第三章 緬甸的族群政治與衝突
第三節 緬甸族群政治的制度因素－「停火協議」
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該次衝突，Kramer（2010，77-78）在《Burma or Myanmar?》一書中提到：由 此可看出緬甸軍方長期以來打壓少數族群的模式，透過個別打擊，而非一網打 盡。以政治、經濟和軍事手段弱化各團體，或間離團體內部關係。
除了2009 年果敢同盟軍的協議破裂外，在 2010 年另一個克倫族團體－民 主克倫慈善軍（Democratic Karen Benevolent Army，或稱民主克倫佛教軍第五 旅（Democratic Karen Buddhist Army - Brigade 5））從 1995 年已停火的民主克倫 佛教軍中分裂出來，再次與政府交火；2011 年克欽獨立組織的停火協議亦被撕 毀，同年，北撣邦軍的分裂團體亦打破停火，再次與政府軍交惡。
1989 年開始的雙邊停火協議談判，使緬甸族群衝突緩和約二十年，因 2009 年軍政府要求停火團體加入邊境保衛軍的政策，導致族群衝突再次惡化。2011 年登盛政府上台後，開啟「全國性停火協議」（National Ceasefire Agreement）的 談判，直到2016 年全國民主聯盟政府上台，全國性停火談判仍在進行中，各方 尚未達成共識。在緬甸的族群衝突歷史中，停火協議為重要的制度性因素，下 節將詳述停火協議的發展。
第三節 緬甸族群政治的制度因素－「停火協議」
從上一節針對緬甸歷史發展的敘述得知，緬甸的族群衝突問題鑲嵌於其政 治以及國家發展上，從英國殖民統治時期開始，因為英國殖民者對少數族群與 緬族採取不同的治理策略，利用少數族群來與緬族對抗，造成緬甸族群之間的 嫌隙。雖獨立之初翁山將軍起草「彬龍協議」，但因獨立之初的時局動亂，包含 宇努的佛教政策，以及軍政府推翻宇努政府後，所採取的統治政策，一連串的 歷史因素與政策變遷，造成緬甸至今無法解決的族群衝突問題。在1989 年之 後，以軍事執政團為統治形態的「國家法律與秩序恢復委員會」，對少數族群所 在的邊境地區開始施行所謂「邊境發展計畫」，將公權力擴展到邊境地區的土地 以及人民。
這一節將討論1989 年國家法律與秩序恢復委員會開始執政後，對於少數族 群的統治與治理，除了邊境發展計畫外，以時任軍情局局長欽紐少將為首的停 火協議也在這個時期展開，本節即以「停火協議」（Ceasefire Agreement）談判 為主軸，試圖理解停火協議的歷程與發展，緬甸政府與少數族群的停火協議談 判至今仍未結束，雙邊仍不時交火或發生零星衝突，從1989 年欽紐為首的談判
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開始，當時幾乎都是軍方與各少數族群之間的「雙邊停火協議」，到了2010 年 以後登盛開啟「全國性停火協議」的談判，企圖與緬甸全國少數族群達成停 火。族群衝突問題存在已久，歷任政府執政者大多希望先與武裝少數族群達成 停火後，再進一步處理雙方的政治、經濟與地位等問題。但部分少數族群認為 應先處理政治問題，待政治與經濟等問題有妥善的共識後，才願意與政府達成 停火協議，以上問題的糾結亦是造成至今停火協議無法達成的因素之一，各個 少數族群亦會與其他族群或團體結盟，而加深停火協議操作以及協商上的困 難。
一、1989 年開啟雙邊停火協議談判
1989 年起，時任軍情局長的欽紐少將，開始與各個少數族群武裝團體的雙 邊停火協議談判。欽紐採取「分而治之」政策（South 2008, 119），即分別與不 同少數族群協商，分散各個武裝團體的勢力，「國家法律與秩序恢復委員會」政 府也拒絕與任何聯合團體的協商或談判，例如政府拒絕與1976 年由十三個少數 族群組成，由克倫民族聯盟邵保耶將軍為首的「全國民主陣線」（National Democratic Front, NDF）進行協商，9 企圖分散少數族群團體間的凝聚力。談判 過程中，透過正式與非正式的協商，軍政府與各個主要武裝團體談判的條件皆 不相同，而軍政府「分而治之」的停火談判策略，亦造成族群團體之間的分 裂，進一步達成政府「各個擊破」的目的。
