第二章 文獻探討與理論分析
第一節 社會資本與公、私協力
壹 社會資本
何謂資本?馬克思曾回應說:「資本是一種社會生產關係」(1963:845)，而「資本關係 的創造，不外就是勞動者同他所有的勞動條件分離的過程。這個過程，一方面把社會的 生活資料如生產資料轉化為資本，另一方面則把生產者轉化成為工資僱傭者。所以，所 謂原始累積亦指生產者和生產資料分離的歷史過程。它表現為「原始的」，因為它形成 資本及與其適應的生產方式史前時期 (引自柯志明，2015) 。
就資本的觀點來看「社會資本」依舊是屬於社會的生產關係，只不過從社會資本的 定義發展出連結相互關聯的要素進一步論究，比起馬克思所定義的資本，「社會資本」
更多了人際互動的中「信任」與「道德」兩項膠合要素 6，學者福山Fukuyama(2014)說 明社會資本主要的項目之一即是信任，並進一步將「社會資本」界定為:「社會或其特定 團體成員間的信任普及度，且信任是一個團體成員中對彼此常態、誠實、合作行為時的 期待。並基於團體內的規範以及個體在團體內所扮演的角色」(李婉容譯，1988)。另學 者Putnam(1993)對於「社會資本」認為是類似有形資本(physical capital)和人力資本的概 念，任何有幫助提升社會合作及互惠的信條，也指信賴是社會資本的核心價值，因此他 認為「好的治理與公民承諾有密切關係」(黃源協、蕭文高、劉素貞，2009)。學者
6 就經濟觀點的社會資本論者認為，當體系間存有信任、合作與承諾等精神結合起來時，就可獲得更大 報酬及生產力。另外世界銀行也將「社會資本」定義為:「機構、關係和形塑社會互動脂質與量的規範；
不僅可作為社會基礎之機構的數量，而是讓社會團結的黏著劑」(張德永，2013)。
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根據 Fukuyama(1995)以及 Putnam(1993)兩位學者進一步得知所謂的社會資本的內涵應 具有「規範」、「共同目標」、「信任」及「網路」等四項，而所有的運作皆以「網絡」為 (Putnam, 1993)。
1、從參與的組織了解參與社區事務程度。
資料來源:歸納學者李英明(2005)與廖淑容(2014)，頁 180、181。
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O'Connell(1999)曾說，公民社會像是「我們看不見的巨人」，因為他可以在第三部門 或非營利組織等發現其組成要素，故公民社會除重視個人生活的重要性外，也強調與周 遭生活環境的互動(引自張德永，2013)。源自西方政治哲學理論的公民社會(civil society)，
主要關切議題通常是國家與社會之間的互動若進一步分析公民社會，即以公民權利、政 治權利與社會權利三種型態聚合而成的「公民資格」(citizenship)，並透過自我主權認知 下參與公眾活動，積極作為監督政府者的角色。簡而言之，公民社會的實踐，不僅是扮 演整合公私部門的角色，更是可作為培養及深化社區組織成員反思的公共場域；並且依 據治理學說將公民社會視為社會資本，更可以穩定人群互動網絡、高度信任感與利他精 神，是不可忽視的集體資產，公部門必須容納、連結與善用(趙永茂、韓保中主編，2017)。
然而，若說社會資本可歸類成「資源」與彼此「關係」的形式，即表示有可能會有 枯竭的一天，故在現有的社會資本運作下，勢必要有隨時補充更新社會網絡的成分以適 應新的需求或新的目標(陳金貴等，2014)。
若進一步將「社會資本」運用在政策執行中，不論是從由上而下、由下而上，再到 整合途徑的關聯 7，皆扮演政策執行過程中影響結果優劣的關鍵。所以學者Schofield 與 Sausman(2004)在「執行公共政策:理論與實務學習」內容中提出以「第三條路」的中間 路線 8，並且指出第四代政策執行與前執行模式更牽涉到運用「社會資本」與「社區民 主」概念，強化民眾直接進入到政治體系的可能進而組成組合性公共治理(corporate public governance)。換言之，當社區組織、利益團體與執行者皆有對等途徑與機會在此
