第二章 文獻探討與理論分析
第二節 【Mudan 心旅行】的歷程
壹 牡丹鄉公所觀光業務沿革
牡丹鄉公所的編制沿革，早期在農業課(2006 年修編為農業觀光課，以下簡稱農觀 課)並未有專責的人員辦理觀光業務，遲至 2003 年，配合牡丹鄉公所自治條例的修正，
便將「公共造產」業務從民政課執掌移撥與「觀光」業務統籌由農觀課辦理，並於2004 年開始編列專門預算作牡丹鄉觀光產業，目標訂在以「發展觀光增加自有財源」(蔡重 仁，2017)。隨後，在農觀課業務下底定以地政業務、農業、林業及觀光四大面向，相 互配合與發展。另觀光業務中的「規劃建設」與「經營管理」兩項業務，也因人員的補 實，開始逐漸獲取發展與執行觀光業務的能量。
再者，有了觀光業務承辦人員後，卻發現針對牡丹鄉境內的發展觀光業務並無合法 性的法源依據，如 2004 年雖經由「公共造產委員會」審議並提交鄉民代表會提案通過
「牡丹鄉公設旭海溫泉自治條例」以及「牡丹鄉公設停車場使用管理自治條例」規約，
卻在送屏東縣政府備查時嘎然而止。惟公所為將觀光產業收費合法化，至 2008 年重新 擬定「屏東縣牡丹公設停車場使用管理自治條例」和「屏東縣牡丹鄉公設旭海溫泉使用 管理自治條例」兩項自治條例，並完成法定備查程序，便成為牡丹鄉觀光產業收費的初 始。隨後，更因應牡丹鄉內觀光景點的啟用，陸續依法定程序將收費方式、經營模式與 回饋機制統籌等規定。制定如下表(4-11)示。
表 4-11:屏東縣牡丹鄉觀光自治法規一覽表
法規種類 法規名稱 公布日期
自治條例 屏東縣牡丹鄉公設觀光據點經營管理自治條例 2014 年 6 月 13 日公布
自治規則
旭海溫泉觀光區暨旭海部落遊客中心使用管理規則 2014 年 4 月 9 公布 2015 年 5 月 26 日修訂 屏東縣牡丹鄉觀光據點部落市集管理規則 2015 年 5 月 27 日公布 東源森林遊樂區暨東源部落遊客中心使用管理規則 2017 年 3 月 1 日公布
資料來源:蔡重仁(2017)。
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牡丹鄉觀光產業，因為有了法源依據開始在公營觀光景點、遊客中心及旅遊資訊站 以及產業行銷等三項措施，開始與社區作直接互動與合作。例如，牡丹鄉公所為鼓勵各 社區，可以提升觀光產業能力，爰在社區發展協會組織下，設立社區「單一窗口」，結 合社區內從事觀光業者，提供遊客與社區間的資訊平台，與推動在地觀光最重要的因子，
透過彼此對話、願景建構與回饋機制等具有道德性規範或約束力，以預防商業利益惡性 競爭等資本制度的缺失發生，而前在社區附屬組織下的「單一窗口」，有東源社區導覽 解說隊、旭海社區觀光產業組、高士觀光產業組、四林社區觀光產業組及近期才成立的 大梅社區觀光產業組等五個第一線的執行組織。
也因此，牡丹公所在執行觀光產業是強調以互補追求共同目標與價值，公私部門的 合作有別以往由上而下的模式，雖然公所掌握公權力與行政資源，但卻需要隨時調整角 色，不僅是在觀光政策的推動，更要奠基於地方需求，提供適切的輔導與協助(蔡重仁，
2017)。
貳【 Mudan 心旅行】下的公、私治理
根據H. K. Eidsvik(1978)依「公私部門決策的主導程度」與「社區參與的規劃時程」，
提出社區參與的五種模式如表(4-12)示，牡丹鄉在回饋金挹注與近期公務人員，因機關 首長重視民意下的改革下，其實有關社區(居民)與公部門之間互動關係，尤其在回饋金 的施作項目的討論，顯漸有從「說服模式」發展到「諮商模式」，但研究的個案中的公 所與社區互動關係中，是否有提升到「合夥模式」?甚至是「人民控制模式」的目標，
其實尚待考驗者雙方的信任程度而定。尤其是，若當回饋金因政策或大環境改變而不再 繼續情況之下，是否還是一個萬能的保母，可以滿足鄉民的需求?相同的問題，也出現 在研究個案裡。當社區發展若沒有公所持續性的、密集性的陪伴以及資源挹注下，社區 是否可以靠著自己的 「社區能力」繼續地，經由非正式社會過程及由個人、組織與存 在於他們之間的社會網絡，以公共利益的前提管理社區經營模式，還是走向自利商業競 爭的回頭路(Ellis and Latif ，2006； 引自李易駿，2012)?因此，本節將以社會資本的相 關內涵，檢視牡丹鄉個案的執行後續問題。
70 身、或是消費者的投訴等，很累人，好不好!(受訪者 A5，2019.03.28.)。
又如，針對業務性質的不同也會有不一樣的感受，
光是公所每年補助款的業務，就已經讓每一個承辦人員都忙不過來了，還要爭取補 助款，唉...，就像這次屏東縣政府辦燈會，觀光客第一次看見無人機的感動，但明年 的縣市採用一樣的無人機，還會感動嗎?(受訪者 A4，2019.03.19.)。
站在主會計人員的立場，或者回歸到一般公務人員的心態來看，努力增取到的經費
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後，也許在第一次人民感受是感動的，只是一旦成為習慣之後，卻認為是理所當然的，
不做，反而回過頭來批評公務人員的不認真。就事實上，在牡丹鄉的反應是屢見不鮮。
