緬甸的族群衝突與管理之分析 : 以克欽族為例（1994～2015） - 政大學術集成

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(1)國立政治大學政治學系研究所碩士學位論文. 緬甸的族群衝突與管理之分析：以克欽族為例（1994～2015）治. 政. 大. Ethnic Conflict 立 and Management in Myanmar:. ‧ 國. 學. The Kachin People, 1994-2015. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：孫采薇博士研究生：施欣妤撰. 中華民國一百零七年七月 DOI:10.6814/THE.NCCU.PS.007.2018.F09.

(2) 謝辭求學過程一路走來受到滿滿的眷顧與支持，尤其感謝我的家人，讓我在無後顧之憂的環境下求學，家庭原初教育於我更是一份珍貴的寶藏，謝謝父母給予的空間，讓我探尋自己與未來，並適時給我意見與滿滿關愛。碩士生涯來到了尾聲，直到撰寫謝辭的當下，仍深感自己的幸運，不論在追求學識或來自兼任工作的歷練，都成為未來路途的養分，繼續滋潤生命過程。感謝我的指導教授孫采薇老師，在一個恰好的機會下，擔任采薇老師當時科技部計畫的助理，同時開啟我研究緬甸族群衝突與對東南亞研究的緣分與興趣，在老師的悉心指導下，學生才能完成這本論文，謝謝老師總是帶給我滿滿. 治政大後重拾信心、繼續向前，謝謝老師一路走來的支持與鼓勵。立在學期間於《臺灣政治學刊》與臺灣政治學會擔任兼任助理期間的所學所支持並提供我寶貴的學術意見，撰寫論文過程中多次碰壁，總能在與老師討論. ‧ 國. 學. 聞，是無可取代的寶貴經驗，感謝寇健文老師與蔡中民老師對助理的信任與提攜，學生十分珍惜與兩位老師的共事經驗，以及在工作上學習到如何待人處. ‧. 事；將近三年的任職期間，謝謝一同共事學妹們的協助，與你們合作、交往真. sit. y. Nat. 的十分愉快，包含筱珮、育琪與子雲等等，合作時間長短與緣分是不成正比. io. er. 的，我想緣分更加值得珍惜。. 在鑽研學術的路途上，謝謝諸多朋友的陪伴，即使領域道路各不相同，這. n. al. Ch. i n U. v. 些陪伴與交往，伴我在漫漫研究路上前行。感謝我的母校國立中正大學政治學. engchi. 系，優美的校園與溫暖的師長同學，教會我如何思考、研究與成為一個獨立的個體，在嘉義民雄的年月正巧與待在文山貓空一般長了，兩所母校都是我學識養成路上不可或缺的一部分，未來仍屹立在生命中。幾年下來得到的恩惠與祝福，無法在此一一達謝，卻將常駐心頭，離開政大校園期許自己永保初衷，在未來的挑戰中繼續茁壯，適時地回頭看看伴我長成的環境與歲月。若要說碩士生涯有任何遺憾，我想是無法親自駐足論文所提之地，希望未來的不久能停留，延續這份對研究的熱情。. 2018.08 臺北市松山區. 2. DOI:10.6814/THE.NCCU.PS.007.2018.F09.

(3) 緬甸的族群衝突與管理之分析：以克欽族為例（1994～2015）摘要本文以克欽獨立組織為個案分析，透過層次分析法對族群衝突的影響因素進行探討，並以衝突管理模型分析緬甸當局對少數族群的衝突政策轉變，聚焦在緬甸目前最主要的政治問題之一：族群衝突，透過族群衝突理論與衝突管理模型，分析緬甸的族群問題以及衝突歷史發展。以緬甸克欽族與主要武裝團體「克欽獨立組織」為個案。克欽獨立組織 1961 年成立，歷經 1994 年與軍政府. 政治大. 達成停火協議，2011 年卻再次交火、回到武裝叛亂狀態；透過分析 1994 年至. 立. 2015 年期間緬甸族群衝突發展，與當局的衝突管理政策，除了更深入了解克欽. ‧ 國. 學. 族衝突外，對緬甸族群衝突成因、發展，與政府的管理模式有進一步了解，最後提出目前和平進程所面臨的瓶頸。本文包含兩個研究問題：緬甸族群關係的. ‧. 轉變與影響因素為；緬甸政府的衝突管理政策轉變？希望在緬甸族群問題持續. sit. y. Nat. 未解的情況下，對未來的東南亞與緬甸研究能有所貢獻與展望。. n. al. er. io. 關鍵字：緬甸、克欽族、克欽獨立組織、族群衝突、衝突管理. Ch. engchi. i n U. v. 3. DOI:10.6814/THE.NCCU.PS.007.2018.F09.

(4) Ethnic Conflict and Management in Myanmar: The Kachin People, 1994-2015 Abstract This paper focuses on ethnic conflicts in Myanmar, one of its most important political issue recently. By focusing on Kachin Independence Organization of Myanmar, through level-of-analysis and models of conflict management, this study analysis relationship between minorities and Myanmar authorities, and examine what factors affect their interactions or government’s policy changes. The Kachin Independent Organization was established in 1961. After a ceasefire. 政治大 2011. This study analysis the Kachin ethnic conflict from 1994 to 2015, and Myanmar 立 agreement with the military government in 1994, it returned to the armed rebellion in authorities’ conflict management policies to better understanding of the cause and. ‧ 國. 學. development of ethnic conflicts and ethnic relation with authorities in Myanmar. It intended to discover the constraints faced by the current peace process is proposed.. ‧. y. Nat. Keywords: Myanmar, The Kachin people, Kachin Independence Organization, Ethnic. n. er. io. al. sit. conflict, conflict management. Ch. engchi. i n U. v. 4. DOI:10.6814/THE.NCCU.PS.007.2018.F09.

(5) 目次第一章. 緒論 ........................................................................................................... 8. 第一節. 研究動機與研究問題 ........................................................................ 8. 第二節. 個案與研究時間的選擇 ...................................................................10. 第三節. 研究方法與分析方法 ....................................................................... 11. 第四節. 研究貢獻與研究限制 .......................................................................13. 第五節. 概念釐清 ..........................................................................................15. 第六節. 章節安排 ..........................................................................................18. 第二章. 政治大衝突起因與管理之文獻回顧............................................................20 立. 文獻回顧 ..................................................................................................20. 第一節. 衝突研究與東南亞的族群衝突研究 ................................................40. 第三節. 小結 ..................................................................................................45. ‧ 國. 緬甸的族群政治與衝突 ...........................................................................47. ‧. 第三章. 學. 第二節. 族群概況與行政區劃分 ...................................................................47. 第二節. 國家與少數族群的關係 ...................................................................48. 第三節. 緬甸族群政治的制度因素－「停火協議」 ....................................62. y. sit. er. al. v i n Ch 小結 ..................................................................................................68 engchi U n. 第四章. io. 第四節. Nat. 第一節. 緬甸族群衝突之個案研究：緬甸克欽族 ................................................70. 第一節. 緬甸克欽族－克欽獨立組織的族群衝突背景.................................71. 第二節. 停火協議談判與停火時期（1994 年～2011 年） ...........................74. 第三節. 停火協議的破裂至全國性停火協議談判（2011 年～2015 年） ....83. 第四節. 小結 ..................................................................................................85. 第五章. 克欽獨立組織與政府衝突分析 ...............................................................87. 第一節. 獨立至 1990 年代前 .........................................................................87. 第二節. 停火協議談判...................................................................................91 5. DOI:10.6814/THE.NCCU.PS.007.2018.F09.

