偏鄉公務人員與社區治理之研究:以屏東縣牡丹鄉為例

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(1)國立屏東大學社會發展學系碩士論文. 指導教授：林育諄博士. 偏鄉公務人員與社區治理之研究 :以屏東縣牡丹鄉為例 A Study on Remote Area Public Servants and Community Governance: Cases in Mudan Township, Pingtung County. 研究生：陳蘭政撰. 中華民國. 1 0 8. 年. 0 7. 月.

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(3) 誌謝落筆的時刻，也就表示快樂的「學生」生活，即將告一段落。從有記憶以來，只要有機會到屏東市區，一定會透過車窗遙望著「屏東師範學院」的校門，可惜與「師範」的緣分並未在年輕求學時串聯起。在時間恆河流過幾十年後，進修念頭突然出現在早已習慣公務體系的我。記得 2011 年，投考高雄大學政法碩士班時，口考官提出一個問題:錄取後，以你既是原住民又是公務人員的兩種身分，會想怎樣影響族人?當下回答:我只是小螺絲釘，只期許在公務體系中看能否影響同仁而已，對於公務體系以外的影響，從未思考過。就這樣進入就讀一學期後，或許是牡丹鄉到高雄市距離太過遙遠了，也或許家務、公務等影響無法負荷，讓我不得不向高雄大學暫別。直到 2016 年，報考已改名的「屏東大學」，再次有機會當「學生」。但是這次很抱歉「曾光正」與「吳根明」兩位老師，因為您們的「如沐春風」，讓我忘記當時口試的內容是什麼了? 進入到社發系的大家庭，在大廟公「李錦旭」主任帶領下，專題研究課程著實提升了學生與老師群的互動，也強化學生認識外界的機會。除此之外，在社發所的專業師資群陪伴下，對我來說三年的基本功，得以有能量持續面對未來挑戰。「吳宗立」老師，讓我更懂得如何與人溝通技巧，建立友善關係。「王玉玲」老師，讓我清楚的知道公(民)法律脈絡與如何解決事情。「邱毓斌」老師，讓我體認如何與社區接地氣與站在他們的立場思考。「張義東」老師，讓我折服的將電影等情節與藝術或社會理論結合在一起。「吳品賢」老師，輕鬆的把報告到胡言亂語、思考打結的「我」，「神救援」拉回來。「夏傳位」老師，「米、糖」相剋的議題，讓我有機會重新認識台灣經濟發展史。最後，特別感謝「林育諄」老師，在行政工作繁忙之際，還願意接下指導我「論文」這份艱鉅的任務；尤其在 2019 年 07 月 12 日口考完後，老師一句「辛苦了，恭喜水到渠成」，讓學生畢生難忘。 2016 到 2019 三年，從牡丹到屏東每趟 168.8 公里的求學路程，說不辛苦是騙人的。但還好有寶心、忠潔、宏松同窗們陪伴，以及胤銓學長、儀君學妹、佳修學妹鼓勵，讓 i.

(4) 我有能量、有信心走完屏大求學的這段路，在此說聲謝謝。最後，更要感謝孕育我成長的家人以及牡丹鄉。身為排灣族原住民與黑龍江榮民的下一代，一直猶疑自己的定位，還好我遇見 Ljavaus．Ibunoe，她讓可能枯竭的「蘭花」，開始紮根於這塊土地上，並真正的享受血液中不同文化的養分。. ii.

(5) 摘要在新自由主義浪潮下，公共行政體系下的公務人員角色如何轉換，以及對於台灣社區發展的影響，逐漸被認為是影響政策執行效率的要角。具有卓越與熱忱的公務員，其主要區別不再專業技術的能力，而是在於對自我及所處的環境系絡，所作的意義詮釋的能力。尤其是在面對全球經濟資本化影響，國家、地方、社區及個人，都面臨生活不易及文化的流失。因此學者 Ali Farazmand(1999)說明全球化後由於推動民營化等概念，容易使公共場域與公民參與的空間壓縮，故公務體系應該省思並減緩勢力的侵蝕，進而努力維持民眾的公共利益的平衡，以利資本累積與制度正當性。最後，由於在新自由主義下，容易造成私人營利更集中於私人，威脅社群與公共精神，剝奪社區居民的控制權，或增加可貪腐的機會，因此如何避免將此種自利的個人主義思維加注在公共利益上，更是這時期公務人員需要的能力與責任。再者就台灣社區發展來說，從 1994 年社區總體營造以來，國家逐漸授權地方社區，讓社區自行提出計畫，以符合在地特色等訴求，但是缺少自我儲能轉變成能力的過程以及基層機關的陪伴，以至於抽離資源後，少有可永續經營的案例。本研究選擇屏東縣牡丹鄉的理由是，係因牡丹鄉轄內除了一般性的預算之外，尚存有其他機關的回饋金，多年以後造成社區居民習慣牡丹鄉公所的行政工作，並符合社區對於社會福利或基礎建設的要求；而這也反應在公務員對於行政工作的認知，僅是要求執行一般性業務，以及再達成回饋金的執行率就好，因為執行率是攸關補助機關審核次年回饋金的標準，然這樣的運作模式，卻在牡丹鄉公所爭取【Mudan 心旅行】競爭型計畫後，打破了遊戲規則與認知。故本研究目的即是希望從實務經驗與視角，配合理論分析來檢視近年基層公務人員，在面臨官僚體制改變以及民間社會，尤其是公共領域(civil society)的興起下，如何既可以達成上級交辦事項，另一方面又可以迅速回應人民需求，進而透過社會資本的網絡操作來政府與社區間彼此雙贏(win-win)的可能。關鍵詞:公私協力、社會資本、社區治理、公務員. iii.

(6) ABSTRACT With Neoliberalism rising nowadays, how the roles of government employees under Public Administration shift and how they influence the residential development in Taiwan are little by little being regarded as a vital point of the policy under efficient implementation. Instead of being distinguished from the occupational capacities, outstanding and enthusiastic public servants are more likely anticipated possessing such capability of significant interpretations in the environmental context in which they dwell. Above all, (being) faced with the economics becoming capitalization worldwide, nations, regions, communities as well as an individual are now confronting a tough lifestyle and a loss for cultures. Accordingly, scholar Ali Farazmand(1999) indicates that both public areas and the space of civil participation are easily cut down due to the concept of promoting privatization after Globalization. Thus, civil services should introspect and decelerate the erosion of powers, making an effort to maintain the balance of people’s public interests, so that the assets can be accumulated, and the systems can be legitimacy as well. Lastly, because of Neoliberalism, privatization tends to be rather more focused on a person him- or herself, bringing about threat to this society and public spirits, depriving the inhabitants in the community of their control rights, or even increasing the possibility of corruption. Hence, it is a civil servant’s capacity and responsibility these days to avoid such public interests based on self-interest individualism. Furthermore, in accordance with the Community Development in Taiwan, our country has been gradually authorizing some local areas since the Community Infrastructure Establishment in 1994, allowing these districts to propose schemes by themselves, which enables them to meet those regional attributes. Yet, lacking for the process of containing turning into capital and the company along with subbase agencies, barely do these regions have successful cases of sustainability once the resources are drawn back. Mudan, located in Pingtung County, was chosen to be this research is merely because Mudan Township has not only general budgets but some feedback funds from other government agencies, which makes the residents here be accustomed to those administrative tasks of Mudan Township Office and be eligible for either the society welfare or the infrastructure to the community. Nonetheless, those instances mentioned above are a huge contrast to public servants’ attitude toward their daily work, which is comprised of general services as well as achieving the execution of feedback funds. It goes without saying that implementation efficiency turns out to be the key to the standard of the next-year feedback funds examined by Subsidization Department. Nevertheless, such operation like this iv.

(7) eventually broke the rule and the cognition right after Mudan Township Office had striven for the competitive plan【Mudan 心旅行】. From an aspect and practical experiences in association with theoretical analysis, the target of this research aims for observing how junior-grade public servants accomplish those tasks assigned by supervisors, and, on the other hand, rapidly respond to people’s requests with the public sphere growing while coping with the changes of bureaucracy and civil society at the same time, by which government and communities may achieve a win-win prospect throughout an Internet manipulation of Social Capital.. KEYWORD : public-private partnerships, social capital, community governance, civil servant(s). v.

