第四章 緬甸族群衝突之個案研究：緬甸克欽族
第二節 停火協議談判與停火時期（1994 年～2011 年）
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第二節 停火協議談判與停火時期（1994 年～2011 年）
一、1990 年代停火協議背景
1988 年八八革命以後，有許多參與示威抗議的人民以及學生，因為害怕受 到軍政府的追討，紛紛逃入邊境地區的山林之中，大約有一萬名學生越境逃入 泰國參與「緬甸民主聯盟」（Democratic Alliance）（陳鴻瑜，2016），也有部分 學生於1988 年 11 月參與新成立的「全緬甸學生民族陣線」（All Burma Students Democratic Front, ABSDF），與克欽邦的克欽獨立組織關係密切，甚至合作對抗 軍政府（顧長永，2015），這些反政府人士的加入使邊境地區的反政府武裝運動 死灰復燃。
另一方面在此時期緬甸共產黨的勢力亦逐漸走下坡，二十一世紀末世界局 勢的改變，共產主義與社會主義逐漸退出主流意識形態之外，從1990 年緬甸的 國會選舉結果也得以看出緬共的勢力已不敵以全國民主聯盟為首的民主政黨，
加上緬甸北部的局勢更加複雜化，除了緬共，以及緬甸軍方、少數族群武裝部 隊、地方軍閥、國民黨殘餘勢力外，還包含因八八革命撤退到此地的全緬甸學 生民族陣線等，造成緬甸北部局勢的混亂，而長期贊助緬共發展的中國共產 黨，也於1988 年全面停止資助緬共。在緬共本身，其意識形態逐漸被新一代的 年輕知識份子所質疑，認為緬共本身已失去共產主義信仰，因八八革命崛起但 被迫地下化的年輕反政府人士，人數以及勢力越來越龐大（Smith，1991），諸 多的原因造成緬共勢力在二十世紀末漸漸走下坡。緬甸共產黨的領導階層雖多 為緬族人，但其基層部隊涵蓋果敢人（漢人）、克欽族等少數族群，1989 年 3 月緬共內部的少數族群部隊發生叛變（ICG Report，2011），加上緬甸國內外的 局勢轉變，以及緬共本身領導階層的老化（陳鴻瑜，2016），緬共最後分裂成數 個團體，包含由鮑有祥領導的佤邦同盟軍，以及彭家聲成立了緬甸民族民主同 盟軍（又稱果敢同盟軍）等。
緬甸軍政府於緬甸共產黨分裂解散後，與其殘餘的武裝團體簽訂了停火協 議，首批停火協議的簽訂讓軍政府有基礎得以對其他武裝團體施壓，進行更進 一步的雙邊停火協議談判。1989 年以後，軍政府開始與各個少數族群武裝團體 接觸，商談雙邊停火協議，並針對不同團體提出不同的停火協議內容以及條 件。
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緬甸政府於1990 年舉行選舉，原是緬甸族群衝突三十年來，少數族群首次 有機會組織政黨進入國家政治場域中，但隨著選舉時間接近，國家法律與秩序 恢復委員會開始禁止大部分政黨參加選舉（ICG Report，2003），克欽獨立組織 亦被排除在外，雖然1990 年選舉結果最後不被軍政府所承認，但從選舉結果本 身已經看出緬甸政治局勢的改變，翁山蘇姬與全國民主聯盟逐漸成為軍政府極 力打壓的對象，在少數族群議題上，政府透過停火協議談判，利用參與政治、
經濟、自治權力等籌碼與各個族群團體進行談判與協商。
二、1994 年克欽停火協議
在克欽地方社群中，1961 年之後持續不斷的武裝戰爭以及 1990 年選舉，
使克欽獨立組織的領導階層開始重新思考反抗策略。早在1980 年代開始，克欽 獨立組織的領導人已開始思考與軍政府對話與和平談判的可能，從克欽獨立組 織成立至1990 年代，該組織最重要的領導人為 Maran Brang Seng，他從 1975 年接任主席至1994 年克欽獨立組織與政府達成停火協議後逝世，Maran Brang Seng 領導克欽獨立組織長達近二十年，對於 1990 年代的停火協議談判以及政 策方針影響甚大。
Maran Brang Seng 早在 1980 年代就開始思考與軍政府進行對話的可能，他 在1987 年左右曾走訪歐洲各國希望爭取西方世界對克欽族的重視，亦適逢尼溫 軍政府政治與經濟開始走下坡，緬甸共產黨也面臨瓦解之際，Maran Brang Seng 知道緬甸國內的局勢困難，於是希望在這段期間吸引西方國家對緬甸克欽族的 目光，以及西方世界的同情，然而當時的西方世界對於緬甸國內情勢並沒有興 趣，僅關心緬甸在冷戰中所採取的不結盟政策對世界局勢的影響（Smith 2016）。
1990 年選舉前大約 90 個政黨登記參與選舉，其中包含 35 個少數族群政黨 預計參與，但到了1990 年開始多數政黨被軍政府禁止，僅剩下八個少族群數政 黨得以合法運作，軍政府的黑名單中包含克欽族以及「民族民主陣線」（the National Democratic Front, NDF）的成員都被排除在政治場域以及選舉之外
（ICG Report 2003），12 軍政府的作為使克欽獨立組織領導人 Maran Brang Seng
12 民族民主陣線（the National Democratic Front, NDF）於 1976 年由十一個少數族群武裝團體所 組成，成員包含克倫民族聯盟、克欽獨立軍、新孟邦黨等團體。到了1989 年民族民主陣線中希