(6) 第三節. 停火協議時期－停火協議破裂（1994 年～2011 年） ...................96. 第四節. 停火協議談判再啟（2011 年～2015 年）..................................... 107. 第五節. 小結 ................................................................................................ 109. 第六章. 結論 ........................................................................................................ 111. 第一節. 研究發現 ........................................................................................ 111. 第二節. 研究展望 ........................................................................................ 118. 參考文獻 ................................................................................................ 124. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 第七章. Ch. engchi. i n U. v. 6. DOI:10.6814/THE.NCCU.PS.007.2018.F09.

(7) 表. 次. 表 2.1……………………………………………………………………………….28 表 2.2……………………………………………………………………………….32 表 2.3……………………………………………………………………………….39 表 3.1……………………………………………………………………………….64 表 6.1………………………………………………………………………………113. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 7. DOI:10.6814/THE.NCCU.PS.007.2018.F09.

(8) 第一章. 緒論. 第一節研究動機與研究問題 2015 年 11 月緬甸進行最受世界矚目的一次國會大選，選舉結果由翁山蘇姬（Aung San Suu Kyi）領導的全國民主聯盟（以下簡稱「全民聯」）（National League for Democracy，簡稱 NLD）獲得壓倒性的勝利。翁山蘇姬本人由於受到 2008 年憲法限制的緣故，1 無法參選緬甸總統，但全國民主聯盟提名翁山蘇姬的長年工作夥伴－碇喬（Htin Kyaw）為候選人，並依據其得票數就任新一. 政治大民主聯盟在選舉中獲勝，她的地位將高於總統。全民聯正式執政後，由碇喬立. 任緬甸總統。然而在大選之前翁山蘇姬即召開記者會公開表示，未來如果全國 2. ‧ 國. 事務部長等職務（孫采薇，2016，頁 160）。. 學. 出任總統，而翁山蘇姬擔任國家顧問（State Counsellor）、外交部長，與總統府. ‧. 全國民主聯盟帶著緬甸人民對民主的期望上台執政，然而所要面對的挑戰不勝枚舉，在軍政府六十年統治下的緬甸政治制度不完備、經濟狀況低落、族. y. Nat. sit. 群衝突，以及人權侵害問題層出不窮。儘管 2011 年登盛（Thein Sein）就任總. er. io. 統後，就在其任內開始進行改革，例如：放寬翁山蘇姬的軟禁限制，並與她在. al. n. v i n Ch （International Monetary Fund）針對經濟政策進行交流、商討；主動呼籲少數族 engchi U 首都奈比都（Naypyidaw）進行會談；在經濟方面，與國際貨幣基金組織. 群與政府進行和談；頒布特赦令；解除部分媒體管制，及修改政黨註冊法等。登盛曾為軍方主要的領導人，但在就任總統前即退休，其任內也被稱作「文人統治」時期，但是儘管有以上改革政策，其統治邏輯仍被箝制於軍方統治集團的思維中，雖然熟悉軍事領域，但對經濟、科技等層面並不熟悉，學者認為其本質上仍不脫軍事政權，軍方的影響力仍然顯著（陳怡君、宋鎮照，. 1. 緬甸憲法中的「翁山蘇姬條款」，指第 59(f) 條明文規定：總統與副總統的身分資格，包含其. 本身、父母之一、配偶、子女與其配偶等不得為外國公民。 2. 翁山蘇姬的原話為：「If we win and the NLD forms a government I will be above the president. It's. a very simple message.」。 8. DOI:10.6814/THE.NCCU.PS.007.2018.F09.

(9) 2014；司徒宇、顧長永，2015）。而登盛在任內與各少數族群開啟「全國性停火協議」（National Ceasefire Agreement，簡稱 NCA）的談判，在政權輪替後，亦成為全國民主聯盟以及翁山蘇姬的燙手山芋。全民聯政府就任後首要面對的問題之一，即是占國內三成左右的「非緬族」人口所產生族群衝突問題。全民聯政府上任後，最被緬甸人民以及外媒所質疑的，亦是它對於境內少數族群問題並未訂出明確的方針。雖然全民聯政府甫執政，就針對族群和解議題設立新機構與表達關注，試圖展示出對於「和解」議題的重視。例如 2016 年 5 月由翁山蘇姬號召，將原為非政府組織的緬甸和平中心（Myanmar Peace Centre，簡稱 MPC）納入政府體制內，並改名為「國家和解與和平中心」（National Reconciliation and Peace Centre，簡稱. 政治大 Office）下，該機構的各個執行委員會也已著手處理民族和解的議題，並於立 NRPC），直接隸屬於國家顧問辦公室（the ministry of the State Counsellor’ s. ‧ 國. 學. 2016 年 8 月底舉行了「二十一世紀彬龍會議」（Union Peace Conference - 21st Century Panglong）。然而，緬甸境內族群衝突仍持續發生，尤其是少數族群所. ‧. 在的山區，例如克欽邦以及撣邦北部等地，政府軍與族群武裝團體的衝突不斷，甚至擴大範圍至鄰國邊界，造成嚴重的人道與安全問題。. y. Nat. sit. 緬甸的族群問題是研究緬甸歷史及政治時，不可忽略的重要一環，時至今. er. io. 日仍是緬甸最重要的議題之一。長期研究緬甸的學者 Ashley South（2008）在. al. v i n Ch 要變數是軍政府以及少數族群，若要成功達成民主轉型，勢必要看緬甸能否擺 engchi U n. 其著作《Ethnic Politics in Burma》的前言中，就明確指出：「緬甸政治的兩個主. 脫軍政府控制，建立民主政府；以及各個少數族群的自治問題也待解決」。全國民主聯盟成立之初，即為了追求緬甸的民主自由而存在，而全民聯正式執政後，如何面對族群問題是影響緬甸未來以及全民聯政府的重要變數。另一方面，緬甸也是目前世界上，族群衝突時間維持最久的國家之一，從獨立前到現今約七十年的時間，國內始終存在族群衝突問題。政府對於族群衝突的管理與政策，影響少數族群與中央政府之間的關係。緬甸境內的族群團體眾多，不同族群之間存在相當差異，在討論族群衝突議題上，無法將各少數族群視為整體來分析。基於上述原因，加上研究時間與經費上的限制，本論文將聚焦在緬甸北方克欽邦的主要族群－克欽族，而克欽族群中最大的反政府武裝團體為克欽獨立組織（Kachin Independence Organisation，其武裝部隊為克欽獨 9. DOI:10.6814/THE.NCCU.PS.007.2018.F09.