(8) 目次誌. 謝............................................... i. 摘. 要............................................... iii. ABSTRACT .......................................... iv. 目. 次............................................... vi. 表. 次............................................... viii. 圖. 次............................................... x. 第一章. 緒論.......................................... 1. 第一節. 研究動機................................... 1. 第二節. 問題意識與研究目的......................... 4. 第三節. 研究範圍與對象界定......................... 7. 第四節. 研究設計與方法............................. 11. 文獻探討與理論分析............................ 14. 第一節社會資本與公、私協力........................ 14. 第二節新公共行政與公共管理........................ 20. 第三節社區發展與治理.............................. 28. 第四節協力治理網絡中公務員的分析架構. 34. 第二章. 第三章. 牡丹鄉行政與社區發展脈絡..................... 38. 第一節. 歷史沿革與社區發展脈絡..................... 38. 第二節. 牡丹鄉公所編制概要分析..................... 42. 第三節. 偏鄉公務人員與社區連結性................... 47. 第四節. 回饋金下的矛盾發展………………………………. 51. 第四章. 【Mudan 心旅行】的治理模式………………………. 56. 第一節. 原住民族經濟產業發展計畫概述…………………. 56. 第二節. 【Mudan 心旅行】的歷程…………………………. 68. 第三節. Mudan 行不行?心旅行的永續性反思……………. 77. 第五章. 結論與建議.................................... 第一節. 結論...................................... vi. 86 86.

(9) 第二節. 牡丹鄉公、私永續治理的建議.................... 89. 參考文獻一、中文部份.......................................... 93. 二、外文部分.......................................... 98. 附錄.............................................. 附錄一台灣鄉村地區發展社會資本評量歸類表(廖淑容)……. 101. 附錄二. 研究參與同意書………………………………………. 103. 附錄三. 屏東縣牡丹鄉公所正式職員異動狀況表……………. 106. 附錄四. 原住民族知識發展創意經濟計畫時程表……………. 107. 附錄五. 屏東縣牡丹鄉，施作觀光工程案經費一覽表………. 110. 附錄六. 屏東縣牡丹鄉，補助經費概況(中科院部分)………. 111. 附錄七. 案例分析………………………………………………. 112. 附錄八. 牡丹鄉各回饋金………………………………………. 114. vii.

(10) 表次表1-1 表1-2. 政治民主化之後民間、公民社會、政治社會想像圖. 5. 2018年05月份屏東縣牡丹鄉各村里鄰戶數與戶籍動態登記統計表…………………………………………. 8. 表 1-3. 訪談對象、編碼與本研究之關聯……………………. 9. 表 1-4. 研究方法與研究內容…………………………………. 12. 表 2-1. 社會資本的內涵………………………………………. 15. 表 2-2. 公共行政採行協力治理與其他途徑的條件比較……. 17. 表 2-3. 3Cs的互動關係特徵…………………………………. 19. 表 2-4 「行政、立法、非營利」角色功能的比較表………. 21. 表 2-5. 政策問題類別結構差異………………………………. 24. 表 2-6. 我國社區發展協會演進歷程表………………………. 29. 表 2-7. 不同治理之間的相似性與相異性比較表……………. 32. 表 3-1. 屏東縣牡丹鄉境內社區發展協會資料………………. 39. 表 3-2. 文化部社區營造發展歷程及其影響…………………. 40. 表 3-3. 部落與社區的差異性…………………………………. 48. 表 4-1. 牡丹鄉108年度，境內回饋(補助)金內容表…………. 52. 表 4-2. 各項回饋金編列項目簡表……………………………. 53. 表 4-3. 牡丹鄉執行回饋金後，檢視概要表…………………. 54. 表 4-4. 政府相關單位與地方產業發展相關政策措施………. 56. 表 4-5. 競爭型計畫是社區總體營造的一種執行方法………. 57. 表 4-6. 各部會既定實施計畫(跨域資源整合)………………. 58. 表 4-7. 「原住民族知識發展創意經濟計畫」推動時程及願景. 59. 表 4-8. Mudan 心旅行計畫啟程表……………………………. 63. 表 4-9. 牡丹鄉公所執行「Mudan 心旅行」補助經費………. 65. 表4-10. 量化績效指標，工作項目衡量表……………………. 65. 表4-11. 屏東縣牡丹鄉觀光自治法規一覽表…………………. 68. viii.

(11) 表4-12. Edsivik 社區參與程度之模式歸類表………………. ix. 70.

(12) 圖次圖 1-1. 屏東縣牡丹鄉區域示意圖……………………………. 圖 1-2. 研究流程圖…………………………………………. 11. 圖 2-1. Connor的新公民參與階梯……………………………. 23. 圖 2-2. 社區發展階段，政策執行模式………………………. 30. 圖 2-3. Ansell& Gash的協力治理模型………………………. 33. 圖 2-4. 研究架構圖……………………………………………. 36. 圖 3-1. 原住民族任公務人員人數按各類人員別分…………. 43. 圖 3-2. 屏東縣牡丹鄉公所編制員額分布情形………………. 44. 圖 3-3. 牡丹鄉公所自98年起至107年止，人員變動情形……. 46. 圖 3-4. 公務人員態度區隔圖………………………………….. 49. 圖 4-1. 【Mudan 心旅行】階段期程與工作重點……………. 62. 圖 4-2. 好的社區治理模式下公務員之角色功能……………. 71. 圖 4-3. 2018年度旭海溫泉季，開幕典禮現場………………. 84. x. 7.

(13) 第一章緒論. 第一節研究動機壹新公共管理思維的崛起從歷史發展脈絡來看，公共行政主要是以推行政府組織運作或執行公共政策制定或落實的學科。而公部門長期受到層級官僚體系的影響，養成公務人員僅單純是執行政策角色，也讓政府政策習慣以由上而下(Top-down)思考模式來分析執行，因此在缺乏溝通或整合意見前常會使政策目標與執行結果存有落差。尤其自 1990 年以後無不受到西方資本市場的催化，使得公共行政學科下的分支「新公共管理」(New Public Management)興起，其中便提出如柴契爾主義、雷根主義式的質變手段如企業型政府、以績效為基礎的組織（performance-based organization, PBO）、民營化（Privatization）等措施來解決社會愈加複雜的問題(朱鎮明，2000；李柏諭，2005；孫煒、蕭全政，2013)。換句話說，當代民主國家以契約委外作為政策工具，由「自行生產服務者」的統治角色調整為「服務的購買者」的治理角色(孫煒，2016) 1。然而因為以往結構良好的問題(Well-structure problems)，早已被交錯的網路關係所干擾，添加其複雜程度(W. Dunn, 1994)，以至於讓現今公務員必須直接在動態性、大量資訊及標的團體不確定性的環境裡，被迫以創新基礎(creativity-based)下，找出可以簡化方式以克服或解決實際問題所隱含的訊息，供本身或上層決策者多種的備選方案，進而可以迅速解決問題(G. Soda, A. Zaheer& A. Carlone, 2008)。但就在數字表示行政績效、責任外包等解除管制的政策風行之後，因追求效果後的簡化及不連續的點狀施政，對於國家機器或行政機關而言，在施政目標卻僅檢視活動成果、參與人數等量化概念來代表活動是否成功的淺碟思維。 1. 因此在推動民營化的途徑中，常以「投標與競標」的市場機制，將公共服務外包形式轉由私部門提供，而獲取高績效的行政效率。 1.

(14) 貳社區發展歷程的轉變台灣目前的社區營造發展情況，政府部門與社區居民各自仍有諸多需要改變的問題，如社區在永續發展的規劃面向上必須培養出自己的解決問題的能力，而「培力」便是讓一個社區從無到有的過程，如社照輔導員能否長期投入就是一個直接影響社區永續的因素(魚凱，2016)；亦或者在社區營造核心組織如理事長、村里長彼此間的互動也是直接影響社區營運的穩定要件之一(蕭揚基，2015；詹秀員，2002、2009)。在政府機關而言，社區營造歷程常因為政府政策大多非以社區實際需求考量、提案與執行能力落差或者在政策通盤性、整合性表現不足，例如行政院勞委會推動「擴大就業服務方案」及農委會所推行的「農村再生計畫」理應相互配合的政策卻因上級政府缺乏通盤彙整而造成資源重疊的現象(蕭揚基，2015)。就像上述眾多問題一般，投身多年的社區營造的陳美惠老師常以台灣林業發展在與社區互動過程的經驗指出，社區取得公部門持續支持是非常重要的因素，原因是在社區發展初期，對於理念會太過抽象致使不容易說服居民參與或造成抱持觀望的疑慮，此時必須有實質資源的導入，亦即公部門的資源在計畫初期先提供「做」的誘因，如給予社區軟硬體的協助與輔導(顏綺蓮、陳美惠，2016)。再者，目前政府政策對社區營造意識常常還停留在補助階段，如推動環保節能而提光電產業都是無連續性的政策(魚凱，2016)。又例如學者研究「六星計畫」政策時就發現此政策中出現三項不足處:(一)各種社造方案間的整合性目標不顯著、(二)政府經費補助運作不當、(三)政策不延續性(江大樹、張力亞，2012；湯京平，2016)，顯示出影響社區政策複雜度不是套用投入(input)與產出(output) 單向模式可尋求解決的。研究者現職為屏東縣牡丹鄉公所擔任公職已逾 15 年，透過業務上體認台灣城鄉差距，通常係因資源分配不均，直接反應在兩者如經濟、人文、政治等面上的差異，相關文獻研究也常是取材的選項。如在公部門中在資訊科技進步的衝擊下，2001 年起掀起「電子化政府」概念以數位化治理達到政府再造的目的 2，然而卻因當時台灣空間計畫尚未. 2. 由行政院研考會於 1995 年制訂通過「電子化/網路化政府中程計畫」及「電子化正府推動方案」(項靖，. 2004。頁 3) 2.