1993 年 11 月停火協議的主導人物欽紐公開向少數族群團體喊話，希望各 少數族群回到「合法陣營」的行列中（Return to the legal fold），也就是與政府 簽訂停火協議。從1989 年到 1995 年這段時間中，緬甸軍政府與近二十個大大 小小的武裝團體簽訂停火協議（South，2008），此時期的停火協議是以「政府
－特定族群團體」的雙邊模式進行，涵蓋十五個規模較大的主要族群武裝團 體，包含1989 年即與政府達成停火的「佤邦聯合軍」（United Wa State Army, UWSA）、「緬甸民族民主同盟軍」（Myanmar National Democratic Alliance Army, MNDAA，因活躍在果敢地區，亦被稱為「果敢民族民主同盟軍」或果敢同盟 軍）等。
9 該團體於 1989 年後改組為「緬甸民主聯盟」（Democratic Alliance of Burma, DAB）。
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資料來源：ICG Report（2015）。
少數族群團體 第一次停火協議
United Wa State Party 佤邦聯合軍 1989 年 Myanmar National Democratic Alliance Army(NDAA,
“Mongla group”) 緬甸民族民主同盟軍
1989 年 Democratic Kayin Benevolent Army 民主克倫慈善軍 1995 年
2010 年打破 Restoration Council of Shan State/Shan State Army-South
(RCSS/SSA-South) 南撣邦軍
未簽 Chin National Front (CNF) 欽民族陣線 未簽 Karen National Union (KNU)克倫民族聯盟 未簽 Shan State Progress Party/Shan State Army-North
(SSPP/SSA-North) 北撣邦軍 1989 年
2011 年打破 New Mon State Party (NMSP)新孟邦黨 1995 年 Karen National Liberation Army Peace Council 克倫民族解放
軍
2007 年 Karenni National Progressive Party (KNPP) 克倫尼民族進步
黨
1994 年 同年打破 Arakan Liberation Party (ALP)若開民族聯合解放黨 未簽 National Socialist Council of Nagaland-Khaplang 那加蘭民族
社會主義委員會
未簽 Pao National Liberation Organisation (PNLO) 巴毆民族解放
組織
未簽 All Burma Students Democratic Front (ABSDF)全緬學生民主
陣線
未簽 Kachin Independence Organisation (KIO)克欽獨立組織 1994 年
2011 年打破 Ta’ang National Liberation Army (TNLA) 德昂民族解放軍 未簽
Myanmar National Democratic Alliance Army
(MNDAA, “Kokang group”) 緬甸民族民主同盟軍（果敢同 盟軍）
1989 年 2009 年打破 Arakan Army (AA) 若開軍 未簽
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除了透過「分而治之」的策略分散少數族群的凝聚力外，軍政府亦透過
