第二章 文獻探討與理論分析
第三節 Mudan 行不行?心旅行的永續性反思
原住民族委員會經濟發展處王美蘋處長，曾在2018 年 11 月 06 日的「2018 冬戀牡 丹灣_旭海溫泉季」的活動開始致詞中說到:
「102 年原民會在全國選出了三個溫泉示範區，牡丹是其中一個。在這三年中牡丹非常 快速的就在102 年底正式營運，另外五峰及南澳兩地的溫泉，因為風災、因為法令的關 係，才陸續在 11、12 月開始啟用，但反觀我們牡丹鄉，遠早在四年前即開始啟用，原 民會會鼓勵跟支持願意做事的地方政府，因此在這一期的觀光工程經費中，會裡面投資 了4 千 600 萬元，我以為 103 年已經開始營運之後陳鄉長就會滿足了，但事實並沒有，
鄉長反而花更多心思去規劃牡丹鄉103 年至 106 年的生態旅遊產業示範區的計畫，因為 鄉長的帶領及公所的團隊努力下 39，原民會看見了他們的認真，原民會因此持續支持 1600 萬的預算，整合牡丹鄉轄區內六個村的旅遊資源，不管是觀光的設施設備、民宿的 輔導、人才的培育，我們在這四年中，將六村旅遊工作串聯起來。牡丹不再只有冬天，
才來泡溫泉，鄉公所的規劃已經將牡丹變為一年四季365 天，來到牡丹都可以旅遊、都 可以體驗的規劃。我個人以為，這樣子就結束了，但是去年下半年鄉長卻又說，既然我 們牡丹是全國原鄉三個溫泉示範區，第一個營運的，代表我們公所有能力、有效率的執 行，因此是否可以繼續支持興建牡丹部落區的溫泉會館?當然，答案是肯定的，經過公 所團隊以過往績效及計畫成功的說服原民會之後，也就在剛剛11:30 分，在另一個地點 我們也完成溫泉部落區的動土典禮，在這，也預祝工程順利並在明年底營運。來到牡丹 旭海，不再只是現址的湯屋、泡腳池，將來更有高級的溫泉休閒中心，提供居民或遊客，
不同的體驗……。縣府今天也有團隊來宣傳 2019 臺灣燈會的活動，也請您們幫忙宣傳”
牡丹溫泉季”，更希望以後在網頁搜尋時，不要只單有車城鄉的四重溪溫泉季，而是也 有牡丹鄉的溫泉季。」(資料來源:筆者自行整理)
公所為持續打造「恆春半島後花園」願景，爰配合原民會計畫，以「部落生態旅遊」
39 觀光業務架構來說，牡丹鄉公所自2003 年，提出組織修編調整業務職掌，將「觀光」及「公共造產」
兩項業務調整至農業觀光課，由專責人員辦理，有別於以往觀光業務在財經課、公共造產業務在民政課。
並於次年開始編列專門預算科目，正式啟動以公共造產方式推動觀光發展模式(蔡重仁，2017)。
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做為鄉內永續發展的產業政策，結合既深且廣的產業發展策略，不斷發掘牡丹鄉所蘊藏 傳統人文歷史與豐富自然生態做為發展遊憩資源，強化牡丹鄉旅遊的深度性，並整合中 央與地方的資源及結合週邊鄉鎮商圈資源，來推動深度旅遊，創新體驗遊程，規劃精緻 深度主題式旅遊，新增遊客到訪及延長停留牡丹鄉的時間，使牡丹鄉全鄉成為臺灣原住 民地區最具發展性的部落生態旅遊示範區域。
會引述時任原民會蒞臨長官的致詞，其中最大的因素，除王處長是辦理「原住民族 經濟產業」計畫的所屬處室外，更重要的是，處長也是左右 Mudan 心旅行的要角，也因 此，在致詞內容中，不難發現處長給予牡丹鄉公所在計畫執行的整體表現鼓舞外，也可 以發現牡丹鄉整體發展的外在現實挑戰。故以下就牡丹鄉執行 Mudan 心旅行，做反思 闡述。
壹 整體層面的反思
公共組織的目標，不是常被歸類為”不具目的性的”以及涉及某些公共目標(purposive) 的達成之外，就是具反映性(reflexive)的以及維持或促進組織內部順利運作有關。因此，
官僚組織行為的「形式化的經濟學模型」(formalized econmic model)，強調公共組織的 反應性目標。此模型的假定上:公共職位上的個人乃是嘗試極大化其自身個人效益，而非 透過其組織來極大化服務上的傳遞。然而，有些模式則是，認為有些官僚人員既想擁有 更多的「閒暇之餘」，有想盡可能的確保其終身的職業，於是就沒有興風作浪的意願，
也不會積極尋求額外的津貼以及掌握政策的地帶(陳坤森，1998)，亦是常討論的官僚 (bureaucratic)，常被冠上「自我存活的目標」(goal of self-preservation)，取代或錯置組織 以民眾福祉的服務目標。
本研究導言論述中，學者研究「六星計畫」政策時就發現此政策中出現諸如:各種社 造方案間的整合性目標不顯著、政府經費補助運作不當、政策不延續性等結構性的問題 存在(江大樹、張力亞，2012；湯京平，2016)，顯示出影響公所或者有關社區政策複雜 度不單是套用投入(input)與產出(output)單向模式可尋求解決的；例如，牡丹鄉公所在面 對繼續向原民會爭取下一階段的「原住民族產業創新價值計劃」40案時，是否依舊有存
40 本計劃案係以4 年計畫(107-110 年)，計畫目的是繼續延伸「原住民族知識發展創意經濟-產業示範區」
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有機關的「本位主義」思維，或者相同困境存在?
