國家與少數族群的關係

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除了民族邦（State）以及省（Region）的區分外，緬甸的行政單位還包 含：一個聯邦區（Union Territory）、五個自治區（Self-Administered Zone），以 及一個自治邦（Self-Administered Division）。³ 從緬甸的行政區域劃分，即可以 看出其境內少數族群的複雜程度。而緬甸境內的少數族群中，有許多族群因為 希望爭取自身地位以及自由等因素，成立「武裝少數族群團體」（Armed Ethnic Minority Organization，或稱武裝反對團體等名稱）與政府進行武裝抗爭，這些 武裝組織中較大規模的有1947 年由四個克倫族團體組織成的「克倫民族聯盟」

（Karen National Union, KNU）、1961 年成立的克欽獨立組織（Kachin

Independence Organization, KIO）、1989 年緬甸共產黨解散後分離出來的「佤邦 聯合軍」（United Wa State Army, UWSA）等，另外還包含各族群內部較小規模 的武裝組織或團體。

而緬甸的族群衝突問題必須從緬甸的歷史中爬梳，如同 South（2008）在

《Ethnic Politics in Burma》一書第一章所提到的，生活在緬甸以及東南亞各地 的少數族群，從幾個世紀以前即生活在此，而過去種族（ethnicity）只是決定認 同的其中一項因素，其他決定認同的因素還同時包含：階級、語言、宗教、婚 姻關係、權力結構、與其他社群的關係等。在英國殖民以前的緬甸，族群間的 界線以及衝突並未如今日分歧，英國殖民經驗對於日後緬甸的族群關係產生很 大的影響，改變了國家與市民社會的關係，以及緬甸的歷史發展（South

2008），西方殖民者對於緬甸的族群政治與衝突帶來了不可逆的影響。從下一節 開始，將從緬甸族群政治的歷史層面開始探討，從英國殖民者留下的遺緒，到 翁山將軍主導的「彬龍協議」，以及獨立後的歷史因果，透過這一段族群衝突歷 史的爬梳，能夠對於緬甸現今的問題有更進一步的了解。

第二節 國家與少數族群的關係

一、殖民經驗－間接統治策略

1826 年第一次英緬戰爭後，英國即逐步開始在緬甸的統治，而直到 1886 年緬甸才正式成為印度的一個行省，並兼併上緬甸、撣邦等地。英國對緬甸的

3 Danu Self-Administered Zone、Kokang Self-Administered Zone、Naga Self-Administered Zone、

Pa'O Self-Administered Zone、Pa Laung Self-Administered Zone、Wa Self-Administered Division、

Naypyidaw Union Territory。

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統治主要採取兩大政策：「雙頭憲法」（Dyarchy Constitution）與「分而治之」

（Divide and rule）政策。1923 年通過的「雙頭憲法」，給予緬甸人半自治的權 利（陳鴻瑜，2016），也就是緬甸為英屬印度的一個省，總督由英屬印度所派，

緬甸對內的行政權屬總督所有，也能夠制衡立法機構，英國亦推行地方自治，

讓緬甸人自行治理其事務，具有「間接統治」的內涵（顧長永，2013），一方面 尊重當地少數族群自治傳統，另一方面也便於管理幅員廣大的殖民地，英國並 在1935 年公布憲法（the Government of India of Act of 1935），1937 年緬甸正式 脫離印度一省、成為獨立的殖民地，而此時的緬甸指的僅是「下緬甸」地區，

克欽族、撣族與欽族等少數族群所在的山區，稱為「邊境地區」（Frontier Areas;

Scheduled Areas; Excluded Areas）。

英國殖民者將少數族群與緬族分開治理的「分而治之」（Divide and rule），

成為影響緬甸族群政治最重要的政策。英國將少數族群與緬族分開統治的原因 在：認為少數族群未開化、需要特別的保護與管理，透過英屬緬甸總督進行直 接管理（陳鴻瑜，2016），與緬族的間接統治政策具相當差異。懸殊的殖民政策 對緬甸日後的族群關係造成重大的影響，英國殖民經驗使得緬族人以及非緬族 人口之間的認同分化更為徹底。

在地理位置上，少數族群多分布在上緬甸的山區，與處在平原地區以及中 下游的緬族人在地理上存在區隔，也因為地緣分裂使邊境地區自古即有相當程 度的自治傳統。在宗教議題上，英國兼併上緬甸等山區以後，在傳教士的支持 之下，將基督宗教帶入克倫邦、克欽邦等地，1820 年代美國浸信會的傳教士進 入克倫族所在地，透過將翻譯聖經等方式傳教，英殖民期間進一步在克欽族、

欽族所在山區傳播基督教義，由於英國直接統治之故，基督教在此地傳播快 速，也造成日後少數族群與佛教緬族之間的對立。在統治政策上，英國殖民者 一方面不信任緬族人，另一方面將「未開化」的少數族群納入軍隊中，唯有少 數族群可以受軍事訓練。1916 年原屬軍警系統的克欽族男性被送往彬烏倫

（Maymyo）參與正規軍事訓練並參與美索不達米亞（Mesopotamia）戰爭，克 欽族士兵的表現讓英國軍官印象深刻，進一步推動將克欽士兵納入到正規軍行 列，在第二次世界大戰期間，協助同盟國對抗日本與緬軍。

South（2008，6）承認團體或是個人的認同是建構成的，會受到社會、政 治與經濟環境改變的影響。英國殖民經驗對於緬甸少數族群的認同建構即是一

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例，過去在尚未歷經殖民統治的階段，種族是認同塑成的其中一個因素，其他 還包含階級、權力關係等，而英國殖民者對少數族群與緬族人的隔離政策，加 上地理環境與宗教的影響，進一步導致族群之間的分化與衝突，South（2008，