(10) 立軍（Kachin Independence Army）），將作為本論文的主要研究個案，進一步理解緬甸的族群衝突，探究中央政府與族群之間的關係，與緬甸政府面對少數族群的治理以及衝突管理。基於以上的問題意識，本論文的主要研究問題包含：（一）克欽獨立組織與緬甸政府的衝突關係如何變化？又因何種因素導致？（二）緬甸政府對克欽獨立組織的衝突管理策略為何？. 第二節個案與研究時間的選擇本論文的主要研究對象為緬甸「克欽族」（Kachin），緬甸官方所承認的族群雖有 135 個，克欽族為緬甸的第六大族群，主要分布在緬甸北部的克欽邦地區，直接與中國領土接壤。克欽邦人口共有約 130 萬人，佔緬甸總人口數約 2.5. 政治大. ％，但其中僅有約 50 萬是克欽族人，另外還包含緬族、撣族以及其他少數族. 立. 群，另外在撣邦北部還有約 17 萬 5 千克欽族人，曼德勒省有 3 萬多人，在中緬. ‧ 國. 學. 邊界的半自治區亦有約 12 萬克欽人，亦有許多克欽難民分布在印度以及歐美等國。本論文主要討論的群體，是位於克欽邦北部的克欽族人，其中以「克欽獨. ‧. 立組織」為克欽族最大的武裝反抗團體，本文的重點亦放在克欽獨立組織與政. y. Nat. 府的衝突對立關係。. io. sit. 選擇克欽族作為本論文的主要研究對象有許多原因，在地理位置上克欽獨. n. al. er. 立組織的所在地，以及有很大一部分的克欽族生活在緬甸與中國的邊境地區，. i n U. v. 政府與少數族群的衝突問題直接涉及與鄰國的政治與經濟關係。克欽族與緬甸. Ch. engchi. 政府的關係錯綜複雜，從緬甸獨立之前，因為英國在此地的統治直接造成當時克欽族與緬族的對立，然而在獨立之初，克欽族卻又選擇參與翁山將軍所主導的彬龍協議，但對中央政府的失望，也催生 1961 年克欽獨立組織與克欽獨立軍的成立，但在歷經了 30 年以上的武裝衝突後，在 1994 年克欽獨立組織又與當時的軍政府達成停火協議，彼此好似和平停火了將近 20 年，雙方卻又在 2011 年再次交火，衝突維持至今都未得到正式的解決。克欽獨立組織與緬甸政府間的衝突，以及克欽族為主的族群衝突，可以看作是緬甸族群衝突關係的縮影，分析克欽族與克欽獨立組織的衝突歷史，以及他們與政府之間關係的演變，雖然無法涵蓋緬甸至今所有的族群衝突關係，但利用三個層次來分析衝突關係的改變因素，也可以從中了解緬甸中央政府以及 10. DOI:10.6814/THE.NCCU.PS.007.2018.F09.

(11) 不同族群之間的變項可能包含什麼。透過這段克欽獨立組織的衝突史演進，本論文將時間軸聚焦於 1994 年克欽獨立組織與軍政府簽訂雙邊停火協議後，到登盛政府開始全國性停火協議談判的時期。本論文認為在這段 1994 年到 2011 年的時間裡，是克欽族與緬甸政府關係演變最劇烈的時期，雙方各自基於不同的理由與因素，產生不同的互動以及決策產出，停火協議是其中一個重要的制度因素，但是這個制度的產生過程，包含緬甸政府領導人的因素、鄰國的壓力因素，以及緬甸政府對於少數族群天然資源的控制因素等，透過停火協議這個制度事件切入，作為這段時間的關鍵分水嶺（簽訂停火協議、停火協議的失效），幫助本論文分析影響這時期導致雙方衝突起伏的因素，以及政府治理政策與衝突管理方式。. 政治大以前的族群衝突背景做交代，但焦點仍聚焦簽訂停火協議，到協議被打破，以立. 除了 1994 年政府與克欽族簽訂停火後的衝突關係，本論文仍會對 1988 年. ‧ 國. 學. 及至今仍拒絕與政府停火的階段。登盛於 2011 年就任總統後直到 2015 年，任內進行多項改革，被認為是緬甸改革開放的重要階段，在登盛任內亦重啟與. 計畫。. ‧. 少數族群的停火協議談判，在 2013 年更開始進行「全國性停火協議」的談判. y. Nat. sit. 本論文將 2015 年作為時間上的分界，最主要的原因在於，與 2016 年全. er. io. 國民主聯盟執政後做區分，但並非將 2015 年視作本論文研究的終點，而是利. al. n. v i n Ch 2016 年緬甸政權更替，是一個重要的民主里程碑，然而族群衝突問題仍未解 engchi U 用登盛執政的結束，與他任內開啟的全國性停火協議作為時間上的分水嶺。. 決。今後全民聯政府，對於族群衝突解決的方向會怎麼走？族群和解議程如何發展？目前軍方仍握有強大實權與軍力，以及近期與各族群的武裝衝突，軍方勢必仍是緬甸族群衝突解決的主要角色之一。本論文從克欽獨立組織與政府的衝突歷史中爬梳，希望能夠對現在緬甸的族群衝突，以及未來可能的衝突管理有更深刻的了解，在本論文的最後，也希望在有限的時間與資料內，對目前緬甸全國民主聯盟與克欽獨立組織等少數族群的關係，提出看法與觀察。. 第三節研究方法與分析方法本文主要以歷史研究法，從歷史中爬梳，輔以學術期刊論文、新聞媒體、 11. DOI:10.6814/THE.NCCU.PS.007.2018.F09.

(12) 國際非政府組織報告等，分析緬甸克欽族－主要以克欽獨立組織為主，與緬甸政府之間的衝突關係發展，以及互動的改變。透過緬甸政府對克欽族的管理政策，以及衝突管理方式的轉變，來了解政府對於少數族群的態度或立場之變遷。這個部分本論文主要利用「衝突管理」理論來分析緬甸政府對於克欽獨立組織以及克欽族的治理政策與衝突管理，並分析其變化路線以及影響因素。本論文將 Schneckener（2004）的三種衝突管理方法重新整理與分類，而把衝突管理策略分成：消除（elimination）、控制（control），與承認（recognition）三種管理模式，各模式中又包含不同的執行政策。本文將透過此衝突管理理論，對緬甸政府對克欽族的衝突管理進行分析，而衝突管理理論將在文獻回顧一章有較多說明與解釋。在分析方法上，輔以地方、國家、國際三. 政治大致了緬甸政府與克欽獨立組織的互動關係轉變。立. 個層次的「層次分析法」，有利本論文釐清是什麼因素，或哪個層次的變數，導. ‧ 國. 學. 層次分析法主要從三種不同的層次來分析：第一層為國際體系層次（international system level）；第二層為國內政治結構層次（domestic structure. ‧. level）；第三層為個人或是決策層次（individual or decision making level）（宋學文 2008）。Jesse & Williams（2011）在研究族群衝突的專書中，亦以個人層次. y. Nat. sit. （individual level）、國內層次（domestic level）、國際層次（international. er. io. level），三個層次法來分析族群衝突的成因，以及如何回應衝突。另外 Cordell. al. v i n Ch 全球層次，除了傳統三個層次外，由於 e n gCordell c h i 與UWolff 認為在某些個案上， n. 與 Wolff（2010，pp.10）亦將分析架構分為四個層次：地方、國家、區域，與. 地方與國家層次並無法區分清楚，於是提出了區域層次（Regional level）的概. 念，主要指鄰近國家、區域的政府與非政府組織，或者區域中是否具有區域政經合作關係等。而本論文主要以地方層次、國家層次，以及國際層次，三個層次來分析緬甸克欽族以及政府間的衝突關係，上述 Cordell 與 Wolff 所提出的區域層次，亦包含在本文國際層次的討論範圍內。在國際層次上，鄰近國家對於緬甸境內的少數族群是支持或是反對，是影響少數族群與政府關係變化的因素，緬甸的族群衝突常發生在邊境地區，造成鄰國以及區域安全的憂慮。除了地緣關係上的影響外，國際組織以及區域組織對於緬甸政府與少數族群亦有所影響。 12. DOI:10.6814/THE.NCCU.PS.007.2018.F09.