我們公所這幾年執行的成效，不管是在硬體設備執行率、或在營運數據報表，或者 社區整體的成熟度來說，其實與會的專家學者都很認同，我記得在審查會議後，蔡課長 有在電話裡說其中一位學者就直言；很少看見在基層機關可以基於原住民部落的思維下，
可以將計畫與原住民社區之間既可以執行的有效率，也可以將原住民文化納進 (受訪者 A2，2018.01.28)。
在審查會議上，有幾位專家學者對於牡丹鄉公所執行的結果，不管是公所、社區或 兩者互動所得到的加成結果，抱持者認可的結論。然而在面對「朝中無人」的奧援下，
牡丹鄉缺少了與原民會網絡互動中，一個可鑲嵌在決策網絡中心位置並有影響力的代表 人，例如縣議員、立法委員支持 (Knoke, 1994a: 3)(引自王光旭，2013)。也因此，原民 會最後是以牡丹鄉已經被「投入」太多資源，在公平性的前提下，將經費讓渡給其他提 案單位，作為評選結果。也說明在原民會產業示範競爭型的網絡中，權力的與否，直接 產生政策產出的結果，並可提供因果關係的詮釋，確實是依舊適用。
我私底下得到的訊息是，原民會認為牡丹鄉在這幾年下來，從原民會這裡獲得太多 的經費了，從溫泉示範區幾期工程、特色道路補助等，也該讓其他原鄉地區試試看(受 訪者，2019.05.22.)。
再者，對於具有積極想做事的公務人員，其實就像上述的影響一樣，若無法得到鄉 預算以外的補助經費，其實只能回過頭來，看鄉預算所編列的使用目的、金額，統籌分 配支用範圍，的只能維持基本的運作模式。
面對無法以執行成效，獲得審查委員會的青睞，甚至原本已經構想好要如何精緻牡 丹鄉下一階段社區旅遊產業之類的期待，因沒有通過可能會讓社區又停滯不前，的確會
及「原住民族精實創業輔導計畫」，因有鑑於培植原住民產業需要長期且持續的資源投入，故原民會為強 化服務廣度及輔導深度，且擴大前期計畫之成果，於107 年起至 110 年期，辦理原住民發展計畫。其中 有 六 大 目 標 之 首 ， 便 是 建 構 與 深 化 產 業 示 範 區 亮 點 。 ( 資 料 來 源 : https://www.apc.gov.tw/portal/getfile?source=2D838540F5D6F659FAFB9859EF31AC3B381A272F479D65D98D 902DFAAFC2E154BE10399161840621E161AE18D285BA9343B772B968CF3A0D3B91B9DF71659F0C&filename=
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雖然協力治理(collaboration)比起合作(cooperation)與協調(coordination)兩者參與者 之間的呈現互動依賴程度最高、接觸最頻繁、及信任度最高、權力與目標價值是共同分 享的互動關係，並為了形塑共同目標及相互學習改變 (陳敦源、張世傑 2000，引自陳金 貴主編2014)。
41公私協力夥伴關係 (public-private partnerships，PPPs)的非意圖結果 Ppps 的核心 double bed politics)
有時PPPS 充滿利益衝突的矛盾，而非平等互惠。大家都想 social capital)
過於強調信任與社會資本的維繫，反而無法有效適應新的 環境需求。舊有的社會資本變成某種形式的負債。依靠信 任與社會資本的網絡結構，也可以用來形成秘密且封閉的 黑色恐怖勢力。
資料來源:陳敦源、張世傑，2000；陳金貴主編，2014)
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但是在過程，若一直強調和諧以及多數決的表決方式，雖然可以得到大多居民的共 識，然而在執行效率以及時效性來說，卻不見得是最佳解決方案。例如在牡丹鄉公所執 行「產業經濟示範區」的初始，很多社區對於在其組織之下，成立觀光產業組時產生很 多疑問，因為會擔心在權力、資源、知識不對稱的情況之下，造成損害社區自主性的疑 慮，因此也必須在建構協力初始，從公所的立場給予適當的誘因，才可以吸引社區參加。
例如在硬體設備上，根據社區的意見，主動修繕相關的設備（修繕費用是以鄉預算動支，
不以相關回饋金支應）。又例如，
在推動旅遊策略聯盟部分，擬今年建立鄰近鄉鎮店家合作模式或辦理聯盟推廣價等 活動，於該聯盟內的合作店家均可享有聯盟提供的優惠機制，藉以建立實質合作協力關 係，但陪伴過程中發現社區對於由旅行社協助行銷推廣遊程並無概念，對於與旅行社合 作會覺得旅行社是要砍價，不是協助推廣遊程，故在合作策略聯盟推動上，需要多花點 時間協助社區釐清觀念，故下一階段陪伴輔導計畫，也可以著重在協助討論客報價與同 業價格，並開辦成本訂價相關課程，定期辦理產業合作會議凝聚共識，建立共同生態旅 遊識別系統及完善的合作機制，並與恆春半島觀光同業業者或旅行社能進一步洽談可合 作之方案，例如與旅行社合作協助銷售社區遊程，亦或是與鄰近溫泉及民宿業者進行套 裝遊程規劃，盼透過此創新商業連結模式，彼此互助互惠，方能創造雙贏、甚至多贏的 局面(資料來源:牡丹鄉公所執行成果報告書，169 頁)。
二、平等互惠的網絡結構關係 :
協力式網絡關係，是強調彼此間基於共同目標下，分享資源。並在互賴中觀照彼此
協力式網絡關係，是強調彼此間基於共同目標下，分享資源。並在互賴中觀照彼此