停火協議談判再啟（2011 年～2015 年）

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Lahpai 2014）。停火協議破裂後，衝突與政治問題未解決，也造成至今克欽獨立 組織仍不願與全國民主聯盟政府達成停火，武裝衝突持續發生。

第四節 停火協議談判再啟（2011 年～2015 年）

2011 年克欽獨立組織停火協議破裂後，與緬甸政府進行多次談判，登盛透 過暫停中資水壩工程、更換談判代表等舉動釋出善意，儘管登盛曾下令要軍方 停火，但軍方並不受文人政府控制，進一步造成克欽獨立組織與政府間的不信 任。在中國的介入與居中調停下，雙方在2013 年簽署了初步和平協議，當年更 形成一個新的少數族群談判團體－全國停火協調小組。

儘管克欽獨立組織與政府關係看似有所進展，但克欽獨立組織內部不願再 與政府和談的聲音大過簽署新協議，加上緬甸軍方在邊境地區的武裝並未撤 出，雙方關係持續惡化。全國停火協調小組堅持採取共識決，與政府立場相 左，全國性停火協議協商失敗。

一、國際層次

2011 年克欽獨立組織衝突再啟後，因衝突地區鄰近中國邊境，戰火波及中 國領土，加上大量難民跨越邊境進入雲南地區，而衝突亦不利邊界經濟等因 素，使中國不得不主動介入克欽衝突。除了要求緬甸政府積極處理邊境族群衝 突外，並擔任克欽獨立組織與政府間第三方協調者的角色，其積極扮演克欽獨 立組織與政府中間人的角色，另一個重要因素是：中國不願因為邊境衝突問 題，讓國際社會有介入中國內政的機會。2013 年中國更代表團訪問緬甸，與登 盛針對邊境安全問題進行協商，並持續對雙方施壓。

另一方面，位在克欽邦的密松大壩興建工程，其主要投資者為中國企業，使 中國影響力直接延伸到克欽邦地區，2009 年開工的密松大壩主要目的在水力發 電，若建成將對中國與東南亞能源產量產生重要影響。然而，2011 年登盛宣布 暫停密松大壩興建，引起中國與緬甸外交齟齬，隨著中國「一帶一路」框架提 出，中國更不願輕易放棄密松大壩。

2011 年後因邊境安全議題，加上克欽邦水壩建設案，中國對於緬甸少數族 群議題越加無法忽視。2013 年 5 月在中國的安排下，克欽獨立組織與政府終於 達成協商，雙方於克欽邦首都密支那進行會談，與會者包含中國、聯合國代 表，以及其他8 個族群武裝團體擔任觀察員，而會前克欽獨立組織也得到英、

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美兩國將持續關注緬甸事務的承諾。雙方達成包含7 項內容的協議，重點包含 軍隊的隔離以降低衝突、若未來進一步簽訂停火協議必須建立監督與核查機 制，以及就根本政治問題展開實質對話。

然而，儘管中國居中協調並施壓，克欽獨立組織與政府間因為不信任關 係，加上過去停火時期的齟齬，簽訂初步協議後，雙方至今仍未再重新簽署停 火，然而中國持續關注緬甸邊境安全。

除了中國之外，泰國、東南亞國家協會與聯合國等國際組織，皆對緬甸族 群議題有所關注，並常以人權、區域和平穩定因素，呼籲緬甸政府積極處理族 群議題。

二、國家層次

登盛在2011 年就任緬甸總統，主要政治目標之一即是處理境內少數族群議 題，包含與協議破裂的團體重新簽署停火協議，以及全國性停火協議談判。在 2011 年 6 月 9 日政府軍與克欽獨立組織於邦森發生衝突後，克欽獨立組織與登 盛政府歷經過多次協商，企圖挽救局勢。

衝突一開始政府派出的談判代表，是當初要求各團體加入邊境保衛軍的昂 當（Aung Thaung），強硬派的昂當拒絕向任何少數族群妥協，與克欽獨立組織 的多次談判皆沒有結果，導致登盛下令更換談判代表。另一方面，面對克欽邦 境內爭議性的密松大壩，登盛亦在2011 年宣布無限期暫停大壩建設，其中一個 原因即是向少數族群釋出善意。

此外，2012 年 12 月政府軍與克欽獨立組織在拉咱再次爆發大規模衝突，

登盛曾下令要緬甸軍方停火，儘管如此軍方並未聽令於他，衝突持續擴大；同 時凸顯緬甸軍方並未完全受政府控制。對於政府軍的不信任，加上政府無法控 制軍方，是少數族群拒絕與政府當局協商，彼此缺乏信任的原因之一。

三、地方層次

停火破裂後，克欽獨立組織拒絕在缺乏中立見證人的情況下，與政府進行 談判或簽署新的協議，克欽領導人認為「族群問題是全國問題，與單一團體進 行談判缺乏意義」（ICG Report 2013），上述立場也延續至後來克欽獨立組織與 政府的談判路線。