(15) 健全、運輸規劃尚未均衡考量城鄉發展，讓部分公共設施不足以因應鄉鎮公所電子化的落實(項靖，2005)。其次，相較於一般性政策可以迅速執行，位處於偏遠的原住民鄉鎮常會因為地理環境、社會發展差異性造成有關在社區營造過程裡面對更嚴峻可考驗。故本研究乃嘗試以新公共行政、社會資本及公共服務與社區治理等理論及實務，來分析公務人員在國家政策發展脈絡與演進過程的角色，以及原住民公務人員對社區發展等影響，進而提出如何將偏鄉公務人員與社區治理之間的相互牽連，獲取以公平為前提，達成政策成果具效率的可能；如學者葉晉嘉、邱慧純(2016)以屏東縣「地方公務人員」辦理地方特色文化及活化產業之治理策略中，說明了公務員自我效能與辦理節慶活動之行為意向的影響、對於節慶活動知覺效益的影響及協力關係認知對於節慶活動知覺效益等影響等都呈現正向顯著的關聯性，尤其在公務員本身，強調不僅可藉由事先透過研習提升自我效能與知覺效益後，更可以獲得辦理活動中「地方形象、產業活化、文化素養、生活品質及在地認同」等五大效益。更重要的是，該研究以「地方協力治理」 3的架構分析得出，不論是公務員自我效能提升、自我效能，甚至是協力關係認知皆與地方政府辦理活動，都有不可切斷的關聯性等，都印證政策執行時，公務人員角色以及與公私協力的重要性。. 3. 該研究將「地方協力治理」界定為，與公共管理者共同參與公共事務，透過網絡等多元利害關係人，. 所建立的公私協力夥伴關係，最終達成共識、目的或服務(葉晉嘉、邱慧純，2016)。 3.

(16) 第二節問題意識與研究目的壹研究問題意識(problematic) 英國社區發展工作國家職業標準(The Nation Occupation Standards for Community Development Work)指出社區發展主要是藉由和社區以「理性規劃」合作、集體行動與評估共同促進社會變遷且過程中不斷確認需求、機會、權利與責任，以達到提升社區的生活品質為目的(黃源協、蕭文高、劉素貞，2009)。 1994 年台灣政府開始推動了「社區總體營造」「2008 國家發展重點計畫」-新故鄉社區營造計畫在新自由主義浪潮下造成中央與地方權力結構的改變，也直接重構基層地方執行第一線公務人員的特質重構，雖然「社區」已逐漸變成國家在各公共服務實踐的基本「單位」。就本研究個案屏東縣牡丹鄉而言，社區長期受到回饋金機制的照顧，讓社區發展不會因為本身能力不足無法取得競爭型計畫，產生社區居民對社區認同的危機；再者，鄉公所也因為有了回饋金的挹注，讓基礎建設以及福利措施，得以在不擔心財源的情況下，持續運作。但回饋金機制運作被視為理所當然後，社區是否有未雨綢繆的心態，在回饋金的支持下，培養社區技能、儲能等自主能力，以及思考當沒有回饋金之後社區如何運作?公務人員是否從政策傳遞的中介者角色，轉變扮演政策積極餐與者的角色?故本研究主要是以屏東縣牡丹鄉公所辦理「Mudan 心旅行」的案例，來探討公務人員的角色，以及社區治理等相關問題，也因此本研究問題意識為: 一、在新自由主義浪潮下，公共行政體系的公務人員角色如何轉換，以及對於台灣社區發展的影響。如學者吳瓊恩(2001)曾說:一個良好與卓越的行政人員，其主要區別不再專業技術的能力，而是在於對自我及所處的環境系絡，所作的意義詮釋的能力。尤其是在面對全球經濟資本化影響，讓無疆界的影響早已滲透到每個國家、地方、社區及個人，例如跨國資源的榨取、勞力的剝削與多元文化的消失。另外，台灣本身社會老年化及少子化的影響下，勢必讓相關問題更加險峻。因此根據 Ali Farazmand(1999)學者的建議，全球化後，由於推動民營化等概念，容易使公共場域與公民參與的空間壓縮，故公務體 4.

(17) 系應該省思並減緩勢力的侵蝕，進而努力維持民眾的公共利益的平衡，以利資本累積與制度正當性。最後，由於在新自由主義下，容易造成私人營利更集中於私人，威脅社群與公共精神，剝奪社區居民的控制權，或增加可貪腐的機會，因此如何避免將此種自利的個人主義思維加注在公共利益上，更是這時期公務人員需要的能力與責任(引自吳瓊恩，2001)。二、其次以社區發展本身，如何透過社會資本的網絡操作來增加政府與社區間彼此雙贏 (win-win)的可能。表 1-1:政治民主化之後民間、公民社會、政治社會想像圖社會場域民間社會/社群生活 (folk societies/communities). 公權力場域政治社會/政黨. 國家. (political society/parties). (the state). 民間社會/公共領域 (civil society/public sphere). 資料來源:吳介民、李丁讚(2005 年)。如表 1-1 架構區分下，當民間社會充滿自利為導向體系且國家機器不再是由任何力量壟斷下，如何透過民主選舉制度及行政課責，基於彼此的「信任」營造如 Habermas(1989) 可讓彼此對話的公共領域的機制，讓政府機關可熟知社區需求，另一方面也讓社區本身可以透過此對話過程，不論對內成員間也或者對於機關的溝通(引自吳介民、李丁讚， 2005)。也如治理學，將「公民社會」視為社會資本，因為在此領域中可以透過溝通、營造信任感與利他精神，進而穩定人際互動網絡平穩，因此公部門必須容納、連結與善用之(趙永茂、韓保中，2017)。. 貳研究目的本研究目的即是希望從實務經驗與視角，配合理論分析來檢視近年基層公務人員，在面臨官僚體制改變以及民間社會，尤其是公共領域(civil society)的興起下，如何既可以達成上級交辦事項，另一方面又可以迅速回應人民需求；故透過上述，本研究目的，若先以簡易的歸類可轉換為下列項目，並成為後續有關公部門與社區間互動觀察點，或 5.

(18) 從中選定本研究訪談對象，進而比對理論與實務間的已存在問題，或尚未出現的問題前，得出可作為解決問題的建議，如一、檢視公部門，尤其是公務人員對社區業務的態度?衍伸討論公務人員是否是積極性或消極性任事? 二、探討社會資本的概念下，社區因不同的發展背景，社區業務要如何透過社區自我檢視、培力等方式，以達成經營社區永續發展的願景?. 6.

(19) 第三節研究範圍與對象界定壹研究範圍本篇論文係以研究屏東縣牡丹鄉公所為主要個案，並透過文獻理論，架構解析有關公所人員面臨社會轉變過程中，該如何與時俱進，以回應民眾多元的需求。. 圖 1-1:屏東縣牡丹鄉區域示意圖資料來源: https://www.google.com.tw/search?q=屏東縣地圖. 以地理位置來看，屏東縣牡丹鄉地處恆春半島且屬偏遠原住民鄉鎮之一(圖 1)，居民則以排灣族為主，少部份為阿美族。民國三十四年台灣光復後，實行地方自治，遂改 7.

(20) 「社」為「村」，即今的石門村、牡丹村、高士村、.旭海村、四林村、東源村，民國三十五年十月定名為屏東縣牡丹鄉。更由於政府大力輔導鄉民農耕，使鄉民由漁獵生活演變為典型的農業社會，生活也日漸改善；目前全鄉總人口數計 4993 人，原住民人口數 4685 人，占全鄉人口數約百分之 94(表 2)。表 1-2:2018 年 05 月份屏東縣牡丹鄉各村里鄰戶數與戶籍動態登記統計表村里別村里數鄰數. 總計. 石門村. 牡丹村. 東源村. 旭海村. 高士村. 四林村. 6. 56. 11. 11. 7. 8. 9. 10. 戶數. 1934. 757. 311. 181. 198. 233. 254. 性別. 總人口數. 原住民. 遷入. 遷出. 出生. 死亡. 人數. 人數. 人數. 人數. 人數. 計. 4993. 4685. 55. 25. 1. 3. 男. 2544. 2399. 26. 9. 1. 1. 女. 2449. 2286. 29. 16. 0. 2. 計. 1934. 1798. 17. 12. 0. 0. 男. 946. 878. 8. 4. 0. 0. 女. 988. 920. 9. 8. 0. 0. 計. 822. 803. 3. 3. 0. 1. 男. 411. 403. 1. 0. 0. 1. 女. 411. 400. 2. 3. 0. 0. 計. 496. 483. 8. 4. 0. 0. 男. 262. 256. 6. 1. 0. 0. 女. 234. 227. 2. 3. 0. 0. 計. 438. 341. 6. 3. 0. 1. 男. 223. 173. 1. 2. 0. 0. 女. 215. 168. 5. 1. 0. 1. 計. 660. 641. 8. 0. 0. 0. 男. 338. 333. 4. 0. 0. 0. 女. 322. 308. 4. 0. 0. 0. 計. 643. 619. 13. 3. 1. 1. 男. 364. 356. 6. 2. 1. 0. 女. 279. 263. 7. 1. 0. 1. 資料來源:屏東縣恆春鎮戶政事務所. 8.