6）即言：「不管意識形態上的形塑如何，在英國殖民下的緬甸，此種族性的具 體化，對緬甸國家與社會之間的關係，以及歷史發展造成深遠的影響」。

二、彬龍協議

1941 年 12 月日本發動太平洋戰爭，由於當時英國在緬甸建有鐵路可以通 往中國邊境，日本於是希望可以奪下這條鐵路，於是逐步控制仰光以及緬甸。

日本為了爭取翁山等人的支持，許下支持緬甸獨立的承諾，然而並未實現，導 致翁山的不滿。直到1943 年日軍同意緬甸獨立，並日本簽署同盟條約，此時翁 山出任國防部長，並將日本支持下成立的緬甸國防軍（Burma Defense Army）

改組為「緬甸國家軍」（Burma National Army），翁山也因此成為緬甸軍方的創 立者。值得一提的是，由於當時英國首相邱吉爾（Winston Churchill）答應保障 少數族群在戰後地位，克倫族以及克欽族等少數族群選擇與英國並肩，對抗日 本與翁山為主的緬族人。然而在1945 年艾德禮（Clement Attlee）與工黨

（Labour Party）贏得選舉以後，選擇與翁山協商，將少數族群的權利與地位置 於緬甸獨立以及緬族人之後（Weiss 2017）。

然而日本在第二次世界大戰後期，戰力逐漸衰退、局勢眼看對日不利，翁 山於是與共產黨合作組成「反法西斯聯盟」（Anti-Fascist League），在地下進行 反日活動，1945 年反法西斯聯盟改名為「反法西斯人民自由聯盟」（Antifascist People’s Freedom League, AFPFL），持續進行反日活動，為了在未來不致遭到英 美盟軍的懲罰（陳鴻瑜，2016）。隨著日本投降，英國再次控制緬甸，翁山以及 其領導的反法西斯人民自由聯盟，因為曾對日本宣誓效忠（1942 年）遭受英國 質疑，然而當時的盟軍東南亞戰區司令蒙巴頓將軍（Lord Mountbatten）認為，

應採取務實作法，與翁山的「緬甸國家軍」合作。最後蒙巴頓亦提名翁山為緬 甸軍隊的副總督察官（deputy inspector general），並於 1945 年被批准。為了安 撫在第二次世界大戰期間與英軍合作對抗日本的克欽族以及克倫族人，英國駐 緬甸總督也提名克欽族與克倫族人擔任副總督察官職位。

英國重回緬甸後，廢止了1937 年憲法，由英國緬甸總督治理。翁山與反法

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西斯人民自由聯盟開始為緬甸的獨立奔走。1946 年 1 月反法西斯人民自由聯盟 在仰光大金塔前舉行第一次全國性集會，克欽族、撣族等少數族群皆派員出 席，1946 年為了解決少數族群的問題，翁山代表仰光政府邀請各少數族群參加 於撣邦彬龍舉行的協調會議，除了撣邦土司東朋（Tong Peng）外，參加者包含 撣族代表、克欽族代表、欽族代表，克倫族亦派觀察員參加，翁山企圖說服各 少數族群加入「緬甸聯邦」（Union of Burma）。翁山更前往邊境地區，爭取各少 數族群領袖對緬甸獨立的支持，並允諾各族群在獨立後之聯邦內擁有自治地 位，保障少數族群的權利以及未來分離的特權等。在克欽邦的密支那地區，克 欽族領導人亦保證克欽邦內的緬族與撣族將與克欽族擁有相同權利（陳鴻瑜 2016），在翁山於 1946 年 11 月向英國政府提出的四點要求中，同時提出「制憲 會議中應包含各邊境少數族群代表」。當年英國政府改派蘭斯爵士（Sir Hubert Rance）擔任英國駐緬甸總督，此舉亦讓翁山免於戰後被清算的命運。蘭斯於 1946 年 8 月就任後，即延攬反法西斯人民自由聯盟的成員入閣，此舉亦有利緬 甸爭取獨立（顧長永，2015）。

1947 年 1 月翁山與時任英國首相艾德禮達成協議，該協議內容亦將少數族 群含括在內，包含選出制憲委員會代表的選舉要包含1935 年憲法所規定的少數 族群選民，以及英國國會與緬甸內閣代表，將會與欽族、克欽族、撣族、克倫 族代表一同協商邊境事宜。該協議簽屬後，撣族土司、欽族以及克欽族領袖同 意加入緬甸聯邦。

1947 年 2 月 12 日與撣族、克欽族與欽族領袖於一年前舉行彬龍會議的地 點，簽屬了「彬龍協議」（Panglong Agreement）。彬龍協議承諾給予少數族群自 治的權利，並將提供邊境地區財政與建設支援，更同意獨立十年後撣族與克欽 族得以自行決定是否要求獨立自治或留在聯邦內（顧長永 2015；陳鴻瑜 2016）。雖然彬龍協議本身存在許多問題，例如並未包含所有少數族群代表，且 隨著翁山於1947 年 7 月 19 日遭暗殺，協議並未具體施行，然而該協議對於各 族群之間的和平精神仍保留至今，許多人認為「彬龍精神」（The spirit of Panlong ）比協議實際內容更為珍貴與重要，翁山曾向少數族群保證：「若緬族 人拿到一塊錢，那你們也可以得到一塊錢」（If Burma receives one kyat, you will also get one kyat）（Smith 1991），該協議的精神持續影響緬甸的民族和解，翁山 蘇姬於2016 年 8 月召開與少數族群間的和平協商又稱為「二十一世紀彬龍會