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認為，若克欽族在主流政治場域外繼續武裝鬥爭，將永遠被排除在緬甸的決策 制定以及主要政治舞台之外，亦無法參與緬甸的國家建設進程。對被排除在主 流政治舞台外的恐懼與擔憂，是造成克欽獨立組織領導人轉念，希望與政府達 成停火協議的原因之一。
克欽獨立組織早在1989 年之前曾經與尼溫為首的軍政府進行對話，但並未 產生實質結果，1989 年緬甸共產黨解散以後，軍政府與佤邦聯合軍、果敢同盟 軍以及緬共殘餘勢力簽訂雙邊停火協議的舉動，對於克欽族以及Maran Brang Seng 本身造成很大的影響，克欽族內部較小規模的武裝組織也陸續與軍政府達 成停火協議，例如克欽新民主軍（New Democratic Army – Kachin, NDA-K）於 1989 年與政府達成停火，以及前克欽獨立軍第四旅分裂出去後，另組成克欽防 衛軍（Kachin Defense Army, KDA）也於 1991 年與政府達成雙邊停火協議。
對克欽獨立組織而言，除了緬共瓦解後多個武裝團體與政府達成停火，以 以及對被排除於主流政治舞台的恐懼外，另一個國家層次的影響是：緬甸八八 革命後新民主勢力的崛起。1988 年革命運動後，翁山蘇姬與其他擁民主人士丁 吳等人成立全國民主聯盟，當時部分少數族群領導人認為應與全國民主聯盟合 作，但克欽獨立組織的領導人看出合作關係中存在許多問題。原因包含翁山蘇 姬本身以及全國民主聯盟並不贊成武裝抗爭，此外，克欽獨立組織內部許多退 休士兵始終質疑，才剛成立不久的全國民主聯盟對於反政府策略制定以及實際 上的操作能力是否足夠（Smith，2016），且緬甸實際上掌權者仍是軍方，少數 族群應與軍政府直接進行對話，而非尚未掌握實質政治影響力的民主派。
在緬甸的地緣關係上，1988 年以後國家法律與秩序恢復委員會，開始邊境 貿易自由化，而克欽獨立組織主要聚集地在緬甸北部，且與中國直接接壤，在 緬甸北部由於貿易自由化以及國界之間互通的便利性，部分少數族群所在地區 相對自由，得以接觸到國際媒體，且發展跨國之間的貿易往來，國際非政府組
望緬甸能成為聯邦制的成員，另組一個新組織－緬甸民主聯盟（the Democratic Alliance of Burma），成員也包含一些反政府組織。但隨後而來的停火協議，以及組織成員的退出，減弱民 族民主陣線的政治、軍事與影響力。民族民主陣線的成員對於二十世紀初的停火協議談判亦缺 乏共識，例如克欽獨立組織希望透過停火協議，帶動克欽邦的政治、經濟與人道發展，然大部 分的成員則希望先達成政治協商，再來談停火協議。
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織與基金會也可以進入此地進行援助，但對於克欽獨立組織而言，長期以來即 被排除在中、泰邊境的活動之外，加上緬共瓦解以後，中國轉而與國家法律與 秩序恢復委員會靠近，Maran Brang Seng 自身亦意識到和平才能夠帶給人民安 穩的生活（Smith，2016）。在以上諸多因素的直接與間接影響，以及背景原因 的鋪陳之下，克欽獨立組織與其領導人Maran Brang Seng 逐漸偏向與軍政府達 成雙邊停火協議的政策方向。
除了上述因素外，在國際局勢上由於冷戰進入尾聲，緬甸兩個主要的鄰 國：中國與泰國也改變對緬甸的外交政策。中國放棄資助緬甸共產黨，到1989 年完全撤資，並開始與緬甸軍政府接觸合作，中國也覬覦緬甸的地利之便以及 豐富的天然資源（Brenner，2015），緬共殘餘勢力接受政府透過經濟特許權換 取和平關係，迅速的與政府簽訂停火協議，軍政府本身也得以將注意力以及軍 事資源，從對抗緬共轉移至少數族群武裝團體；在泰國方面也放棄資助緬甸的 反共團體，對與緬甸的貿易、市場，以及商業利益更感興趣，更進一步對與泰 國親近的少數族群團體施壓，迫使他們與緬甸政府達成雙邊停火協議。由於中 國與緬甸關係逐漸改善，緬甸軍方得以從中國政府身上得到更多支持以及武器 資源，緬軍的軍事實力改善，更能夠制約國內的武裝叛亂。另外，1989 年後國 家法律與秩序恢復委員會重啟與國外的貿易關係，透過與外國簽訂投資與貿易 協議，軍政府獲得更多資源，透過出口緬甸天然資源或許商業利益，政府得以 壯大本身的軍事實力以及財力。於是1989 年以後少數族群武裝組織所要面對的 軍政府，是一個軍事實力完整、國庫因商業利益而飽滿的軍事政府（Jones，
2016）。
1993 年開始克欽獨立組織與緬甸政府就停火協議開始進行多輪談判，最後 於1994 年 2 月簽訂了正式的停火協議。停火協議簽訂以後，政府與克欽獨立組 織互設聯絡處以進行聯繫，在經濟與地方發展上，政府也答應提供更多資源以 及援助，而克欽獨立軍的部屬與範圍皆須受到政府的劃定限制（ICG Report，
1993 年開始克欽獨立組織與緬甸政府就停火協議開始進行多輪談判，最後 於1994 年 2 月簽訂了正式的停火協議。停火協議簽訂以後，政府與克欽獨立組 織互設聯絡處以進行聯繫，在經濟與地方發展上，政府也答應提供更多資源以 及援助，而克欽獨立軍的部屬與範圍皆須受到政府的劃定限制（ICG Report，