「以夷制夷」以及「輪流拉攏」的方式間離各少數族群團體，降低武裝團體之 間團結的可能性，且此時期大部分的停火協議都沒有實質的書面簽屬過程，各 個武裝團體與政府的協商條件依照團體規模以及實力差距等因素各不相同。除 了談判的戰術外，在武裝戰鬥上，因為緬甸的邊境綿延數千公里，少數族群多 分布在這些山地上，善於在山區作戰，地形的複雜加上武裝團體數量龐雜，造 成緬甸邊境的局勢複雜，快速消耗雙邊戰鬥的資源與兵力，政府軍於是改採消 耗戰（陳怡君、宋鎮照，2016），例如在克倫邦，軍方選擇先攻擊防守薄弱的克 倫族村莊，破壞地方基礎設施以及農地等生產工具，快速消耗武裝團體的後方 補給，也造成地方少數族群居民的不滿，進一步對武裝團體施壓進行停火談 判。
除了軍方的武力鎮壓，與邊境人民給予的壓力之外，在這一段停火協議的 時間裡，武裝團體還承受許多壓力以及誘因，導致其最後與政府達成停火協 議。因族群衝突所在地區多處於與中國、泰國接壤的邊境地區，緬甸邊境衝突 進一步影響其政府與鄰國之間的關係，鄰國對於緬甸衝突導致的難民問題與國 防安全議題也困擾不堪，中國與泰國政府，甚至關心緬甸人權問題的西方國家 與非政府組織，除了透過外交手段等要求緬甸政府解決與少數族群間的衝突問 題外，中國與泰國亦會直接或間接的要求或迫使邊境武裝團體與政府協商停 火。
而以軍事執政團為首的軍政府對這些武裝少數族群，亦透過地方發展、經 濟援助、開放貿易等誘因，希望讓迫使少數族群武裝團體達成停火協商。簽訂 停火協議後，治理區域的分配也是協商的內容之一，部分武裝團體所控制的區 域與政府管理的區域之間壁壘分明、劃分明確，有部分武裝團體與政府軍控制 的區域則大幅度重疊，另外政府也透過設立「特區」（Special Regions）的方 式，區分出已停火的區域，例如果敢民族民主同盟軍所控制的「果敢特區」，雖 然特區即為特別行政區的概念，理論上少數族群在該特區享要相當程度的自治 權，但實際上，軍方（Tatmadaw）涉入特區治理以及與少數族群在特區發生衝 突的事件仍時有所聞。
二、2009 年後一連串停火協議的破裂
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從1989 年至 2009 年的這二十年間，緬甸的族群衝突狀況較為和緩，但並 不代表處於完全的和平共處，小規模零星衝突仍時有所聞，且停火協議談判的 根本問題在於，並未解決少數族群與政府間在政治問題上的歧異，無法將停火 安全協議轉變為和平共處的機制（ICG Report，2011）。2005 年政府單方面要求 兩個停火團體卸除武裝的命令，令其他停火武裝團體提高可能再次發生衝突的 警報，而根據2008 年憲法軍政府又再次頒布新的命令，要求所有簽訂停火協議 的武裝團體加入到邊境保衛軍中，直接受軍方管理，引起各少數族群的反彈。
2009 年果敢衝突起因，包含果敢同盟軍內部以彭家聲為主，拒絕加入邊境 保衛軍，而其副手白所成與軍方較親近，認為應加入邊境保衛軍中，加上軍方 侵入果敢自治區引起雙方的緊張關係，最後導致果敢衝突事件的發生，也直接 導致從1989 年約定的停火協議的破裂。果敢事件之後，緬甸的族群衝突情況再 次惡化，在1995 年與政府簽訂停火協議的武裝團體民主克倫慈善軍
（Democratic Karen Benevolent Army）10，在2010 年亦與政府再次交火，直到 目前為止緬甸的族群衝突問題仍是該國最主要的政治問題。
根據2008 年憲法緬甸將於 2010 年舉行選舉，國家和平與發展委員會根據 政黨註冊法於2010 年組成「聯合鞏固發展黨」（Union Solidarity and
Development Party），是為軍方的主要政黨。11 登盛（Thein Sein）為聯合鞏固 發展黨的領導人，在2010 年 11 月的大選中獲得勝選擔任總統，參、眾兩院也 被聯合鞏固發展黨所主導。登盛過去為軍事執政團的領導之一，他在大選前的
Development Party），是為軍方的主要政黨。11 登盛（Thein Sein）為聯合鞏固 發展黨的領導人，在2010 年 11 月的大選中獲得勝選擔任總統，參、眾兩院也 被聯合鞏固發展黨所主導。登盛過去為軍事執政團的領導之一，他在大選前的