7 有關整合途徑(Syntheses)理論的學者，有 Sabatier(1986)、Elmore(1985)兩位，相較於前項單向的政策執 行模式，本項途徑結合了「由下而上」途徑的網路分析技巧認定組織政策參與者或次級系統，在檢視運 用的執行策略；再配合「由上而下」途徑以長期觀察與研究環境因素的概念，進行探討公私組織參與者 是否共有一套信仰系統，以執行共同政策目標。政策執行觀念演進到千禧年後，Michael Hill(1997)認為政 策執行過程有一定程度受到政治、文化與制度系絡的影響，並說明英國柴契爾主義政策管理透過設計「誘 因」控制執行者的行為，僅是讓本因由政府承擔課責的結果轉嫁給參與者，以至於無法真正的讓政府受 到民眾的審視，因此孕育出「第四代政策執行」(A Fourth-Generation of Implementation Research)的理論，如 學者 Peter deLeon、Linda deLeon(1999、2002)強調第四代政策執行理論理當建構在理性溝通上，以減少政 府與民眾之間因誤解資訊或欺騙而形成的問題。
8 主要概念包含:社會包容、社區責任及機會平等之前提下，在討論此等意識形態會對於政策執行的影響 (柯三吉，2013)。
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網絡擔任管理者角色，相對的「善治」的解釋除了是達到政策透明化、責任化、守法與 共識外，執行者有可能僅為符合執行績效，背棄專業尋求次好的備選方案(柯三吉，
2013)。
像學者Vigoda(2003)在討論公共行政採行協力管理方式時，就認為不論協力概念如 何良好?還是需要政府層次(state level)、組織管理層次(managerial level)及社區層次 (community level)三個層次相互配合。亦即如(表 2-2)所示，當公部門容許合作機制設置 下；組織管理層次是以協調、整合、夥伴關係為基本方針；社區層次則是尊重彼此協同 structure
官僚組織 集權 重 工 作 一
interaction
民主體制 分權、參與
collaboration
合作機制 協調 重視整合 夥伴關係 彼此協調
資料來源:Vigoda(2003, 21.)，引自陳金貴主編(2014) 。
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貳 公、私協力
學者Walter Kiclert(1993:191-192)，指出公共管理主要是對由許多不同參與主構成複 雜網絡所進行的治理，如行政機關、政治和社會團體、私人與企業組織等參與者。在此 網絡關係中，沒有單一獨大的行動者或有一個角色能支配權局；僅是在不同行動者間，
維持私利與立場，當然也無權力遂行己意去強迫別人。廣義的治理概念而可解釋成是企 業行政(引自陳金貴，2014)。
Klijn 與 Teisman(2003)將公、私協力(public-private partnerships)定義為奠基在多者行 動者之間長期合作的關係，亦即公與私部門在發展產品或服務時，是建立在彼此共享附 加價值的觀念，是共享風險、成本和利潤(引自陳金貴等，2014；李宗勳，2014)。學者 Ansell 與 Gash(2007)，也說協力治理是經由統治安排下，由多個公、私利害關係人，集 體參與決策過程並以制定或執行為目取向的管理(引自曾冠球，2017)；並且這些協力的 行動成果通常大都是受到公共經費的鼓舞，但也可受到這些利害關係人採取志願合作與 寬容克制的行動來達成。
因此，公、私協力通常會以下面向當作討論基礎:
一、平等互惠:協力式網絡關係，是強調彼此間基於共同目標下，分享資源。並在互賴中 觀照彼此的義務與權益，否則關係將無以為繼。