(13) 在國家層次的因素上，並不只指中央政府，還包含國家層次的緬甸軍方、第三勢力（主要為全國民主聯盟），以及境內的其少數族群聯盟。在地方層次的因素上，族群本身的變數，包含族群領導人的特質與領導風格，族群所在地區的當地資源，以及該族群中不同武裝團體之間的關係。. 第四節研究貢獻與研究限制雖然族群衝突管理的理論並非新興的社會科學議題，第二次世界大戰結束後，南斯拉夫、黎巴嫩等國即出現過嚴重的族群衝突問題，並發展出豐富的族群衝突研究，但目前相關的理論架構尚未被放在緬甸的例子做討論。然而緬甸是現在世界上族群衝突最嚴重的國家之一。本論文希望藉由分析緬甸政府對族群衝突的處理與治理策略，以及與本論文個案克欽獨立組織之間的族群衝突，. 政治大. 分析不同層次的因素外，希望能對緬甸族群衝突的管理，有更深一層的啟示。. 立. 族群衝突問題亦是影響緬甸政治未來重要的因素，透過研究過去緬甸克欽. ‧ 國. 學. 族衝突的歷史與變數，除了能對緬甸族群衝突有更好的了解，也希望對於甫上任的全民聯政府與少數族群進行的和解議程，與未來緬甸多元社會的共存問. ‧. 題，提出一些看法與觀察。. y. Nat. 緬甸相關的研究議題已越來越受重視，且近來緬甸逐漸對外開放，世界各. io. sit. 地對於該國議題有興趣的學者與觀光人潮，爭相進入到緬甸，其議題性與重要. n. al. er. 程度已不容被忽視。但台灣目前對於緬甸的研究，相較於對其他東南亞國家，. i n U. v. 例如馬來西亞、新加坡等地仍較稀少。本論文透過對緬甸族群衝突問題的研. Ch. engchi. 究，希望對緬甸這個東南亞的新星有更進一步的認識，亦期望能夠對於東南亞的族群衝突研究，以及東南亞區域相關研究，有一點小小的啟發與貢獻。雖然緬甸軍方尚不可能在短時間之內失去其影響力，但若政府和少數族群的和談順利，對緬甸的民主轉型是有幫助的，且能夠增加全民聯政府對於軍方的折衝能力。全民聯政府執政後，倘若政治上的民主轉型，以及與少數族群的民族和解進程能夠順利，在政治環境逐漸穩定的情況下，其豐富的天然資源、尚未被開發的市場、人民需求亦將大增，目前已有越來越多跨國企業與公司，爭相進入緬甸市場，本論文雖是從族群衝突的歷史中爬梳，對於緬甸今後的政治與族群發展仍有參考意義，除了冀望對緬甸的政治有更全面的認識外，也讓後進更多的研究學子們對於緬甸議題有更多的關注。 13. DOI:10.6814/THE.NCCU.PS.007.2018.F09.

(14) 過去緬甸由於處於封閉孤立的狀態，外國對內資訊並不發達，許多經濟、政治與社會數據以及相關資訊多依賴官方消息，但是往往發生國際研究與官方資料有所出入的情況（陳怡君、宋鎮照，2016），使外人難以一窺緬甸的神祕面貌，自從登盛開始改革開放歷程後，近年也逐步放寬對媒體以及訊息的管制，有部分流亡海外的媒體也重新回到緬甸，加上近年來有越來越豐富的緬甸研究紛紛產出，使目前研究緬甸的學者以及學子們，更有機會接觸到緬甸的相關資料與新聞，然而緬甸的新聞自由以及資訊仍未完全開放，軍方目前仍掌握很大的實權，以往封鎖消息的行為還是會發生，但隨著緬甸逐步開放外人進入，也有越來越多第一手資料外流。目前台灣關於緬甸研究的中文資料仍較缺乏，但這一兩年間已漸漸在市場. 政治大緬甸族群資料，尤其是克欽族相關資訊時，仍必須倚賴英文專書、相關學術論立上看到關於緬甸的翻譯書籍，中國大陸有出版部分學術論文，但本論文在研究. ‧ 國. 學. 文、非政府組織報告，以及外國媒體的新聞報導。由於克欽族等少數族群多分布在緬甸偏遠的邊境地區，在戰亂頻仍的情況下，過去這兩個少數族群的第一. ‧. 手資料難以取得，在緬甸逐步開放後，開始有中國以及英美等地的記者與學者進入到這些地區，並發表與出版越來越多的新聞與學術資料，外文資料越來越. sit. y. Nat. 豐富。. er. io. 本論文由於在經費限制以及語言不通的情況下，必須倚賴二手文獻資料，. al. n. v i n Ch 追蹤以及挖掘相關專書與資料，以第三者的方式對緬甸族群衝突有更全面的書 engchi U 以及外國媒體的新聞報導，但透過廣泛的閱讀，以及網路資訊的發達，仍持續. 寫。關於緬甸的專書，較早期有 1998 年由 Robert I. Rotberg 所編的《Burma :. prospects for a democratic future》，接著 1999 年出版了兩本對於緬甸相當詳盡的專書 Bertil Lintner 的《Burma in revolt : opium and insurgency since 1948》，以及 Martin Smith 的《Burma: Insurgency and the Politics of Ethnic Conflict》，對於獨立後的緬甸政治，以及族群關係有很深刻的書寫，2010 年以後漸漸改革開放，關於緬甸的專書也越來越豐富，例如：由 Nick Cheesman 等人所編的《Ruling Myanmar : from Cyclone Nargis to national elections》，Lowell Dittmer 所編的《Burma or Myanmar? The Struggle for National Identity》等書，近年來也有越來越多關於緬甸的專書陸續出版。本論文雖有以上限制，但參考大量的外國文獻資料、國際組織的研究報告，以及外國媒體的相關報導，透過大量的閱讀與蒐 14. DOI:10.6814/THE.NCCU.PS.007.2018.F09.

