策網絡、營造信任感及利他精神等特點，故公部門可善加利用的「集 體資產」(趙永茂、韓保中，2017)。
「集體行動」，則是另外一種可以解釋當社區發展一起面臨人口流失、社會關係疏 遠、經濟地位不平等及互助支持體系瓦解等困境後，自我覺醒必須由「社區」為單位，
整體向政府與民間攝取資源，找出永續的經營模式，目的是改善面臨到大環境問題等癥 結。但以多數偏鄉來看，本質上就無法具有抵抗資本市場的規模經濟，以至於偏鄉會面 臨盤根錯節、互為因果的發展問題，如經濟無法支撐家計後遠離家鄉，進而產生老人照 護及隔代教養等社會狀況(湯京平，2016)。
牡丹鄉地理位置偏遠，早期行政業務推展僅以鄉有預算為限。然而從 2000 年以降 如表 (4-1)示，陸陸續續因法律保障、或因他機關運作影響本鄉居民的生活起居或耕作 權利等限制下，給予適當的補助及回饋。這些回饋金的挹注也確實讓牡丹鄉在近年來各
30機械連帶(solidarité mécanique)與有機連帶(solidarité organique)的比較
機械連帶 有機連帶
壓迫性法律，如刑法 恢復性法律，如憲法、民法、訴訟法、行政法
共同良識(commune) 個別良識
低等社會 高等社會
人的聯繫較弱 人的聯繫較強
格言、俗語較多 格言、俗語較少
遊牧民族、氏族、環節型社會(type segmenetaire) 組織型社會(type organize)
共同道德 專業道德
因成員的相似性而組成 因成員的相異性，藉由分工而形成
資料來源:孫中興(2008:70)。令我討厭的涂爾幹<社會分工論>。群學出版社，台北。
52
53
54 訪者C5，2019.05.10.)。
又如，
我們公所本身業務本來就很多了，若再加上回饋金的業務，就會造成公所同仁的壓 力，一般業務性都處理不完了，還要加上回饋金的業務，有時候真的會忙不過來。(受 訪者A4，2019.01.23.)。
又如，
有幾次下村會勘的時候，我想你也在場也討論到有關集會所的問題呀!我認為有時
55
候社區的人心態很自私，因為他們明明可以在回饋金的建議事項當中，增加修繕集會所 的損壞補修工程，其實逐年編列修繕也可以達到效果，但就是想用公所預算，看到幾年 累積回饋金的小型工程的施作及範圍，卻不得不說有些地方真的是浪費 (受訪者 A4，
2019.03.19.)。
其實，就研究者觀察來看，幾位受訪者表達近年來公所投入社區的關心程度較多，
多半是以回饋金業務為主要的主題居多，若牡丹鄉公所在沒有回饋金的補助下，確實這 幾年在鄉政推展上僅能依靠自有財源，較無像有回饋金期間可以多元的發展。並且，在 被給予的慣習下，很多時候公所內部的人員，僅是中介的角色，如替發給機關審查社區 所提的計畫內容是否符合支給要點的規定，或者是對於獎補助的內容，提供擔保的風險。
種種問題，也讓公所公務人員逐漸的養成對上能交代、對下可滿足的中介者。
也因此，才會選擇藉由牡丹鄉公所依據原住民族委員會(以下簡稱原民會)所辦理競 爭型的產業經濟發展計劃(自 2014 年起至 2017 年)共計 4 年推展「牡丹人文生態旅遊開 發計畫」_【Mudan 心旅行】過程，作為下一章研究公務人員角色在社區發展案例個案 分析。
56
第四章【 Mudan 心旅行】的治理模式
本章將分別以牡丹鄉公所從爭取、執行與反思等面向上【Mudan 心旅行】，來做公、
私治理模式的個案分析，進一步了解在兩個動態治理過程裡，公務員究竟要如何定位，
以謀求治理模式的平衡，以及對於社區永續的影響。