第五章 克欽獨立組織與政府衝突分析
第三節 停火協議時期－停火協議破裂（1994 年～2011 年）
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
憲法與內容皆缺乏共識，此外由於成員分布在緬甸綿延的邊境山區，彼此聯繫 不易，也使同盟運作缺乏效率。
第三節 停火協議時期－停火協議破裂（1994 年～2011 年）
1989 年到 2007 年的停火協議談判時期，軍政府與將近二十個少數族群團 體達成停火協議，停火協議作為制度因素的影響，軍政府對於簽訂停火以及未 簽訂停火協議的少數族群團體，採取不同的衝突管理。
停火協議對於軍政府而言是政策性工具，主要目的是為了與少數族群維持 停火關係，以及加強控制邊境地區的政治、經濟與社會，並利用經濟與發展誘 因，籠絡少數族群領導人，並適度的開放市民社會發展，卻也進一步造成團體 內部的分裂。對克欽獨立組織而言，簽署停火協議希望換取和平以及發展，戰 火頻仍導致克欽人民流離失所，無法參與主流政治場域，缺乏國家挹注資源與 開發，導致當地缺乏工作機會，位於邊境的優勢使跨邊境貿易活動頻繁，但不 受官方保護與承認，只能維持地下經濟型態。1990 年代，克欽族領導階層意識 到地下武裝反抗的各種缺陷，為了克欽獨立組織與地方的未來選擇簽署停火協 議。
停火協議造成不同面向的好處與壞處，對克欽獨立組織而言壞處導致協議 破裂，2009 年的邊境保衛軍爭議，使停火 16 年後衝突再起，以下將分析停火 時期國家政策方針，以及少數族群內部對政策的因應，與造成地方社群的影 響。
一、國際層次
冷戰結束後，國際局勢發生變化，過去因意識形態對立的國家，透過貿易 經濟與外交重新建立友好關係，緬甸自1990 年代逐漸開放市場交易，並允許部 分國際非政府組織進入。克欽獨立組織1994 年簽訂停火協議，即是希望能夠得 到國際援助，然而並沒有太多國際社會的支持挹注到克欽社群。
鄰國與國際組織最關注的議題是：區域局勢的穩定，才能進一步發展貿易 關係。即使在克欽獨立組織與政府關係緊張時，中國擔心自身邊界安全受影 響，才對克欽獨立組織與緬政府施壓，缺乏鄰國與國際組織的介入和調解。克
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
欽領導階層曾希望外交介入，但並未發生。EBO（2010）報告中即提到，克欽 領導曾任為，每當衝突一觸即發的階段，這些國家（指鄰國與國際社會）也從 未介入，或至少透過外交譴責丹瑞的錯誤政策，包含聯合國也忽視他們。
2007 年袈裟革命後，軍政府為了不讓世界知悉緬甸內部情況，直接或間接 阻止外界進入，除了使少數族群覺得受國際忽視，2008 年熱帶氣旋納吉斯侵襲 緬甸，造成嚴重災情，而丹瑞卻拒絕外國救災與援助，甚至執意舉行憲法公 投，造成重大傷亡並隱瞞災情，緬甸持續實施鎖國，國際社會以及非政府組織 等都被拒絕入境。
二、國家層次：對停火團體的統治政策
由於停火協議，政府對停火團體採取不同的治理政策，包含停火地域劃 分、發展「停火經濟」，對市民社會亦採取不同控制手段。在政治上，恢復法律 與秩序委員會維持極權統治，1993 年丹瑞為安撫民心，宣布召開國民大會，但 議程由官方控制，實際上參政管道仍被封鎖。國民大會是否舉行與討論內容都 由官方控制，而克欽獨立組織仍持續派員參加，2007 年政府宣布將於隔年完成 新憲法制定。
為了使憲法案通過，政府以開採權等措施收買停火團體支持，2008 年憲法正 式通過後，規定停火團體受國防部直接管理，引起族群關係另一場波瀾，2010 年官媒更指控克欽獨立組織為叛亂團體。不管是停火其實的政策制訂，獲2008 年憲法強制規定，都是導致克欽獨立組織停火協議破裂的因素，這些原因也導 致直到論文完成的2018 年，克欽獨立組織仍拒絕與政府達成全國性停火。
（一）停火政策
緬甸政府對停火團體的政策，主要可以分為三大部分，包含地域劃分、經 濟與發展政策，以及市民社會發展。
地域劃分上，簽署停火協議後，緬甸政府重新劃分克欽邦區域，大約有五 分之一的面積、多靠近中緬邊境，過去由少數族群武裝團體控制的區域，受克 欽獨立組織管轄，而其他地區包含克欽邦首都密支那，都屬於軍方管理範圍，
該舉也使緬甸軍方大舉駐紮克欽邦地區。
在停火時期的經濟政策上，Woods（2011; 2016）提出了「停火資本主義」
（Ceasefire Capitalism）的概念，主要個案即是緬甸克欽邦以及撣邦的少數族群
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
武裝團體，在與緬甸軍政府簽訂停火協議以後的經濟政策發展。根據Woods