(15) 集資料，對研究緬甸以及其族群議題仍有很大的幫助與重要性。. 第五節概念釐清一、族群的概念由於本論文運用族群衝突與衝突管理理論作為主要的分析理論，在此針對相關名詞與概念作解釋，有助於對後續論文內容的釐清。首先，關於「族群」（ethnic community）的定義，根據研究國際安全的學者 Michael Brown 於 1993 年出版的《Ethnic Conflict and International Security》一書中，提到「族群」有六個指標：一、族群團體有屬於自己的名稱；二、團體中的成員要相信有同一個祖先的存在，而遺傳基因反而不是必要條件；三、團體中的成員有共享的歷. 治政化，包含語言、宗教、法律、習俗、服裝、食物等；五、族群的成員對於某一大立塊土地具有歸屬感，不管是否居住其上；六、成員間對於他們共同的族群性史記憶，例如：透過代代相傳的迷思或是傳奇；四、成員之間具有共享的文. ‧ 國. 學. （ethnicity）有自覺，認為他們共同屬於一個族群團體（Brown 1993）。換言之所謂的族群團體，並非只是一群人的聚集，他們必須擁有相同的祖先信仰、文. ‧. 化、歷史記憶等共同的無形資產，並擁有被團體成員認同的族群名稱，對於本. sit. y. Nat. 身的族群性有自覺，以及對某一塊土地或區域有相當的歸屬感與認同。而根據馬里蘭大學所建立的「危機中的少數族群研究計劃」（The Minorities. io. n. al. er. at Risk，簡稱為 MAR）資料庫，將世界上 284 個少數族群區分為多個分支，在. Ch. i n U. v. 其所收錄的少數族群中也包含緬甸的克欽族、克倫族、孟族、羅興亞人（或稱. engchi. 為若開邦穆斯林）、撣族、欽族，在該研究計劃中，屬於亞洲的族群類型包含： 1. 社群競爭者（communal contender）指異質社會中的一群人，希望分得國家的權力、政治或經濟地位。 2. 種族階級（ethnoclass）：指特定族群通常也佔據社會中特定的階級，例如奴隸與移民。 3. 種族民族主義者（ethnonationalist）：第二次世界大戰結束後，再次受到民族自決的風潮影響，且過去具有組成國家、治理區或區域政府的歷史。 4. 原住民（indigenous）：與主流族群不同，但自古即居住在該地，具有特殊的社會、經濟與文化傳統。 5. 民族少數族群（national minority）：橫跨不同國家的族群，過去曾處在同一 15. DOI:10.6814/THE.NCCU.PS.007.2018.F09.

(16) 塊土地上，但最後變成不同國家的少數族群。 6. 信仰派別（religious sect）：因為信仰差異與文化習俗不同，可能透過政治地位爭取以及政治活動捍衛其信仰。本論文的個案研究緬甸克欽族，根據危機中的少數族群研究計劃的分類，屬於「原住民」，其自古即居住在中國雲南地區以及目前緬甸的撣邦北部以及克欽邦地區，除了克欽族以外，孟族、羅興亞人與欽族亦被歸類在原住民；而克倫族與撣族屬於種族民族主義者。. 二、衝突的概念所謂「衝突」（conflict），根據 Wolff（2004）是指兩個或兩個以上的行為者，由於彼此追求的目標或利益不相容，然而各方又都認為各自的行為才是合. 政治大. 理正當的，進而產生摩擦與衝突。而「族群衝突」（ethnic conflict），指在衝突. 立. 的各方中，至少有一方定義其行為是因「族群」理由出發，衝突的界線也以. ‧ 國. 學. 「族群差異」劃分，至少有一方認為其不滿（dissatisfaction）是來自於族群差異所導致，換言之，某方認為權利受損或被不平等對待的理由，都是由於「族. ‧. 群因素」導致（Cordell & Wolff，2010）。Wolff & Cordell（2010）在書中亦提到，他們認為所謂「族群衝突」這個詞使用並不適當（misnomer），因為並非衝. y. Nat. sit. 突本身是族群性的，而是參與者其中一方是透過族群因素來組織與動員。除了. n. al. er. io. 少數族群以外，「政府」也可能是族群衝突的行為者之一（Byman，2002），當. i n U. v. 政府參與族群衝突時，衝突的管制就變得更加困難，可能必須仰賴外國勢力的. Ch. engchi. 介入，以維持國內的秩序與安全。另外有學者即更進一步將族群衝突分為：不同族群之間的水平衝突（horizontal conflict），以及中央政府與地方族群之間的垂直衝突（vertical conflict）。本論文主要分析緬甸國內的族群衝突，而緬甸國內族群的多樣性使其族群衝突狀況在不同族群之間存在差異，以 MAR 資料庫收錄的族群為例，屬於原住民類的孟族人主要信仰小乘佛教，分布地區比鄰泰國與印度洋；而克欽族與欽族分布在緬甸北部與西北部山區，長期受緬政府忽視，地方建設與經濟落後，受西方傳教士影響，兩個族群主要信仰基督教，而克欽邦領土與中國接壤，欽邦連接印度、孟加拉，在區域政治上存在差異；而羅興亞人，也被稱為若開邦穆斯林族群，未受到緬甸政府的承認，被官方認定為孟加拉移民者。 16. DOI:10.6814/THE.NCCU.PS.007.2018.F09.

(17) 屬於種族民主主義者的克倫族與撣族，亦存在相當大的差異，克倫族曾提出民族自決主張，希望成立政治實體，因西方殖民歷史，人口主要信仰基督教；撣族主要信仰小乘佛教，與泰國的傣族屬於同一族群，而撣邦直接與中國雲南省接壤，與中國的關係密切，位於撣邦北部的果敢第一特區，人口幾乎全為漢人。. 三、族群衝突管制除了對於衝突本身的定義外，本論文討論的另一個重點是族群衝突的管制，關於族群衝突管制（regulation）的定義，學者之間其實存在一些分歧，但大多同意管制的主要目的是：希望族群衝突可以得到緩解。學者 Schneckener（2004）提出管制衝突是指，透過宏觀政治層面的安排，. 政治大. 例如制度的建立、規則、過程的設立，使族群衝突得到紓解或解決，但他強調. 立. 衝突管制與衝突本身的「結構」有很深的關係，並非透過協商或是調解等「過. ‧ 國. 學. 程」就能解決衝突，而是透過政治、社會－經濟以及法律上系統的建立與設定相關的政策，進一步改變衝突的結構，才能夠達成效果。. ‧. 而針對族群衝突的管制，Wolff（2006）提出兩種目標不同的策略：衝突管理（conflict management）以及衝突解決（conflict settlement）。隨後 Cordell 和. y. Nat. sit. Wolff 更提出族群衝突的管制應包含三個要素：預防、管理、解決（Wolff，. n. al. er. io. 2006；Cordell & Wolff，2011）。衝突預防（conflict prevention）指的是，在暴力. i n U. v. 擴大前，或停火協議與衝突解決之後，為了防止衝突再次發生所採取的政策。. Ch. engchi. 衝突管理（conflict management）指的是限制或阻止族群衝突的影響繼續擴大，也是防範族群衝突的暴力程度與範圍持續增加，通常在兩種情況下會採取管理政策：第一，當解決策略（settlement）無法達成時；第二，其中一方拒絕參與解決過程，也就是說衝突行為者都體認到族群衝突無法真正被消滅，於是只能透過管理（management）衝突做為目標，而不再企圖去解決衝突本身。而衝突解決（conflict settlement）的目的在於，企圖達成一個制度性的框架，使利益衝突的各方（包含族群團體或國家）有合作的誘因，能透過非暴力方式達成利益目的，避免演變為暴力對峙的情況。對於族群衝突的管制與因應，除了評估衝突進行到哪一個階段外，政治制定者選擇怎麼樣的策略，因其希望達成何種目標而定（Jesse & Williams， 17. DOI:10.6814/THE.NCCU.PS.007.2018.F09.