(21) 貳研究對象界定本研究訪談對象、編碼與本研究之關聯，係以牡丹鄉公所及轄區內(非)正式編制人員、或退休人員、或社區發展理事委員為主體，並隨時針對訪談過程出現重要的標的團體而增加本項內容。故以研究範圍為中心，從機關內部人員逐漸擴展至標的團體。其中採訪對象會因個人身分影響，致使對於採訪後所得的結論，相互對照，讓研究得出非單一性的面向，並冀望提升符合牡丹鄉執行社區業務或其他政策時的助益。表 1-3:訪談對象、編碼與本研究之關聯類別. 編碼/. 受訪者身分. 與本研究之關聯. A1. 任職於公所，辦. 了解地方社區關係。. 2018.01.26.. 理社政業務，並. 其次在身分因重疊(業務承辦與理事)，從中是否. 同時為中興社區. 可秉持中立與比較了解社區執行時會遭遇到什麼. 理事。. 事情。. A2. 任職於公所，辦. 針對社區辦理觀光業務時如何從培力的角度，檢. 2018.01.28.. 理觀光業務. 視社區與機關之間的問題。. A3. 曾任農觀課長. 可提供本研究在現階段社區推展上實際面及學術. 2019.05.22.. 現任秘書. 上的論證背景。. 鄉公所. A4. 主計室主任. 辦理主會計業務。. 編制人員. 2019.01.23.. 初任地點為平地，並於民國 104 年 09 月商調本. (A). 2019.03.19.. 所。可提供本研究比較機關間及公務人員間的相. 受訪時間. 2019.05.16.. 同與差異之處。 A5. 任職於公所，辦. 任職於公所，辦理觀光產業。. 2019.03.28.. 理觀光業務. 可提供本研究在現階段社區推展上實際面及學術上的論證背景。. A6. 任職於公所，現. 2019.05.22.. 任農觀課長. A7. 曾任圖書館管理. 文化業務從事人員。深度了解社區總體營造發展. 2019.06.03.. 員. 的脈絡。. 現任社會課長. 另因曾任公所行政課長，深度掌握牡丹鄉回饋金. 綜理農觀業務，包含林業、地政業務。. 前置作業，亦即認知社區提報回饋金背後的意涵。. 9.

(22) 鄉民代表. L1. 受訪者擔任鄉民. 會. 2019.03.12.. 代表. 編制人員. L2. 受訪者擔任鄉民. (L). 2019.04.18.. 代表. L3. 受訪者擔任鄉民. 2019.04.23.. 代表. L4. 受訪者為代表會. 了解代表會生態. 2019.03.19.. 行政人員，擔任. 並研究所係以研究牡丹鄉東源觀光為範疇。. 實際參與地方政治運作。. 實際參與地方政治運作。. 實際參與地方政治運作。. 秘書。社區組織. C1. 擔任東源社區協. 人員(C). 2019.03.27.. 會產業組員-。. C2. 擔任東源社區協. 實際參與社區業務，可提供本研究。. 2019.03.19.. 會產業組員. 身兼本所觀光產業平台窗口與本鄉解說人員。. C3. 擔任大梅社區發. 實際參與社區業務，可提供本研究。. 2018.11.01.. 實際參與社區業務，可提供本研究。. 展協會幹部。. 2019.03.19. C4. 擔任高士社區觀. 2019.05.30.. 光組幹部。. C5. 擔任旭海社區協. 2019.05.10.. 會總幹事。. C6. 擔任本所擔任本. 2019.03.22.. 所農觀課臨時人. 實際參與社區業務，可提供本研究。. 實際參與社區業務，可提供本研究。. 實際參與社區業務，可提供本研究。. 員及四林社區協會幹部。其他. O1. 任公所主計室臨. 可以提供本研究內部核銷問題，另擔任超過本所. 2019.01.29.. 時員. 廿年資歷，可提供公所演進的行政風氣等意見。. 資料來源:本研究自行整理。. 10.

(23) 第四節研究設計與方法壹研究設計本研究流程架構分為「研究問題分析」、「文獻探討與理論分析」、「牡丹鄉行政與社區發展脈絡」、「研究文本評析」、「結論與建議」等五部分。. 研究問題分析. 問題意識與研究目的. 文獻探討與理論分析. 建立研究架構與提問. 牡丹鄉行政與社區發展脈絡. 個案梳理. 研究文本結果與分析. 透過理論與個案之間的比較，獲取將來制訂政策的依據. 結論與建議. 提供研究價值. 圖 1-2:研究流程圖. 11.

(24) 貳研究方法為讓研究與實際問題貼近，本研究方法包括文獻資料分析法、參與觀察法及深度訪談法，其中深度訪談法又採半結構式訪談法，相對應研究內容如表。. 表 1-4:研究方法與研究內容研究方法. 研究內容. 文獻資料分析法. 先以文獻分析，奠基有關社區、新公共行政及兩者間彼此關聯的理論；並作為後續研究方法的架構。. 參與觀察法. 實際觀察個案，目的系研究公務體系與當前社區發展政策的脈絡。. 深度訪談法. 透過參與觀察法後選定:社區發展政策，相關計畫制定者或執行者、實際參與者等，建構出有關個案的問題及解決方式的可能性建議。. 首先，採取文獻分析，針對國內外有關新公共行政、社會資本與社區研究及實證的文獻作彙整，研擬彼此之間呈現的架構，嗣後再次使用文獻分析與利用深度訪談法等兩種研究方法，一方面建構公務人員與社區發展的歷史沿革；另一方面蒐集目前為止有關屏東縣牡丹鄉轄區內因互動時各自所面臨的衝擊，其中包括傳統官僚制度下對社區政策在執行上的缺失，與社區發展的操作困境等。學者 Labonte 與 Laverack(2001)曾研究以健康促進來建構社區能力為題材，目的以協助落後地區人民提昇健康，在 2001 年發表的文章中，除了討論了健康促進方案的規劃，實施和評價社區能力建設並行追蹤……等，兩者也透過研究內容將「社區能力」概念轉換可操作的衡量標準，如將「社區能力」定義成:參與(participation)、領導(leadership)、組織結構(organizational structures)、問題預估(problems assessment)、資源動員(resource mobilization)、實事求是(asking why)、人際網絡連結(links with other)、與外部資源連結 (role of outsides agents)、方案管理(program management)等九個面向能力，作為實際設計行動方案的議題設定(引自李易駿，2012)。如近期，許多研究社區題材著重在提昇「社區能力」，其中能力(capacity)，包含技 12.

(25) 能(ability)與儲能(containing) 4；而 Chaskin(2001)解釋:「社區能力是人力資本、組織資源與社區資本的互動，可作為解決集體問題，改善或維持社區福祉的方法，經由非正式社會過程及由個人、組織與存在於他們之間的社會網絡，以及社區為其一部分之更大體系來運作」，不過不論是對個人、對組織，其中的執行方法，Ellis and Latif(2006)，即是提供持續性、密集性的支持與陪伴，將是影響能力建構成功與否最大的因素 (引自李易駿， 2012)。因此，後引用學者廖淑容研究 5及社會資本理論的概念、亦或是從文獻資料分析所取得的依據，來設計本研究訪談架構與內容，且在社區發展等議題上，以文獻資料分析及訪談法既可以討論個案在地緣、文化與公務體系間相互間緊密關聯性與否?討論出可符合本研究範圍即偏遠且為原住民鄉鎮的界定，又能釐清有限資源下，如何透過公務體系，甚至社區本身的自主培力的方式，做為持續性發展的建議。. 4. 技能是解決問題，或達成某特定技術。儲能，則是乘載壓力、轉換為執行的量能，通常儲能是與社區. 結構有關。但是，要將「儲能」轉換「能力」則需要謀種轉換機制及過程是不容易的，一般短期儘可能從「社區能力」提昇，比較顯而易見；相反，「社區儲能」是長期性、非立竿見影的(李易駿，2012)。 5. 相關整理表格，如附件一。 13.