過去克欽獨立組織由於停火協議，與其他少數族群的關係疏離，在停火破

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裂有所轉變。2013 年 10 月 30 日到 11 月 2 日 7 個武裝團體參加由克欽獨立組 織舉辦的高峰會，為了解決未來由哪個團體或組織為代表，與政府進行全國性 停火的問題；登盛同時寄信表示支持高峰會議盛。

最後決議由「全國性停火協調組織」（NCCT）代表與會團體和政府協商，

但並非所有族群團體都參加該會，全國性停火協調組織將並不涵蓋他們的代表 性，例如佤邦聯合軍。2013 年 11 月針對全國性停火協議進行了 8 次的協商，

前3 次談判情況樂觀，逐漸形成共識。

然而2014 年 4 月政府軍與克欽獨立組織發生武裝衝突，造成多人死亡、數 千人流離失所；11 月一枚砲彈攻擊位在拉咱的克欽獨立組織軍事訓練處，造成 至少23 個武裝組織的軍校學生死亡。全國性停火談判又僵持。隨後幾次協商未 果，各方拒絕妥協，直到2015 年登盛卸任之前，克欽獨立組織與政府的全國性 停火協議談判，未獲任何結果。

第五節 小結

本章透過層次分析法梳理克欽獨立組織與政府之間，衝突關係的影響因 素，回答本論文第一個研究問題：衝突關係如何變化？因何種因素導致？克欽 獨立組織在1947 年以前，由於英國統治的關係，跟當時與日本結盟的緬族獨立 派為敵，1947 年翁山遊說三個少數族群簽署彬龍協議，以換取緬甸獨立的機 會，因翁山承諾給予少數族群的自治與獨立，克欽族因而答應簽署，但實際上 克欽族並非認同緬族的統治，而是希望在不被同化的前提下獲得自由。

獨立後的緬甸政府未依循彬龍精神，採取大緬族統治，企圖以宗教、語言 等同化政策，刪除少數族群的差異性，以維持緬族統治。由於1990 年代的停火 協議，政府對族群管理政策也產生改變，但大緬族統治為基礎的前提並未改 變，僅是採取恩威並施，一方面攏絡停火團體換取安全，另一方面當族群團體 失控以後，軍方將毫不猶豫以武力鎮壓。

停火協議的制度因素影響，雖然使克欽族有發展文化與經濟的空間，但實 際上仍受軍政府打壓，停火協議並非政治協議，而是政府為了換取和平的工 具，無法實際平復少數族群長期以來的不滿，甚至在停火協議期間，因政府對 當地資源與勞力的剝削，造成停火團體更加不滿。

克欽獨立組織與政府的關係，從獨立初期各取所需的半合作狀態，至1962

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年克欽獨立組織成立，因彬龍精神被破壞，克欽獨立組織開始反抗宇努統治，

隨著尼溫發動政變，對少數族群採取四斷政策，軍政府與各個少數族群武裝團 體的衝突關係持續升溫，內戰不斷，軍政府不停打壓少數族群。

而同化與打壓政策進一步影響1990 年代停火協議談判，克欽獨立組織領導 人因了解到若持續進行體制外反抗，將無法參與緬甸主流政治，於是選擇與軍 政府妥協，簽訂雙邊停火協議。透過停火協議談判，少數族群與軍政府的關係 在停火時期較平緩，並非完全沒有衝突，但相對和平。軍政府在「一個緬甸」

的前提下，放寬對少數族群的部分限制，但在政治參與以及決策上，仍百般阻 絕少數族群與民主派。2009 年邊境保衛軍爭議，使克欽獨立組織內部出現不同 的聲音，一派認為應繼續遵守停火協議，年輕一輩的克欽族人在停火時期成 長，看到停火協議對克欽邦的影響，選擇再次回到武裝反抗路線，2011 年克欽 獨立組織與軍方衝突再起。自緬甸獨立以來。

2011 年衝突爆發後，軍方與克欽獨立組織曾試圖進行談判，但未達成任何 結果。2011 年總統登盛上台後，與多數少數族群武裝團體重新簽署雙邊停火協 議，並在2013 年 8 月開始「全國性停火協議」（Nationwide Ceasefire

Agreement，NCA）的談判計畫，目標是在 2015 年選舉前完成簽署。然而直至 今日，儘管民主派的全國民主聯盟上台，少數族群衝突仍不斷，新政府延續全 國性停火協議談判，呼籲全國少數族群加入，但尚未成功說服國內所有族群，

而部分少數族群仍傳出與緬軍交火的消息。

本章分析克欽獨立組織停火協議的始末，整理影響族群關係變化的因素，

然而緬甸的族群衝突至今尚未解決，目前執政的全國民主聯盟接手處理緬甸六 十年以來的族群困境。然而以緬族為主的全民聯，其族群政策亦受外界質疑，

翁山蘇姬不斷呼籲少數族群武裝團體加入全國性停火協議的簽署，然而邊境地 區衝突仍不斷發生。在最後一章節，將回顧本論文，以回答首章提出的兩個研 究問題，並將衝突管理政策帶入。在理解過去克欽獨立組織的衝突歷程後，對 未來全民聯執政下的族群衝突關係，提出一些心得與展望。

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