(18) 2011）。然而本論文認為，衝突管制策略的制定，有時候並無法明確的區分為「管理」或是「解決」，尤其在衝突尚未完全結束時，即使政府制定解決衝突的政策，可能也只能夠達到暫時管理衝突的效果，然而這些衝突管制政策的目的，都是為了降低衝突的層級以及範圍。有部分學者即跳脫上述名詞的使用，例如 Daniel Byman（2002，p.9）在《Keeping the Peace》一書中，就認為族群衝突管制就是在衝突發生後能繼續「維持和平」，他所提出的目標是防止衝突再次發生（prevent ethnic conflict from recurring），而非明確區分衝突的預防、解決或管理。本論文主要的個案研究為緬甸克欽族的主要武裝團體－克欽獨立組織與克欽獨立軍。由於克欽獨立組織與政府的衝突直到論文完成之時仍未結束，加上. 政治大要仍以族群衝突的「管理」立（management）來指涉緬甸的族群衝突政策，政策目區分特定政策是衝突的預防、管理或是解決階段，有一定的困難度，本論文主. ‧ 國. 學. 的可能包含衝突的預防、管理或解決，甚至只是暫時讓衝突降溫。除了降低衝突外，本論文指涉的衝突管理，亦包含透過制度與規則的建立，使有衝突意圖. ‧. 的行為者，可以透過結構上的限制或幫助，使意見或認同分歧的雙方有排解的. Nat. y. 管道，降低衝突爆發的可能，達成衝突管制的效果。. io. sit. 第六節章節安排. n. al. er. 關於本論文章節安排的部分，第一章除了交代問題意識以及研究問題外，. i n U. v. 針對本論文涉及的相關概念作了初步的定義；第二章文獻回顧，第一部份針對. Ch. engchi. 衝突的起因以及衝突管理的相關文獻做了整理，並建立本論文的主要分析架構，第二部份則回顧了緬甸政治研究的相關專書以及文獻，透過大量的緬甸研究資料幫助本論文進行更深入的研究；第三章主要針對緬甸的族群政治做詳細的討論，交代緬甸族群政治的歷史背景：從英國殖民時期到獨立初期，接著透過軍事政變，緬甸由軍政府統治超過半世紀，也加深了少數族群與政府的衝突對立。1990 年代後透過停火協議這個制度性因素，緬甸政府希望與武裝少數族群達成停火和平，解決國內武裝衝突問題；本論文第四章開始針對主要個案－克欽族的衝突進行探討，討論克欽衝突的背景以及政府如何透過停火協議與克欽獨立組織和平共處，卻又在 2011 年破壞停火協議再次交火，除了克欽族本身的因素外，緬甸國內的政治變遷以及國際局勢的發展使得雙方關係起落不定； 18. DOI:10.6814/THE.NCCU.PS.007.2018.F09.

(19) 第五章系統性的分析克欽獨立組織與政府的衝突關係，透過三個層次的分析，企圖找出影響衝突關係變化的因素，以回答本論文的第一個主要研究問題；最後，在第六章的部份針對本論文進行回顧外，在研究發現的部分，比較政府在不同時期對於克欽族的衝突管理差異，回應本論文的第二個研究問題；同時希望透過本論文的研究，讓讀者對目前緬甸的政治發展更加認識，以及緬甸目前仍在進行的族群和解進程有進一步的了解，緬甸族群衝突的問題深植在緬甸政治歷史中，時至今日全國民主聯盟領導的緬甸政府仍持續爭對族群和解努力，族群關係也將是影響緬甸未來發展非常重要的因素之一。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 19. DOI:10.6814/THE.NCCU.PS.007.2018.F09.

(20) 第二章. 文獻回顧. 本章的第一部份，主要針對衝突起因以及衝突管理的相關文獻進行回顧，並進一步提出本論文主要的衝突分析架構。族群衝突研究並非一門新興社會科學，在世界冷戰結束後，由於國際間戰爭的暫歇，衝突研究焦點遂轉移至國家層次的衝突研究，國際間大多數國家皆是由多個族群所組成，族群衝突對於國家政治發展影響甚深，學者們針對各個國家不同的個案進行研究分析，提出對衝突之成因的看法外，更進一步希望找到解決族群衝突的管理方法，從族群之間的差異著手，學者們提出消除、管理或承認差異的策略希望能夠限制族群衝突的擴大，本論文並整理不同學者的理論，建立本論文的分析架構，運用在緬. 政治大二部份將焦點回到東南亞地區的族群衝突，並回顧緬甸的政治以及族群研究，立甸克欽族的個案分析上。除了關於衝突起因與衝突管理的文獻分析外，本章第. ‧ 國. 學. 緬甸研究隨著緬甸逐漸開放而蓬勃發展，族群問題深深鑲嵌的緬甸政治發展中，並將持續影響緬甸的未來發展，是研究緬甸不可迴避的重要議題。. ‧. 第一節衝突起因與管理之文獻回顧. y. Nat. 本章第一節主要分成三個部分：第一部分針對族群衝突的起因（causes of. sit. ethnic conflict），提出不同學者的解釋，包含族群性、安全困境、菁英因素，以. n. al. er. io. 及團體本身的野心或對相對地位的憂懼，其他根據不同族群個案，學者也提出. i n U. v. 越來越多可能造成族群衝突的因素。第二部分則是關於族群衝突管理（ethnic. Ch. engchi. conflict management）以及管制（regulation）策略的研究與分類，以族群之間的差異為焦點，透過消除、管理或承認差異的方式，以達成降低族群衝突的目的。第三部分透過對衝突管理理論的回顧，進一步建立本論文的主要衝突分析架構，並以圖表方式整理之。. 一、族群衝突的起因 Daniel L. Byman（2002，p.13）曾提到：「透過探析衝突發生的原因，有助於預防、解決，以及與族群衝突共處」。在討論衝突的管理之前，對族群衝突的發生以及衝突程度擴大的原因、背景以及衝突歷史，進行分析和了解，除了有助討論後續衝突管理的方法外，對族群衝突的全面分析以及防範未來衝突再起也至關重要。本論文除了對於衝突管理相關文獻進行回顧外，也將花部分篇幅 20. DOI:10.6814/THE.NCCU.PS.007.2018.F09.