(26) 第二章文獻探討與理論分析本章節以回顧「社會資本與公、私協力」、「新公共行政與公共服務」、及「社區與治理」等三項理論與文獻，再以第四節「協力治理網絡中公務員的分析」，作為本研究分析架構建立的依據。. 第一節. 社會資本與公、私協力. 壹社會資本何謂資本?馬克思曾回應說:「資本是一種社會生產關係」(1963:845)，而「資本關係的創造，不外就是勞動者同他所有的勞動條件分離的過程。這個過程，一方面把社會的生活資料如生產資料轉化為資本，另一方面則把生產者轉化成為工資僱傭者。所以，所謂原始累積亦指生產者和生產資料分離的歷史過程。它表現為「原始的」，因為它形成資本及與其適應的生產方式史前時期 (引自柯志明，2015) 。就資本的觀點來看「社會資本」依舊是屬於社會的生產關係，只不過從社會資本的定義發展出連結相互關聯的要素進一步論究，比起馬克思所定義的資本，「社會資本」更多了人際互動的中「信任」與「道德」兩項膠合要素 6，學者福山 Fukuyama(2014)說明社會資本主要的項目之一即是信任，並進一步將「社會資本」界定為:「社會或其特定團體成員間的信任普及度，且信任是一個團體成員中對彼此常態、誠實、合作行為時的期待。並基於團體內的規範以及個體在團體內所扮演的角色」(李婉容譯，1988)。另學者 Putnam(1993)對於「社會資本」認為是類似有形資本(physical capital)和人力資本的概念，任何有幫助提升社會合作及互惠的信條，也指信賴是社會資本的核心價值，因此他認為「好的治理與公民承諾有密切關係」(黃源協、蕭文高、劉素貞，2009)。學者. 6. 就經濟觀點的社會資本論者認為，當體系間存有信任、合作與承諾等精神結合起來時，就可獲得更大. 報酬及生產力。另外世界銀行也將「社會資本」定義為:「機構、關係和形塑社會互動脂質與量的規範；不僅可作為社會基礎之機構的數量，而是讓社會團結的黏著劑」(張德永，2013)。 14.

(27) Coleman(1990)除將社會資本視為鑲嵌於社會網路內的資源，更可以藉由共同的規範及價值觀把個人或組織相互調和在社會運作提升效率，因此透過觀察社會資本可以反應地域社群彼此互動和相關事務推展的影響(引自廖淑容，2014)。進一步分析社會資本在本質上因有可積累「信任」與「互惠關係」的功能，因此可以透過社會資本積累個人與社會集體行動的能力，進而使社會越將容易形成社群間的連帶感、互信感與共榮感並有益形成「公民社會」、更有助「政策執行力」以及社區自主性「培力」能力(李英明，2005)。根據 Fukuyama(1995)以及 Putnam(1993)兩位學者進一步得知所謂的社會資本的內涵應具有「規範」、「共同目標」、「信任」及「網路」等四項，而所有的運作皆以「網絡」為脈絡發想，因為「網絡」可以提供完整且分散的溝通管道、創造反思與學習機會、促進集體行動與創造凝聚而形成跨單位的夥伴關係(黃源協、蕭文高、劉素貞，2009)。表 2-1:社會資本的內涵內. 意義. 與本研究探討問題. 涵網. 指個人、團體、社區或組織再到整個社會，藉由. 1、從參與的組織了解參與社區事務程度。. 絡. 社群關係相互連結進而共構成治理網絡。一個解. 2、參與決策的程度，是否在社區內有影響力。. 構綿密的社群網絡，越能建立信任感與規範. 3、互惠關係。. (Putnam, 1993)。. 4、社區與公部門間相互連結是重要的。. 規. 係指團體成員經由互動所建立的行為標準，從建. 1、治理(需要依法行政)。. 範. 立共識、行為準則都需要以此作為圭臬。因此有. 2、認知彼此連結是重要的。. 學者進一步解釋，此規範必須建立在普遍性的及. 3、支持的關係仰賴彼此的幫助。. 互信互惠原則之下才可以促使個體行為走向”利他精神”及發展到生命共同體的願景。信. 信念是指團體成員間可藉由互動的方式透過溝. 1、分享相同的價值觀與利益，納入共同價值. 念. 通來傳遞彼此的理念，使之產生共同的希望或願. 觀。. 景，如此亦可積累社會資本。. 2、有興趣知道社會內事務，並積極參與活動。 3、是否贊成地方發展策略。. 信. 提出社會資本的學者無不認為「信任」是「社會. 1、信任分享機制。. 任. 資本」積累的鑰匙，因為信任將使集體行動變為. 2、是否信任公所機制。. 可能，也可以穩定社會關係不可或缺的要件，一. 3、組織會員友誼良好. 個社會是否有信任感將回溯以上三點穩健與否。 4、信任社區的領導者。. 資料來源:歸納學者李英明(2005)與廖淑容(2014)，頁 180、181。 15.

(28) O'Connell(1999)曾說，公民社會像是「我們看不見的巨人」，因為他可以在第三部門或非營利組織等發現其組成要素，故公民社會除重視個人生活的重要性外，也強調與周遭生活環境的互動(引自張德永，2013)。源自西方政治哲學理論的公民社會(civil society)，主要關切議題通常是國家與社會之間的互動若進一步分析公民社會，即以公民權利、政治權利與社會權利三種型態聚合而成的「公民資格」(citizenship)，並透過自我主權認知下參與公眾活動，積極作為監督政府者的角色。簡而言之，公民社會的實踐，不僅是扮演整合公私部門的角色，更是可作為培養及深化社區組織成員反思的公共場域；並且依據治理學說將公民社會視為社會資本，更可以穩定人群互動網絡、高度信任感與利他精神，是不可忽視的集體資產，公部門必須容納、連結與善用(趙永茂、韓保中主編，2017)。然而，若說社會資本可歸類成「資源」與彼此「關係」的形式，即表示有可能會有枯竭的一天，故在現有的社會資本運作下，勢必要有隨時補充更新社會網絡的成分以適應新的需求或新的目標(陳金貴等，2014)。若進一步將「社會資本」運用在政策執行中，不論是從由上而下、由下而上，再到整合途徑的關聯 7，皆扮演政策執行過程中影響結果優劣的關鍵。所以學者 Schofield 與 Sausman(2004)在「執行公共政策:理論與實務學習」內容中提出以「第三條路」的中間路線 8，並且指出第四代政策執行與前執行模式更牽涉到運用「社會資本」與「社區民主」概念，強化民眾直接進入到政治體系的可能進而組成組合性公共治理(corporate public governance)。換言之，當社區組織、利益團體與執行者皆有對等途徑與機會在此. 7. 有關整合途徑(Syntheses)理論的學者，有 Sabatier(1986)、Elmore(1985)兩位，相較於前項單向的政策執. 行模式，本項途徑結合了「由下而上」途徑的網路分析技巧認定組織政策參與者或次級系統，在檢視運用的執行策略；再配合「由上而下」途徑以長期觀察與研究環境因素的概念，進行探討公私組織參與者是否共有一套信仰系統，以執行共同政策目標。政策執行觀念演進到千禧年後，Michael Hill(1997)認為政策執行過程有一定程度受到政治、文化與制度系絡的影響，並說明英國柴契爾主義政策管理透過設計「誘因」控制執行者的行為，僅是讓本因由政府承擔課責的結果轉嫁給參與者，以至於無法真正的讓政府受到民眾的審視，因此孕育出「第四代政策執行」(A Fourth-Generation of Implementation Research)的理論，如學者 Peter deLeon、Linda deLeon(1999、2002)強調第四代政策執行理論理當建構在理性溝通上，以減少政府與民眾之間因誤解資訊或欺騙而形成的問題。 8. 主要概念包含:社會包容、社區責任及機會平等之前提下，在討論此等意識形態會對於政策執行的影響. (柯三吉，2013)。 16.

(29) 網絡擔任管理者角色，相對的「善治」的解釋除了是達到政策透明化、責任化、守法與共識外，執行者有可能僅為符合執行績效，背棄專業尋求次好的備選方案(柯三吉， 2013)。像學者 Vigoda(2003)在討論公共行政採行協力管理方式時，就認為不論協力概念如何良好?還是需要政府層次(state level)、組織管理層次(managerial level)及社區層次 (community level)三個層次相互配合。亦即如(表 2-2)所示，當公部門容許合作機制設置下；組織管理層次是以協調、整合、夥伴關係為基本方針；社區層次則是尊重彼此協同的結果，最後協力關係自然就會形成(陳金貴主編，2014)。依據上述不論是結構的、互動的，或是協力的的策略，都是政府、組織、社區三層次能建立彼此相容的運作特性與條件後，所產生結果或策略選擇。. 表 2-2: 公共行政採行協力治理與其他途徑的條件比較基本策略政府層次: 組織管理層次: 政治與政組織建構與管理方針策組織設計人員互動企業參與結構的. 官僚組織. structure 互動的. 民主體制. interaction 協力的. 合作機制. 集權. 重工作一私有資致性金、私有權分權、參與重視分工大眾資決策金、公有權協調重視整合夥伴關係. collaboration. 資料來源:Vigoda(2003, 21.)，引自陳金貴主編(2014) 。. 17. 社區層次: 社會與文化不同層次的社會力量多元主義與社群主義彼此協調.