我們公所同仁，很會向上級要經費，但是通常都是先以硬體建設為重點，有時候會 忽略長期著重在建設後的維護設備費用。假如把建設觀光產業的經費省下來，轉向福利 政策上，更可以直接讓人民感受到鄉長的用心(受訪者 A4，2019.01.23.)。
誠如上述受訪者的想法，牡丹鄉公所因為長年有回饋金的挹注，不僅讓鄉民感受到 鄉公所有「做事」、會「做事」的感覺，但是否真反應出公務員會有”想”「做事」的動 力?其實很難單從執行回饋金的過程，得到正面的答案。因為，散落在牡丹鄉公所各課 室的回饋金業務，頂多是考量是否達成各項「執行率」，因為「執行率」攸關隔年補助 經費的縮減，而這將對於被給予的民眾感知，是最直接的，也是評斷公務員是否有認真 積極的衡量標準。
圖4-2:好的社區治理模式下公務員之角色功能(Good Coummunity Gonernance) 資料來源:本研究自行整理。
也因此在談論牡丹心旅行的公、私治理中，不得不進一步將公務人員的角色，納進 討論了。就如圖(4-2)示，在牡丹鄉公所執行此計畫中，公務員的角色，跳脫以往僅扮演 政策傳遞的中介者；抑或者對社區而言，還只是在某種程度上提供社區「社會化媒介」
(socializing agnets)的角色(陳坤森，1998)。在圖(4-2)中的公務員角色，因此本研究認為，
積極參與的公務人員 1、 解決法源依據。
2、 尋找資源者。
3、 說服與提供誘因。
4、 協調內部資源。
5、 對外回應的支持。
1、 紛爭的調和者。
2、 培力的關懷者。
3、 公益的說服者。
4、 永續的參與者。
5、 文化的建構者。
社區
公所
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是扮演者可平衡「公所」與「社區」間的積極者與潤滑劑的角色，並且進一步的達到「善 治」的，參與、共識取向、課責、回應姓、法治與效率性等目標(張其祿，2006)。分析 原因如下:
一、在官僚體制的「公務員」 :
(一)解決法源依據:
依法行政，通常是公部門在處理民眾需求中，最常告知的行政門檻。尤其是在處理 有關鄉轄內所有的財產處置或者向民眾收費等，都需要有法源的正當性與合法性，因為 這樣才符合憲法第 15 條規定，保障人民財產權。故公所在爭取競爭型計畫的同時，必 須考量本所自治條例中，是否已針對收費的程序，完成送交本鄉鄉民代表會的立法程序，
例如制定「屏東縣牡丹鄉公設觀光據點經營管理自治條例」，爰能讓公所以及社區可以 向遊客收取景點費用。
(二)尋找資源者:
如受訪者A3 敘述，當時任職農觀課承辦人員，恰逢馬英九總統實行「擴大內需」34 政策。
當時認為這剛好可以跟鄉觀光發展相配合，因此立即提計畫報送出去，可能是之前執行 觀光局的成果，讓縣政府放心，所以「擴大內需」的案子也很順利地通過(受訪者 A3，
2019.05.22)。
這也說明了，其實牡丹鄉公所在爭取計畫之前，已經累積屏東縣政府對公所執行率的「信 任」，也因此在面臨公所爭取，另競爭型計畫的評斷，也奠基在「信任」、「平等互惠」(公 所執行率，也直接反映補助單位的執行率)，共榮成就，但前提是必須主動提出。
(三)說服與提供誘因:
說服的對象、事由，以及執行的願景，是針對具有准駁提案的機關首長為之。由於 地方公職選舉的關係，鄉鎮長的任期通常是一任四年，得連選一任共八年的任職期間，
所以有別於任期制的機關首長，常任文官的公務員，就扮演了政策是否延續的關鍵，因 為面對首長喜惡以及施政理念、要如何遊說讓首長支持政策持續性，將考驗公務員的能
34 資料來源:https://www.npf.org.tw/3/5440
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力。
提供誘因的對象，則是社區幹部，如受訪者C1，說明當初公所要計畫東源社區培力 前誘因的提供，
當初公所看見，我把教堂當作東源部落課輔班的情景，直接跟我說，公所主動將東 源分校的閒置空間，讓給社區使用，而目的當然是讓課輔班的小朋友至少在學習空間上，
可以不受到空間限制，並且有機會可以利用資源，將空間整理，創造出更理想的教育空 間；而另一項目的，即是製造「被看見」的機會，公所藉以引介機關首長及代表等，願 意讓資源投入，讓東源分校可以成為部落觀光旅遊資訊站 (受訪者 C1，2019.03.27)。
(四)協調內部資源:
公所業務各有所司，然而遇到必須合作的事項，可能面臨到所掌課室的不想「合作
」，原因是增加困擾。例如「Mudan 心旅行」計畫，有安排各社區觀光景點的小旅行方 案，方案內容必須請行政課「鄉有巴士」35配合接駁遊客到預定社區的行程，然這與管 理辦法有相違背的使用目的，造成巴士所屬課室，不願意配合。然而，在幾次所務會議 的討論並經由機關首長支持之下，透過計畫內方案以租約方式辦理「鄉有巴士」的租賃
」，原因是增加困擾。例如「Mudan 心旅行」計畫，有安排各社區觀光景點的小旅行方 案，方案內容必須請行政課「鄉有巴士」35配合接駁遊客到預定社區的行程，然這與管 理辦法有相違背的使用目的，造成巴士所屬課室，不願意配合。然而，在幾次所務會議 的討論並經由機關首長支持之下，透過計畫內方案以租約方式辦理「鄉有巴士」的租賃