(21) 回顧與整理衝突起因的相關理論，並進一步建立分析架構。研究族群衝突的學者，對於族群衝突發生的原因提出許多不同的看法，但都承認族群衝突發生的原因並非某個特定的因素造成，通常包含各種不同的因素以及層面影響所導致。過去曾認為族群衝突最主要的因素是「族群多樣性」，但單是族群多樣性，或所謂的「族群性」（ethnicity）並不一定會造成衝突。其他原因包含國內經濟因素，及少數族群的資源是否被相對剝奪等（Fearon & Latin，2003），然而 Lake & Rothchild（2000）在〈Containing Fear〉一文中，也提到過往研究提出的族群衝突起因，例如族群差異、歷史怨恨，或全球化經濟的壓力等，皆不足以單獨解釋族群衝突。造成族群衝突的原因常是盤根錯節、相互影響，與當時候的社會結構，以及族群動員的機會結構等也有關係。在分. 政治大雖然要囊括所有族群衝突的起因，有一定的困難，但是本論文仍試圖從過立. 析族群衝突時，除了探討影響因素外，該衝突發展的脈絡與歷史亦不可輕忽。. ‧ 國. 學. 往研究中，歸納出影響族群衝突主要的幾個原因，包含族群性、安全困境、菁英影響力、對族群地位的憂慮、族群本身的霸權野心等，用以分析本論的個案. ‧. 緬甸克欽族，然而如同上一段所提到，族群衝突的起因往往不止是一個單一因素導致，經常是多種因素在不同階段、不同層次上的共同作用與影響，在這個. y. Nat. sit. 部分將針對過往的幾個衝突起因進行說明，第五章將詳細討論與分析克欽族的. er. io. 衝突影響因素為何。. al. n. v i n Ch 過去對衝突起因的研究，主要聚焦於族群性，包含四個學派：原生論、工 engchi U. （一）族群性（ethnicity）與族群衝突. 具論、建構論，以及制度論。原生論（primordialism）認為族群衝突可以追溯. 自族群間自古以來即存在的差異性，是與生俱來無法輕易改變的，而這個先天的差異性，造成敵我意識的出現進而導致衝突發生。然而原生論的缺陷在於，並無法解釋為何有些族群可以和平共存？工具論（instrumentalism）則提出，族群、文化或宗教等差異，是菁英用來達成其政治目的的工具，此理論隱含政治菁英是造成族群衝突的人為主因。建構論（constructivism）則認為，族群認同是被政治環境以及經濟環境（例如：現代化）所建構而成的，而族群之間的衝突或和平，與這個被建構出來的族群認同差異有關係。最後是制度論（institutionalism），其實制度論的焦點並不在族群衝突的起因，而是探討制度與族群衝突之間的關係，與制度在衝突管理中扮演的角色。 21. DOI:10.6814/THE.NCCU.PS.007.2018.F09.

(22) 另外，也有學者（Jesse & Williams，2011）將「現代化」（Modernization）從結構主義中汲取出，認為族群衝突是由於現代化的影響，雖然現代化使世界逐漸同質化，然而現代化的過程又產生分配不均、社會分裂（social fragmentation）的現象，這些差距使族群衝突更容易發生。但此理論的缺點在於，並未對社會中已存在的族群性作出合理解釋。而以上各學派對解釋衝突的起因有其共通的缺點，就是：他們皆無法解釋為何在有些國家中，原本族群間和平共處，但一夕之間卻引發衝突，或是在相同動員條件下，不同族群衝突的密度與範圍之間的差異（Sun 2010）。於是往後有更多學者對於族群衝突的原因，提出了更多不同的理論看法，不再只關注於族群性作為族群衝突的主要起因，例如：安全困境（Posen，1993；Byman，. 政治大見解，並依此提出各種不同管理衝突或企圖解決族群衝突的方法。立. 2002），或對地位的憂慮與本身的霸權野心（Lake & Rothchild，2000）等不同. ‧ 國. 學. （二）安全困境（security dilemma）. 冷戰過後，由於國際間的衝突數量減少，各國國內衝突數量反而上升，許. ‧. 多國際衝突的學者遂把研究焦點轉移至國內層級的衝突，而其中與族群議題相關的衝突佔很大一部分。1993 年學者 Barry Posen 首將國際關係中現實主義理. y. Nat. sit. 論的概念「安全困境」，運用到族群衝突的研究上，透過對南斯拉夫內戰、俄羅. er. io. 斯、烏克蘭衝突為個案分析（Posen，1993），造成爾後研究族群衝突學者以安. al. n. v i n Ch 安全困境的概念指的是：現實主義假設國際體系是一個無政府狀態－不存 engchi U. 全困境為衝突因素的廣泛引用。. 在最高的中央政府，體系內的各國對自身安全具有危機意識，在缺乏中央政府維持平衡的情況下，各國間彼此會去衡量相對力量的高低，而害怕鄰國侵犯所產生的不安全感，以及欲維持自身優勢地位的慾望，導致各國不停地提升軍事. 安全等級，然而當一國增加其軍事力量，卻又會導致另一國的不安全感，該國再次增加自身軍事力量的循環，變成透過軍備競賽來確保自身安全的狀態。而各國間合作的可能性很低，因為彼此都害怕對方作弊（cheating），以及怕被背叛（Posen，1993）。在資訊不對稱、不透明的狀態下，不管意圖是「防禦」或「攻擊」都會被解讀為侵略行為，衝突行為者無法準確評估對方的實際企圖下，當一國認為「先發制人」更有機會獲勝時，衝突即一觸即發。安全困境開始在分析族群衝突起因中佔有一席之地，主要是當國內族群矛 22. DOI:10.6814/THE.NCCU.PS.007.2018.F09.