(30) 貳公、私協力學者 Walter Kiclert(1993:191-192)，指出公共管理主要是對由許多不同參與主構成複雜網絡所進行的治理，如行政機關、政治和社會團體、私人與企業組織等參與者。在此網絡關係中，沒有單一獨大的行動者或有一個角色能支配權局；僅是在不同行動者間，維持私利與立場，當然也無權力遂行己意去強迫別人。廣義的治理概念而可解釋成是企業行政(引自陳金貴，2014)。 Klijn 與 Teisman(2003)將公、私協力(public-private partnerships)定義為奠基在多者行動者之間長期合作的關係，亦即公與私部門在發展產品或服務時，是建立在彼此共享附加價值的觀念，是共享風險、成本和利潤(引自陳金貴等，2014；李宗勳，2014)。學者 Ansell 與 Gash(2007)，也說協力治理是經由統治安排下，由多個公、私利害關係人，集體參與決策過程並以制定或執行為目取向的管理(引自曾冠球，2017)；並且這些協力的行動成果通常大都是受到公共經費的鼓舞，但也可受到這些利害關係人採取志願合作與寬容克制的行動來達成。因此，公、私協力通常會以下面向當作討論基礎: 一、平等互惠:協力式網絡關係，是強調彼此間基於共同目標下，分享資源。並在互賴中觀照彼此的義務與權益，否則關係將無以為繼。二、協力過程:協力過程是需要被治理的，因為網絡式動態性(人員多，導致網絡結構也隨之變動 ) 才能將集體目標與個人利益中取得雨露均霑的平衡點。學者 R. Karl Rethemeyer 和 Deneen M. Hatmaker(2008:620)以協力式網絡關係乃解釋政府機構、非營利組織和私營企業在一起共同作(work together)的集合體，目的是提供公共服務或價值，當(a)單獨一個公共機構無法依一己之力來創造這些財貨或服務時；以及(b)私人部門根本無法或不願意以較適當的數量，來提供這些財貨或服務時(引自陳金貴主編，2014) 。另學者 Keast& Myrna P. Mandell(2009:2) 觀點說明協力 (collaboration) 、合作 (cooperation)與協調(coordination)間的差異，如表(2-3)示，在其中協力指涉參與者之間的互動依賴程度最高、接觸最頻繁、及信任度最高、權力與目標價值是共同分享的互動關係，互動的目的是為了形塑共同目標及相互學習改變。相對而言合作則只各方之間較為. 18.

(31) 鬆散的互動關係，互動的目的是為了資訊、資源與利益的交換，在其中各具有獨立的目標價值、權力與資源談不上有共同分享的必要。. 表 2-3:3Cs 的互動關係特徵. 合作(cooperation). 協調(coordination). 協力(collaboration). 關係鬆散. 連結度中等. 互賴程度高. 偶而接觸. 結構化和正式接觸. 接觸頻繁. 信任度低. 信任中等. 信任度高. 資料來源:陳敦源、張世傑(陳金貴主編，2014). 三、信任與社會資本:參與者彼此間的信守承諾，並存有高度信任。彼此互信在此網絡中，不會有犧牲彼此而獲取自己利益的行為。信任需長期培養，且當信任建立後，更可以減少協力過程的交易成本，更可以產生非正式溝通管道的效益。若進一步討論公、私協力，即是作為「層級治理」及「市場治理」兩者不足的模式，而有上述二，「協力治理」概念出現(曾冠球，2017)。亦如學者所強調:惟網絡結構也許需要每個成員採取個別的行動，但每個參與者皆被轉化成一個新的整體，其負責完成更廣泛的任務，這些任務已超越了每個單獨運作的組織在當下行動的範圍。網絡結構也許包含協調、任務編組或結盟活動，但卻超越了非正式的連結關係。他們是以一種更廣泛任務作為互相承諾的基礎，若沒有所成員共同的和策略性的互依行動，這個任務是很難達成的(Myrna P. Mandell，1999:45，引自陳金貴， 2014)。. 19.

(32) 第二節. 新公共行政與公共服務. 壹新公共行政行政的領域是一個事務性的領域，不同於吵雜的政治領域，…...行政應該處於政治領域之外的，行政問題不是政治問題。政治雖然可以決定行政的工作，但是政治不應該操縱行政(陳敦源，2012)。這也是開創公共行政學門之一的學者 Woodrow Wilson，1887 年在〈公共行政研究〉發表的文章，其發展背景是存在「政治」與「行政」間，已久的分流意見，也就是常在公共行政學門中存在的核心問題:「民主政治與公共行政的調和」。若以現今學術上的概念，所謂的分流即是政策 vs.行政、民主 vs.官僚、價值 vs.事實等(引自陳敦源，2012)。從公共行政理論與官僚體系近年來的發展來看，已經歷過「傳統公共行政」、「新公共行政」及「新公共管理」等階段，此些轉變都是直接對於公務人員或政府機關尋求最好的內部管理與對外提升服務的目的，但其中在組織變革中的解構或建構通常會面臨到舊勢力的挑戰，如上述歷史發展淵遠，有關「民主」與「效率」、「專業」與「參與」相互間的競爭關係(張其祿，2006；黃東益，2008)。傳統上的公共行政只是單純制定公共政策以落實政府組織推行的實務性考量，然而隨著民智大開、資訊取得便利以及台灣選舉制度的誘發後，讓原本單純可行使自我意識的公務體系在現今的社會問題，為了能展現出施政的績效便要引進標的團體或民眾的想法。所以在這樣的思維中也直接反映在公共行政研究領域中，而產生公共治理、公私協力、公民參與、社區發展及地方治理等新的研究途徑(陳金貴，2006)。其最終目的，就是要解決民主代議制度所衍生出來的問題，如政府正當性的衰退，資訊及權力不對稱所創造的無知公民、向金權靠龍的政商關係，及代議民主使用的手段就是多數決，惟多數決，不論是代議民主或公民投票，本質上就是屬於加總式民主，自然無法避免多數專制，選項度過度精簡化，以及不利培養公民品德等缺點(趙永茂、韓保中主編，2017)。尤其，近年來興起各種公民團體與政府互動的模式，其中發展模式，以審議式民主 (deliberavive democracy)被視為當前民主可實踐最多討論的方式，在這些審議概念中，一 20.

(33) 方面希望在代議政治與菁英支配的決策結構以外，提供廣泛的參與機會；另外，也讓具備理性、反思以及公共判斷等條件下的公民，透過審議的過程，彼此對話進而形成共識 (黃東益，2008；林國明，2016)。審議式民主(deliberation democracy)的出現，也反應出西方民主推動代議民主的失靈，如政策參與度不足、肉桶立法、選區互惠等亂象。如(表 2-4)所示，不論是西方三權分立或是我國五權分立的民主體制下，行政權與立法權的發展皆如同上述的出現了侷限性，也直接的發展出以公民社會為概念的公私協力或者非營利組織，作為解決方案。惟如學者 Dryzek(2000:1)指出，這些第三方參與方案必須，透過民主所能控制的程度不能只是象徵性的，而必須是實質性的，由可勝任的公民們所參與完成的(引自陳秋政，2016)。. 表 2-4:「行政、立法、非營利」角色功能的比較表行動者行政機關代議機關角色功能. 非營利組織. 提供服務. 購買服務的趨勢政治服務為主日盛選民服務為主存在競爭性. 服務多元發展弱勢服務為主存在合作性. 表達意見. 強調程序正義重視多數意見. 受限選舉轄區表達強勢意見凸顯弱勢意見. 不受地理空間限制補充不同見解持續關心關注. 發展專業. 行政官僚專業為主購買服務專業為輔. 個別偏好與專業背景分頭並進發展專業為基礎能力建設與分享並重政治服務專業首重選民溝通. 擴大社群. 部門之別難以合作法令繁瑣雙環困境. 相對侷限於特定選區特定政策形成網絡及選民結構分散鬆散到快速集結有競爭網絡而難以形成議題網絡. 倡議政策. 採行政提案途徑採行立法、質詢途徑採行公民聯署途徑資料依據完整保為主善用行動倡議擴大能見度密主動出擊為主. 資料來源:陳秋政(2016:33). 21.