二、協力過程:協力過程是需要被治理的，因為網絡式動態性(人員多，導致網絡結構也 隨 之 變 動)才能將集體目標與個人利益中取得雨露均霑的平衡點。學者 R. Karl Rethemeyer 和 Deneen M. Hatmaker(2008:620)以協力式網絡關係乃解釋政府機構、非營 利組織和私營企業在一起共同作(work together)的集合體，目的是提供公共服務或價值，
當(a)單獨一個公共機構無法依一己之力來創造這些財貨或服務時；以及(b)私人部門根本 無法或不願意以較適當的數量，來提供這些財貨或服務時(引自陳金貴主編，2014) 。
另 學 者 Keast& Myrna P. Mandell(2009:2) 觀 點 說 明 協 力 (collaboration) 、 合 作 (cooperation)與協調(coordination)間的差異，如表(2-3)示，在其中協力指涉參與者之間的 互動依賴程度最高、接觸最頻繁、及信任度最高、權力與目標價值是共同分享的互動關 係，互動的目的是為了形塑共同目標及相互學習改變。相對而言合作則只各方之間較為
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鬆散的互動關係，互動的目的是為了資訊、資源與利益的交換，在其中各具有獨立的目 標價值、權力與資源談不上有共同分享的必要。
表2-3:3Cs 的互動關係特徵
合作(cooperation) 協調(coordination) 協力(collaboration) 關係鬆散 連結度中等 互賴程度高 偶而接觸 結構化和正式接觸 接觸頻繁
信任度低 信任中等 信任度高
資料來源:陳敦源、張世傑(陳金貴主編，2014)
三、信任與社會資本:參與者彼此間的信守承諾，並存有高度信任。彼此互信在此網絡中，
不會有犧牲彼此而獲取自己利益的行為。信任需長期培養，且當信任建立後，更可以減 少協力過程的交易成本，更可以產生非正式溝通管道的效益。
若進一步討論公、私協力，即是作為「層級治理」及「市場治理」兩者不足的模式，而 有上述二，「協力治理」概念出現(曾冠球，2017)。
亦如學者所強調:惟網絡結構也許需要每個成員採取個別的行動，但每個參與者皆被 轉化成一個新的整體，其負責完成更廣泛的任務，這些任務已超越了每個單獨運作的組 織在當下行動的範圍。網絡結構也許包含協調、任務編組或結盟活動，但卻超越了非正 式的連結關係。他們是以一種更廣泛任務作為互相承諾的基礎，若沒有所成員共同的和 策略性的互依行動，這個任務是很難達成的(Myrna P. Mandell，1999:45，引自陳金貴，
2014)。
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第二節 新公共行政與公共服務
壹 新公共行政
行政的領域是一個事務性的領域，不同於吵雜的政治領域，…...行政應該處於政治 領域之外的，行政問題不是政治問題。政治雖然可以決定行政的工作，但是政治不應該 操縱行政(陳敦源，2012)。
這也是開創公共行政學門之一的學者Woodrow Wilson，1887 年在〈公共行政研究〉
發表的文章，其發展背景是存在「政治」與「行政」間，已久的分流意見，也就是常在 公共行政學門中存在的核心問題:「民主政治與公共行政的調和」。若以現今學術上的概 念，所謂的分流即是政策vs.行政、民主 vs.官僚、價值 vs.事實等(引自陳敦源，2012)。
從公共行政理論與官僚體系近年來的發展來看，已經歷過「傳統公共行政」、「新公 共行政」及「新公共管理」等階段，此些轉變都是直接對於公務人員或政府機關尋求最 好的內部管理與對外提升服務的目的，但其中在組織變革中的解構或建構通常會面臨到 舊勢力的挑戰，如上述歷史發展淵遠，有關「民主」與「效率」、「專業」與「參與」相
從公共行政理論與官僚體系近年來的發展來看，已經歷過「傳統公共行政」、「新公 共行政」及「新公共管理」等階段，此些轉變都是直接對於公務人員或政府機關尋求最 好的內部管理與對外提升服務的目的，但其中在組織變革中的解構或建構通常會面臨到 舊勢力的挑戰，如上述歷史發展淵遠，有關「民主」與「效率」、「專業」與「參與」相