第二章 文獻探討與理論分析
第三節 社區發展與治理
學者湯京平將社區發展過程與將社區治理的內涵，區分為效率、正義與民主三大項，
其中探討台灣社區在治理實施後，依舊存在網絡治理中派系與利益輸送的問題，意即當 決策權越下放到基層，公共資源被營私舞弊的可能性也隨之增加(2016，簡旭伸、王振 寰主編)。也因此，如何培養基層治理的法治精神與公私領域相互區隔，爰成為學者的 研究論點。
學者Helen Sullivan(2001:1-24) 曾對社區治理的概念重新界定為，地方政府在多面向 治理環境中其實角色與、民主參與、公民組織等地位皆為重要，並進一步歸納與建構社 區治理架構，闡述「社區治理」有別過去傳統政府單一主導公共事務，也給予地方政府 不同的價值與看法，如:社區政府(Community Government 的解釋):地方政府為社區治理 的基礎體系，引用Stewar(1995:236-254)，認為因應高度複雜化與不確定性的社會環境，
須加強地方政府必要的權利，以提升其治理能力，使地方政府能夠從單純的提供服務到 主動滿足多樣化的社區需求，藉此既可內入民主參與的特點，也可強化政府課責的概念，
以成就地方政府政治合法性(引自曾瑞佳、趙永茂；趙永茂、韓保中，2017)。
壹、社區發展與治理
將臺灣社區發展放置於社會變遷演進史觀察，除可以呈現內部發展本土性外，亦可 以看出國外學術理論或政治經濟勢力的影響。如政治從威權體制進展到民主體制、經濟 從依賴外援轉化到經濟產業出口導向的科技業，期間臺灣民間社會也從被動接收的角色，
漸漸改變成具有積極自主活力的主體，如表(2-6)。
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實踐核心。故相較於以往的「社區發展」理論概念，如圖(2-2)，之後的「總體營造」，
更能彰顯所謂的社群的特徵 15(余可平，1999；張峻豪，2012；黃鼎倫，2015)，並以專 業社區人員結合社區組織、拉近與公部門關係，建立起網絡。惟當政府想進一步將其法 制化，於 2003 年行政院通過「社區營造條例」草案送立法院三讀審議時，卻遭遇到阻 礙無法順利過關。
理論模型 實際運作狀態
「單中心統治結構」
「社區總體營造」賦予各級政府和社區團體積極主動、協調，且透過居民主動參與 社區公共事務等公民社會等養成目的卻深植在往後社區業務的推展。整體而言，臺灣政 府因選舉制度影響，長期扮演者從搖籃到墳墓的大政府國家角色，在面臨到國家財政赤 字、官僚體制運作失靈等問題陸續出現後，讓管理眾人之事的制度，早就無法乘載越來
15 社群主義(communitarianism)，亦稱社區主義，學者 D. Miller(1989)將理想社群的特徵歸類有七項:1、社 群內的個人，將整個團體的起源和尊嚴等同於自己的起源與尊嚴。2、在社群中我們對其他人的感情就是 團結、友愛與親近。3、團結、友愛是社群間的共識。4、社群團結的制度體現就是按需求分配利益的公 共所有制。5、社群不僅在物質利益分配平等，更呈現在社會地位及權力分配。6、在社群內，人員間關 係是統一的，並沒有特殊的關係。7、社群存在社會各個層面。簡而言之，可從「人」、「文」、「地」、「產」、
「景」等五面向含括(余可平，1999；黃鼎倫，2015)。
官僚組織/政策形成層峰
訊息傳遞者
公共財貨與服務產出
官僚組織
社區組織 訊息傳遞者
圖2-2:社區發展階段，政策執行模式。
資料來源:參考自李柏諭(2005:68)，自行整理擴充。
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越多的人民及社會需求，逐漸不被民眾認可。這也在新自由主義理論為支持下，造就了
「夜警國家」的興起，並將社會問題引入市場機制當作解決的備選方案之首。
在國家政策市場化的影響下，卻也衍生出「公共利益」與「經濟效益」間的拉鋸。
所以學者B. Guy Peters(1996:1)在著作中開宗明義地說:統治是不足的商品(Governance is a scarce commodity)，強調政府仍是需要透過制度以落實整體社會或經濟上被賦予的責 任(responsibility)，惟差別是在「政府」體制是如何自我縮減管制的範圍，已達成社會需 求。如圖 2-2 實際運作而言，當政府面臨社會議題(即政策形成層峰)時，常以上級完成 擬定執行方案後，交給訊息傳遞者(即公務員)辦理，而這種缺乏溝通的結果，就是常常 發生政策目標與結果產生落差。若套用在社區政策而言，就是上層制訂與頒布社區工作 的「社區發展工作綱要」後，再讓公務員與各社區接受。但由下往上反饋的機會，常常 因社區運作仍需依靠「政府」的支持與補助而無法貫徹 16；對於訊息傳遞者(公務人員) 來看，位處與兩者間左右為難的窘境，無非也是讓公務人員製造所謂的「協力」機制，
以減少被課責的結果(張世雄，2007)。
然而，政府與社區關係在大環境的潮流中依舊被牽動著，只是要如何縮小「民主」
與「效率」間的衝突。故Marilyn Taylor 在其發行的《社區發展期刊》，提出「資源從上 而下，組織從下而上」等四種社區充權系統性分析，也點出社區業務，在公共責信的要 求和彈性化組織行動管理產生結構性的矛盾 17(張世雄，2007)。
近來對於提出問題的解決模式多以「治理」為單位。學者張筵儀(2017)，將「治理」依 據相似與相異的比較後，歸類如(表 2-7)。其中，「地方治理」，是界定有關全國性政策與 地方性事務間複雜的互動網絡。「草根治理」，則是僅注重「在地化」事務與參與。「社 區治理」則是，建構在集體意識的凝聚為前提下，納入公、私部門或是公民，將事情做 好。也因此，在臺灣國家與社會的互動發展，雖從「強政府、弱社會」轉向「弱政府、