(34) 蔡宏政(2009)歸納審議式民主為，一方面可以透過公民們集思廣益的辯難來避免專家政治的知識獨斷，另方面有可以經由公民們追求「共善」的理性論證來提升民主決策的品質，故審議民主是透過「多元」與「審議」兼顧公共決策中的民主參與專業理性(陳秋政，2016)。只不過當審議式民主與政策連結時，會產生理論上的爭論，如哈伯瑪斯審議民主所強調的「溝通理性」與韋伯官僚注重的「工具理性」間的衝突(黃東益，2008)。換句話說，審議民主的興起，雖然得力於公民社會團體和非營利組織的網絡的推動 (Dryzek, 2006，引自林國民，2016)。惟過度期許民眾的參與以獲取政策執行正當性仍存有疑慮，如有學者支持公民社會團體要強調衝突與抗爭才能帶來改變，而溫和謙讓的公民審議，是讓國家收編反對意見的「紳士俱樂部」。相反的若能先以培力非營利組織、社區為前提，必能讓參與的公民或社團更具專業性，也縮減在溝通程序上的爭議，如藉由 Connor(1988)提倡的「新公民參與階梯」(圖 3) 9，讓公民個人或組織領導者可以主動獲取基礎知識或以研討會方式讓資訊透明化及協調紛歧，而目的是讓公共審議能夠具備「包容」、「慎思」的特質，以創造哈伯瑪斯所說理想演說情境，讓參與者可進行相互理解與溝通(林國明，2016) 。. 9. 在此參與階梯中，除參與規劃是由政府主動邀約公民參與決策外，上面三層是組織領導者可以參與的. 管道，而下面三層則歸屬於一般民眾可普遍獲取的。 22.

(35) 解決/預防衝突領導者. 訴諸法律協調參與規劃諮詢. 一般民眾資訊的回饋教育. 圖 2-1: Connor 的新公民參與階梯資料來源:張德永(2013:44). 就現今地方機關發展，多半會牽涉到跨區域、跨組織共同解決相同的問題，例如歐盟透過結構基金(structural funds)與團結基金(cohesion funds) 10，在財政方式促成跨域合作的可能。又如新竹科學園區與新竹縣市政府間的跨域治理研究成果，其中關鍵處包括，「因參與決策、共享權力而奠定社會資本；因共同議題而被迫合作，建立協商對話平台；因地方自治團體管轄權重疊而啟動合作；因競爭地方投資機會而有參與跨域動機；因財政補助誘因與契機而勉為參加(詹立煒，2008；陳秋政，2016)。近期更有學者以「A+CORP」解釋跨域治理的基本要素模式，主張在共同協議(Agreement)為前提，具備充分資金 (Capital)、有運作功能組織(Organization)、有約束力的管制權(Regulation)，以及具共識. 10. 基金會來自歐盟會員國，具有決策與執行組織。主要設置目的為促進聚合(convergence)、加強區域競. 爭力與就業、推動跨域合作(territorial cooperation)。而組織特色有:訂期限且長期性的預算、策略性計劃引導資源分配、政策由上而下但尊重個別性、補助項目適度分類以確保政策涵蓋範圍、跨域治理參與對象保持合作彈性(陳秋政，2016)。 23.

(36) 的發展計畫(Plan)等條件下，有機會成功推展跨域治理(陳一夫、林建元、鄭安廷，2015)。公共行政的決策仍是鑲嵌在國家或憲政為主的制度中形成的，借用歷史制度主義下的「制度」定義，公共行政是「鑲嵌」於政體或政治經濟體系的組織結構之正式或非正式的程序、慣例、規範與習慣中，而且也研究組織之間的動態性互動與強調國家權力政策、行動的形成以及觀察行為者對於制度建構的影響(呂炳寬、張毓真，2015)；因此借用歷史制度主義的觀點也可以解釋社區發展的問題，因長期受到村里組織以及上級機關指導致社區的自主性受到挑戰(張峻豪，2012)。如學者 W. Dunn 曾將政策問題區分為三種類型，表(2-5):結構良好(Well Structure)、結構適中(Moderately Structure)及結構不良(Ill Structure)(馬群傑譯，2011)，有關台灣社區政策及業務統籌來分析皆無法單純以結構良好面的規劃及執行，除了僅涉及尋找出替換舊工具的問題外，在結構適中的政策環境中充斥著「囚犯困境」(person’s dilemma)的立場，故學者 W. Dunn 進一步說:「在結果不確定的情形下，從事決策是恆等困難；並且在一個小團體、政府機構、甚至整個社會中，每個「理性」的個人選擇的集合，最終可能導致一種集體的不理性」(馬群傑譯，2011:80)。因此，在社會政策及總體營造政策類型上，也常因多屬重分配政策面向，造成政策制定過程中有相互衝突與競爭的利害關係人，因此難以產生共識。表 2-5:政策問題類別結構差異問題結構要素. 結構良好. 結構適中. 結構不良. 一個會少數幾個. 一個或少數幾個. 許多個. 有限. 有限. 無限. 共識. 共識. 衝突. 成果. 確定或風險. 不確定. 無法預知. 機率. 可計算. 不可計算. 不可計算. 決策制定者(們) 備選方案 (Alternatives) 效用(價值). 資料來源:W. Dunn(2004), p79；馬群傑，頁 81。另參照社會網絡分析(social network analysis)的結構分析人與人之間的互動過程所引發的權力關係，則可以從另一個面向來解釋權力如何在互動過程中產生?正如學者 Hajer 與 Wagenaar(2003)指出:網路分析是未來政策研究的關鍵途徑，特別是當我們問到究竟是哪一種政策分析途徑可能與瞭解正在逐漸浮現的網絡社會中的治理有關(王光旭， 24.

(37) 2013)。因為透過社會網絡分析可對一個行動者與其他行動者在網絡中相對關係與彼此間相對位置所展現權力的因果機制。而分析的基本假設有三種立論:第一、一個行動者愈處在網絡中心位置，其影響力可能愈大。第二、網絡結構中行動者影響力的展現，是鑲嵌於行動者之間所構築的社會網絡關係，具有社會鑲嵌(social embeddedness)的性質。第三、決策行為有其社會性，必須考量行為上非經濟動機的交互作用，趨於一致性的決策行為具備合法化行動基礎。換言之套用社會網絡的觀點，發覺影響力關係來定義權力的產生並解釋公共行政在政策產出的結果提供因果關係的詮釋(Knoke, 1994a: 3)(引自王光旭，2013)。. 貳公共服務自從 Skocpol(1985)提出「把國家帶回」(Bringing the State Back In)的觀點，認為國家自主性來源之一即源自於常務性官僚依職務所進行的治理行為後，學者不但強調官僚體系的重要，更點出國家機關有可能會被更具有競爭性的權力網絡，如市民社會所取代，此等觀念也影響公共政策中政策網絡的興起(引自陳嫈郁，2014)。學者雷汗姆．阿利森 (Graham Allison)，也對於官僚政治提出相關的概念(引自巫永平，2017):. 處在組織上層的領袖們並不是一個團結一致的團隊。相反這個團隊中的每個人都是在一個同一競爭性遊戲的博弈者。這個遊戲的名稱就是政治:在政府內部位於不同官僚科層的博弈者間圍繞規則化的路徑進行的討價還價。因此應該這樣來理解政府行為，他不是組織行為的結果，而是這些個體討價還價的結果。與第一模型(理性行為模式型)相反，政府(官僚)政治模型，不認為有團結一致的行為者，而只有作為博弈者的多個行為個體。這些博弈者不僅專注於某一個戰略性議題，還關注多個國家之間的問題，並在許多國內內部問題上進行博弈；他們也不是以一套一致的展略目標來指導行動，而是根據各種各樣國家的、組織的和個人的目標來決定行為；他們也不是根據一個簡單的、理性的選擇來決策，而是由被政治決定的牽引力和托力來決策的。就在全球化的浪潮下，傳統公共行政體制中並存著「政府」與「市場」雙重困境的解決難題。原本被公共管理的學者引用的「治理」(governance)思維成功地解決傳統公共. 25.

(38) 行政的雙重困境後，卻也發現「治理」本身也可能會有「治理失靈」的問題，因為公共行政裡的「治理」本就是以政府、市場與社會三者為基礎，這顯示治理所牽涉層面與關係者增加了維持的困難度。所以學者余可平進一步引用「善治」(good governance) 11觀念並給予適切註解:「達成公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質是指政府與公民對公共生活的合作管理，其中維持兩者最佳狀態的特徵是，合法性(legitimacy)、透明性 (transparency)、責任性(accountability)、法治(rule of law)、回應性(responsiveness)及有效性(effectiveness)」(張其祿，2006)。惟就公共行政治理模式不足之處，進而考量加入的 Perry 與 Buckwalter 倆學者強調「公共服務」會在公部門及其服務上扮演的重要因素，所謂的「公共服務」即是強調公務人員具有良好的工作動機。所以兩位學者除在公共組織中修正待遇福利結構、重新定位訓練與發展為公務人員職務生涯例行性要素、重新思考績效與責任之結合，賦予公務人員能力和自主性等等作為外，更進一步提出「良好工作動機」便是從公務人員展現對於服務的熱忱或貢獻並在確認執行政策皆是符合民眾需要以及結合組織目標與實務運作下達成民眾需求的；簡而言之「公共服務動機」可作為轉換公部門改以積極主動、責任性、回應性及有效性等精神解決民眾需求(潘瑛如、李隆盛，2015)。然公共行政執行時會牽涉到公務人員是否具有公共服務動機的討論，那何謂公共服務動機的本質呢?就內涵來看，公共服務動機包含了政策制定關注、公共利益承諾、同情心、自我犧牲、社會正義與公民責任等(潘瑛如、李隆盛，2015)，而 Brewer 等學者延續 Perry 與 Wise 的概念，歸納包含社群主義、愛國主義、人道義及樂善好施等，並延伸定義成:個人行為傾向、利他動機與親社會動機，更有學者提出整合性概念將 PSM 視為驅使個人做出對社會有益之動機或促進因素 (陳重安、許成委，2016；Perry& Wise, 1990)。亦如學者 Moore(1995)說明所謂「公共治理」中，包含的七大特質:公共性、社會互動性、影響普遍性、可操作性、政策可行性、公共參與以及非市場性 12，等概念，強調公務人. 11. 善治(Good governance)的意義，另根據聯合國經濟社會委員會的定義具有八項特質，(一)參與. (participation)。(二)共識取向(consensus oriented)。(三)課責(accountable)。(四)透明(transparent)。(五)回應 (responsive)。(六)效能與效率(effective& efficient)。(七)公平性(equitable)。(八)遵守法律(inclusive& follows the rule of law)(資料來源:http://www.unescap.org/pdd)。 12. 資料來源:屏東大學社會發展學系 107 年 10 月 15 日週會演講。許立一教授。公私治理的價值判斷。 26.