（2011; 2016）停火資本主義主要有兩種形式：包含政府與少數族群共管資源及 分享利益，以及將原本的地方菁英納入到國家經濟體制中。克欽獨立組織所在 地區，含有豐富的森林資源以及礦產，過去克欽獨立組織透過黑市交易獲利，
是該組織重要的經濟來源，而1994 年後政府介入原本地方的走私經濟活動，使 柚木與玉石出口合法化，然而也造成這些天然資源被緬甸政府送到中國雲南地 區進行貿易，直接降低了原本克欽獨立組織的經濟利益，也進一步弱化該武裝 團體的經濟與軍事實力。
此外，由於停火資本主義，政府會與當地少數菁英合作，尤其是停火團體 的領導高層，經濟利益以及好處都被軍政府與菁英瓜分，協助開採資源的人民 得不到應有的回饋，日益不滿，最後甚至使這群少數族群轉變成激進的一代，
造成未來族群內部的分裂。
而經濟方面，政府開放許多經濟特許權，將開採金礦的稅收權力交給克欽 獨立組織高層，透過經濟利益和特許權來攏絡團體菁英，以經濟制約叛亂。然 而此種利益分配模式容易造成裙帶現象，部分未得利的菁英心生不滿，也造成 族群內部的矛盾（Brenner 2015），引起日後分裂的可能。
停火協議也使位在中緬甸邊境的克欽邦，開啟越來越多由中、緬以及克欽 企業主導的開發案，以過去無法達到的規模以及速度，剝削克欽邦的天然資 源，並加速克欽邦內的基礎設施建設完備，雖然政府允許克欽領導階層擁有稅 收權，但開發與建設的利益，進一步造成克欽族上層的貪腐與個人主義，經濟 利益分配不均，進一步造成克欽族內部的不合。
此外，在市民社會的發展上，作者主要關注在三個層面：語言教育、移民 政策，以及地方控制。
South & Lall（2016）對緬甸三個少數族群武裝團體－克欽獨立組織、克倫 民族聯盟，以及新孟邦黨（New Mon State Party）於不同時期簽訂停火協議與 其語言和教育政策之間的關係作了比較，停火協議的簽訂會影響少數族群的語 言政策以及教育方針。在語言方面，停火談判開始前，政府採取消除差異的同 化政策，少數族群只能在體制外教授母語以及族群文化教育，而在達成停火 後，政府放寬少數族群得以在學校裡，增加對母語以及與自身族群相關的課 程。1994 年之後政府根據邊境發展計畫，投注資金與資源建設克欽邦的學校以
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
及教育，並放寬對於母語教育的限制。
在移民問題上，克欽獨立組織與政府達成停火協議後，重新劃分克欽邦停 火區域，政府應允保留武裝、分配經濟利益權與稅收權等方式安撫克欽族領導 階層，而根據邊境發展計畫，克欽邦開始大興土木，除了原本克欽邦勞動力被 剝削外，因工作機會增加導致外來人口遷入，壓縮原本當地人民的生存。除了 因工作機會增加移民人口外，還出現「非自願性移民現象」。
根據South（2007; South & Jolliffe 2015）在緬甸克欽邦、克倫邦、撣邦、孟 邦以及仰光等地所做的田野調查，他將緬甸的非自願性移民分成三類：一、因 武裝衝突直接導致的遷移（Armed-conflict-induced displacement）；二、國家－
社會衝突導致的遷移（State-society conflict-induced displacement）；三、生存與 安全問題導致的遷移（Livelihoods/vulnerability-induced displacement）。第一種 因武裝衝突導致的遷徙現象，主要發生在武裝衝突尚在發生的戰亂地區，因為 戰爭波及導致民眾必須遷離家鄉；第二種遷徙現象則亦發生在後衝突時期，在 後停火時期由於軍政府得以進入到原本少數族群控制的區域，政府可能接管當 地的區域以及資源，天然資源被剝奪外，為了建設需求剝削當地勞動力，導致 人民因無法承受壓迫而遷移至他處，是間接受衝突影響導致的遷徙類型；第三 種生存問題導致的遷徙，可能因為政府不當的政策或施政方針，導致原本地區 的人民無法維持基本生活而進行遷移。
以上三種非自願性移民，可能在停火時期的不同階段中發生。克欽獨立組 織簽署停火後，軍政府可直接佔領部分地區，將原本當地克欽族趕走，強制遷 移到其他地區，就是屬於第二種非自願性遷移。此外，根據South（2007）的田 野研究，他將1994 年停火後，克欽邦的非自願性人口遷徙，歸類為三大因素所 致：停火後的軍事佔領與農地充公、天然資源掠奪，以及大規模的農業與發展 計畫。
移民的增加帶來毒品以及性病傳播的問題，雖然克欽獨立組織已禁止鴉片 種植，然而1994 年停火協議後，克欽邦地區的毒品價格卻下跌，大量勞動人口 移入克欽邦地區，帶來海洛因吸食以及愛滋病等性病傳播的問題，這些勞動人 口多為單身男性，造成克欽社會的另一項隱憂。
此外是對天然資源的掠奪，因為停火協議的簽訂，軍方有機會進入過去由 少數族群控制的區域，當地充滿富經濟價值的天然資源，軍政府透過出口資源