強社會」，公民仍可以基於各種參與方式，落實表達意見的機會。
16 所謂的社區自主，或者公民參與的實質操作面，仍脫離不了「福利殖民主義」，即被少數倡導者所控 制的窠臼(張世雄，2003:187)。
17 矛盾，是指公共責信(課責)的建立在傳統官僚體制始可體現，但在新自由主義潮流下，因要求國家應扮 演小而美的政府，以換取立即回應需求的效率性；惟相對國家空洞化的結果，也讓公共責信無法落實(張 世雄，2007)。
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值得一題的是，地方政府做為層級眾多重要參與者之一，成功的社區治理系絡應是 尋求眾多參與者的最適結構，而非只是以靠政府的特權。也因此，地方治理的概念是更 深入的探討地方政府在地方上扮演第一順位又非單獨作主(first among equals)的角色，同 時要關注政府與其他部門間的互依關係，故特別強調地方公民組織參與公共服務供給的 (collaboration)，如圖(2-3) 所示(引自陳育正，趙永茂、韓保中主編，2017)。
綜上，國內研究社區治理當中因跨疆界的政策問題，持續挑戰理性官僚在社區業務 上，因此針對跨部會業務訪談、社區內部永續經營等皆是以動態性的「治理」觀點作論 文撰寫依據(張力亞，2015)。
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影響
圖2-3 Ansell& Gash 的協力治理模型
資料來源: Ansell& Gash(2008:550)陳金貴主編(2014)。
初始狀況 權力、資源、知識 不對稱
參與的誘 因及構 成的限制因素
以前有關 合作或 衝突的歷史(初始 的信任程度)
影響
制度設計
協力過程
信任建立 對過程的承諾
相互承認有相互依賴關係的存在 共享過程的所有權
對開發相互利益之機會保持開放
面對面之對話 共享的理解
(善意的協商) 清楚的任務
共同問題的定義
即刻的結果 共同價值的指明
小贏局面 策略計畫
策略計畫
共同去發現事實
協助型的領導(包括培力)
包容參與、立場的獨立性、明 確的參與規則、過程的透明
結 果
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第四節 協力治理網絡中公務員的分析架構
壹 體制下的演變
臺灣施行的行政革新，歷經 1970 年的奠定期、1980 年的轉型期、1990 年的蛻變期，
再到 2000 年的多元發展時期，成立了「政府改造委員會」，以建立具有「高效能」、「負 責任」與「應變力」的政府為發展的願景藍圖。政府改造之願景為具全球競爭力的活力 政府。政府改造之理念則以顧客導向、彈性創新、夥伴關係、責任政治、廉能政府為主 18。 尤其也在 1994 年 12 月公布了「獎勵民間參與交通建設條例」，開啟了民間可以投資公 共建設的機會外，同一時間，也提出「社區總體營造」的理念，試圖透過社區營造建立 人與人、人與社區的新關係，以培養社區具有生命共同體之公民意識。
如文章脈絡將「治理」，視為強調如何在多角的利害關係者間，達成共同目標所進 行動態互動過程之整體架構的話，公、私協力則成為達成地方治理的執行策略。依學者 E. Vigoda(2002)從公共行政與公民的治理互動模式觀察，說明人民會逐漸擺脫以往從屬 的、被動的地位，和從新公共管理所強調「顧客」導向朝者「夥伴」關係前進；相對的，
公部門的位階也從過去統治者、管理者的地位，轉變學習如何與公民產生良善的夥伴關 係；進一步的討論與反思臺灣社區發展過程，分析社區議題與社區發展之間的關係，幾 乎是以組織面來討論，鮮少以「公務員」的角度，或思維來檢視社區政策的成敗。
我國制度係屬中央集權的架構，對於國家與公務人員的關係，早期也被歸類在「特 別權力關係」19，也就說公務員的角色，在國家機器中僅單純扮演者政策訊息傳遞者 (deliver)的角色，如圖(2-2)社區發展階段中，政策執行模式一般(李柏諭 2005:68)。歸咎 原因，其實就是因早期公務員自身權益較無保障所影響，造成一般「多做多錯，少做少 錯、不做不錯」的消極特質，也間接的顯現出國家或政府「無效率」的問題不斷發生，
18 參考來源:https://www.npf.org.tw/2/3038
19所謂特別權力關係者，係指國家基於特別的法律原因，對於該特定人民，如公務員，軍人或學生，享有 槪括的支配權，並使該特定人民立於服從的地位。此一關係與國家基於行政權的作用，而與該特定人民 發生一般的權力關係，有所不同，是更強調行政主體的優越性與受支配者的的服從性。
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且因國際經濟局勢等交錯影響下，「行政革新」便開始受注重如何授權公務人員。
再造計畫之中，對於公務人員的角色重新塑造如下，(一)公務員必須建立一種集體 的、共享的公共利益。(二)公務員須建立公民信任與合作。(三)強調策略思考，民主的執 行過程。(四)與民眾關係是導航，而非服務，因為對於現今公務人員來說，透過集體討
再造計畫之中，對於公務人員的角色重新塑造如下，(一)公務員必須建立一種集體 的、共享的公共利益。(二)公務員須建立公民信任與合作。(三)強調策略思考，民主的執 行過程。(四)與民眾關係是導航，而非服務，因為對於現今公務人員來說，透過集體討