(39) 員是必須蘊含更大的道德成分，才可以承擔更多的道德責任與風險(引自李立一，2018)。我國為與國際接軌，選擇在 2012 年適逢聯合國公共服務日 10 周年時，由考試院與行政院宣布設立每年 6 月 23 日為我國「公共服務日」，以激勵公務人員創新、敬業為民服務與有效提升人民幸福等效能感，讓「積極、關懷、熱忱、奉獻」的公共服務精神可以內化成為公務人員的基本信念藉此激發提供更完善的公共服務 13. 13. 聯合國於 2002 年訂定 6 月 23 日為公共服務日(UN Public Service Day)，並設立聯合國公共服務獎(UN. Public Service Award)。近年來我國政府也針對文官強調公務人員的核心價值，如 2004 年曾核定行政院暨所屬機關核心價值定為「創新、進取、專業」三項，惟考量擔任國家發展中公務人員的角色更為重要，因此又於 2008 年 7 月曾修為「廉正、專業、效能、關懷」；最後經考試院於 2009 年 6 月 18 日第 11 屆第 39 次會議中正式通過「文官制度興革方案」，其中第一項改革方案即是「建立公務倫理，型塑優質文化」，提出文官應具備之核心價值為，其重要內涵如下：廉正、忠誠、專業、效能、關懷時時以民眾福祉為念，親切提供服務；對人民之需要及所遭遇之困難，以同理心及時提供必要之協助與照護，增進人民信賴感。並培養人文關懷與多元文化素養，以寬容、民主的態度，讓族群間相互尊重與包容，社會更加和諧(邱志淳、黃榮護，2009)。 27.

(40) 第三節. 社區發展與治理. 學者湯京平將社區發展過程與將社區治理的內涵，區分為效率、正義與民主三大項，其中探討台灣社區在治理實施後，依舊存在網絡治理中派系與利益輸送的問題，意即當決策權越下放到基層，公共資源被營私舞弊的可能性也隨之增加(2016，簡旭伸、王振寰主編)。也因此，如何培養基層治理的法治精神與公私領域相互區隔，爰成為學者的研究論點。學者 Helen Sullivan(2001:1-24) 曾對社區治理的概念重新界定為，地方政府在多面向治理環境中其實角色與、民主參與、公民組織等地位皆為重要，並進一步歸納與建構社區治理架構，闡述「社區治理」有別過去傳統政府單一主導公共事務，也給予地方政府不同的價值與看法，如:社區政府(Community Government 的解釋):地方政府為社區治理的基礎體系，引用 Stewar(1995:236-254)，認為因應高度複雜化與不確定性的社會環境，須加強地方政府必要的權利，以提升其治理能力，使地方政府能夠從單純的提供服務到主動滿足多樣化的社區需求，藉此既可內入民主參與的特點，也可強化政府課責的概念，以成就地方政府政治合法性(引自曾瑞佳、趙永茂；趙永茂、韓保中，2017)。. 壹、社區發展與治理將臺灣社區發展放置於社會變遷演進史觀察，除可以呈現內部發展本土性外，亦可以看出國外學術理論或政治經濟勢力的影響。如政治從威權體制進展到民主體制、經濟從依賴外援轉化到經濟產業出口導向的科技業，期間臺灣民間社會也從被動接收的角色，漸漸改變成具有積極自主活力的主體，如表(2-6)。. 28.

(41) 表 2-6:我國社區發展協會演進歷程表年代. 成立法源社區政府與社區組織之角色對現今社區發展協會之重要影響依據. 組織與關係名稱. 57 年. 「社區發社區政府主要為政策主導提供社區組織運作之重要法源依展工作綱服務者，社區組織為政策配合據。要」. 中心者(由上而下)。. 確立以村里為範圍來推動社區發. 理事. 展工作。. 會. 確立政府以政策介入方式影響社區餐與工作。. 72 年. 「社區發社區政府主要為社區組織的社區發展以社區居民之共同需要展工作綱理事輔導者(由下而上)。. 為主。. 領」. 社區發展協會必須接受政府輔導. 會. 成立。 80 年. 「社區發社區政府主要為支援者的角社區發展協會得依「人民團體法」展工作綱發展色，社區發展協會得以自成立，為法人團體。領」、「人民協會. 發地推展社區參與(上下重視與政府以外之相關社區餐與. 團體法」. 互動、相互溝通)。. 主體互動、合作。. 資料來源:趙永茂主編(2017；114)。. 當 1965 年政府通過「民生主義現階段社會政策」，正式將「社區發展」列為正要施政綱領後，社區業務開始與農業發展、衛生教育等作為政策執行的重要事項，並且成為鄉村或都市社會發展重要的基石(張德永，2013)。之後持續在 1994 年提出「社區總體營造」做為社區發展的政策後 14，有關社區發展精神便由政府單向訂定政策交由社區執行的「社區發展工作綱要」，轉強調「直接民主」–由下而上、地方自主及民眾參與等社區. 14. 1968 年，制定「社區發展工作綱要」，此後有關主導社區工作的單位被歸類在社政。1990 年至 1994. 年期間，因臺灣社會民主過程開始「自我認同」意識的興起，將地域作為「認同」的最小單位，另一方面，民眾對於「公共空間」設備、品質與環境，因感受經濟發展後並未實質帶動改善，故「文史工作室」、「地方文教基金會」等小社群組織體便在各地方興盛，即是所謂的「社會體之重建過程」。而「社區總體營造」奠基於此，面對臺灣農業轉向工業過程中，除地景因開發造成環境汙染、生態浩劫，人際關係疏離、傳統價值崩解，冀望透過居民的自主參與，重建人際關係、傳統價以及友善環境等議題 (張德永， 2013)。 29.

(42) 實踐核心。故相較於以往的「社區發展」理論概念，如圖(2-2)，之後的「總體營造」，更能彰顯所謂的社群的特徵. 15. (余可平，1999；張峻豪，2012；黃鼎倫，2015)，並以專. 業社區人員結合社區組織、拉近與公部門關係，建立起網絡。惟當政府想進一步將其法制化，於 2003 年行政院通過「社區營造條例」草案送立法院三讀審議時，卻遭遇到阻礙無法順利過關。. 理論模型. 實際運作狀態. 官僚組織/政策形成層峰. 官僚組織. 訊息傳遞者. 訊息傳遞者. 「單中心統治結構」公共財貨與服務產出. 社區組織. 圖 2-2:社區發展階段，政策執行模式。資料來源:參考自李柏諭(2005:68)，自行整理擴充。. 「社區總體營造」賦予各級政府和社區團體積極主動、協調，且透過居民主動參與社區公共事務等公民社會等養成目的卻深植在往後社區業務的推展。整體而言，臺灣政府因選舉制度影響，長期扮演者從搖籃到墳墓的大政府國家角色，在面臨到國家財政赤字、官僚體制運作失靈等問題陸續出現後，讓管理眾人之事的制度，早就無法乘載越來. 15. 社群主義(communitarianism)，亦稱社區主義，學者 D. Miller(1989)將理想社群的特徵歸類有七項:1、社. 群內的個人，將整個團體的起源和尊嚴等同於自己的起源與尊嚴。2、在社群中我們對其他人的感情就是團結、友愛與親近。3、團結、友愛是社群間的共識。4、社群團結的制度體現就是按需求分配利益的公共所有制。5、社群不僅在物質利益分配平等，更呈現在社會地位及權力分配。6、在社群內，人員間關係是統一的，並沒有特殊的關係。7、社群存在社會各個層面。簡而言之，可從「人」、「文」、「地」、「產」、「景」等五面向含括(余可平，1999；黃鼎倫，2015)。 30.