(23) 盾的情況嚴重，而中央政府的力量微弱，或中央政府本身也是族群衝突的行為者之一時，缺乏中央威權的制衡，安全困境的情況即產生。由於衝突團體無法依賴中央威權維持秩序，於是各族群只能夠過自立自強的方式來確保自身生存（Byman，2002）。Lake & Rothchild（2000，p.294）亦曾提出，族群衝突是由於「對未來的集體恐懼」所造成，當政府無法在團體間發揮仲裁能力，或無法有效確保各個團體的安全時，集體恐懼會提高，進而產生安全困境與族群衝突。曾經提出安全困境為衝突起因的學者，包含：Lake & Rothchild（2000）與 Byman（2002）。Byman 更進一步提出兩種安全困境：結構安全困境（structural security dilemma），以及感知的安全困境（perceptual security dilemma）。前者指. 政治大強調，族群菁英或領導者可能夠過操縱資訊，間接造成安全困境的情況發生立. 因為地理位置、人口數，或是武器進步程度等，所造成的安全困境；而後者則. ‧ 國. 學. （2002, p.16-17）。. 而 Lake 與 Rothchild 則檢視了造成族群衝突的三種戰略困境（strategic. ‧. dilemma）：即包含安全困境、訊息錯誤（information failures），與可信承諾的問題（problems of credible commitment），然而安全困境亦包含了訊息錯誤與可信. y. Nat. sit. 承諾的問題在其中，也就是其實後兩者也是造成安全困境的因素。. er. io. 訊息錯誤指的是，由於行為者了解一旦發生衝突，必須要付出極大的成本. al. n. v i n Ch 訊），以避免衝突的發生。但由於行為者有保留訊息或資訊的誘因，害怕若釋放 engchi U （包含人員的損失、有形與無形資產的喪失），於是選擇釋放出部分訊息（或資. 出真正的資訊，可能造成自身利益受損，所以提供了不完整甚至錯誤的資訊，就產生訊息錯誤的情況。訊息錯誤通常有三種情形：1. 行為者吹牛，誇大自. 己；2. 弱化了自身的立場，為了避免被貼上侵略者的標籤；3. 行為者可能一邊與對方談判，一邊仍舊準備發起戰爭。以上錯誤的訊息傳遞將導致行為者做出錯誤判斷造成安全困境，進一步使衝突發生。另一種可信的承諾之所以會造成安全困境，是因為衝突各方都不信任彼此，沒有人可以保證已做成的協議，在未來不會被打破，於是寧願吸收現在發動戰爭的成本，也不願承擔未來被剝削的可能。換言之，即因為害怕未來協議被打破，於是先下手為強。James D. Fearon（1998，pp.108）以南斯拉斯的族群衝突為例，由於缺乏第三方來保證協議被實現，衝突各方皆不相信對方會遵守 23. DOI:10.6814/THE.NCCU.PS.007.2018.F09.

(24) 承諾，產生信任危機。在南斯拉夫內戰中，克羅埃西亞（Croatia）境內的少數族群－塞爾維亞人（Serbs）即面對此問題，佔多數的克羅埃西亞人無法做出可信的承諾，確保建國後會保障這些少數族群的經濟與人身安全，結果導致少數團體－塞爾維亞人寧願現下引發戰爭，也不願承擔未來被壓迫的可能。由上述可知，戰略困境即是因為不同族群在互動的過程中，由於資訊不足、相互信任感低落等因素，而使衝突容易爆發。兩位學者並認為，衝突暴力的行為各方都必須付出極高成本，一般而言，單因為資源的競逐或是政策偏好的差異，並不會導致族群暴力，但若是族群互動中產生上述任何一種戰略困境，衝突就一觸即發。本論文將以安全困境，來表示上述因軍備競賽、資訊不對稱、可信的承諾. 政治大但最後都使衝突一觸即發。而安全困境這個衝突影響因素，主要發生在國家層立問題等間接造成衝突的原因，雖然造成安全困境的背後因素包含許多種情況，. ‧ 國. 學. 次中，以緬甸的族群衝突為例，由於中央政府與各少數族群間的安全困境，使該國衝突狀況起落不定且無法解決，而其殖民經驗以及國家歷史的遺緒即是導. ‧. 致雙方彼此不信任的原因之一，長期的安全困境狀態導致衝突持續至今。（三）菁英與族群衝突. y. Nat. sit. 除了安全困境外，在地方層次（或是個人層次、社群層次）上，政治菁英. er. io. 對於族群衝突也有相當影響，Byman（2002）即將菁英的影響，列為其書. al. v i n Ch 的權利，透過操作恐懼、怨恨等情緒，造成族群間對立與衝突，以及族群內部 engchi U n. 《Keeping the Peace》中，造成族群衝突的主要原因之一。菁英為了維持其自身. 的緊張。族群內部的菁英可能彼此競爭，產生個體間的安全困境問題，使部分菁英利用族群作為戰爭的動員理由；或當政治領導人的正當性下降，為了鞏固權力，也可能透過打「族群牌」的方式引發衝突，希望重新得到大眾支持，此種情況常發生在政權不穩定的國家中。 Byman 更進一步區分出兩種不同的菁英模式：政治菁英與文化菁英。政治菁英的目的主要是權力和政治地位，對於族群議題或許在意也可能完全不關心；而文化菁英則不同，身分可能是學者、詩人或其他個體，關心文化認同的塑造，且族群菁英的威權性和正當性，與他們所屬團體之認同的存續有極大的關係。 Lake & Rothchild（2000）亦提到團體內部的影響（strategic interactions 24. DOI:10.6814/THE.NCCU.PS.007.2018.F09.

(25) within groups），也就是族群活躍分子與政治企業家，可能透過族群議題，造成社會極端化（polarization）。社會極端化會加速族群恐懼與暴力的循環，雖然單是社會極端化現象並不一定會導致衝突，但若造成安全困境的原因－例如資訊錯誤、信任危機等一同出現，族群衝突幾乎必定發生。（四）霸權野心（hegemonic ambitions）與地位的憂慮（group’s status concern）關於族群衝突的起因，在地方層次上，還包含族群團體本身的因素，例如：害怕被滅絕的憂慮，以及主流族群團體希望宰制其他少數族群的慾望。除了安全困境與精英因素外，Byman（2002）亦提出兩個族群團體之間，可能導致衝突發生的原因：對於族群地位的憂慮，與某個族群可能具有成為霸權的野心。「族群地位的憂慮」指的是，因為害怕被其他族群與團體支配與主宰，擔心. 政治大突，還捍衛自身。對於地位的憂慮，不只是對安全與生存上的不安全感，也可立存在的正當性受威脅，以及恐懼故有地位消失，族群團體可能因此主動引起衝. ‧ 國. 機。. 學. 能是害怕族群本身的文化、語言與其他社會層面有被宰制，甚至被消滅的危. ‧. 另一種「霸權野心」，指的是特定族群有想要成為霸權的野心存在，於是透過消滅或是壓制其他族群與團體，來達成霸權的地位。不同於安全困境或是對. y. Nat. sit. 地位的憂慮，是源自自我防衛的天性，霸權野心是來自族群本身有成為支配者. n. al. er. io. （或霸權）的慾望，且具有霸權野心的族群會認為，只有自身的文化、語言和. v. 宗教才具有唯一正當性，而其他團體都應服膺於它，這種唯我獨尊的霸權慾. Ch. 望，進而造成了族群間衝突。. engchi. i n U. 另外，除了上述的原因外，國際層次的外部行為者，也是分析族群衝突該留意的因素。以緬甸的個案為例，影響緬甸族群衝突的外部行為者，或稱外國勢力，包含中國與泰國等鄰國；西方國家對於緬甸實施的各種制裁；緬甸身為聯合國以及東南亞國協的成員，也會受到其他會員國的影響。然而在實際分析個案時，會發現族群衝突的起因是複雜的，不同因素相互作用，不應輕易將族群衝突的原因簡單歸類為某個特定因素所導致，例如 Byman 提到的例子：假使某個情況下有安全困境的問題存在，若政治菁英基於自身利益，認為和平才能夠達成目的，則衝突並不一定會產生（Byman， 2002，p.17）。Lake & Rothchild 甚至認為，因為族群衝突原因的複雜性，並不存在徹底解決族群衝突的方式，只有暫時的修補（fix）與抑制恐懼（contain 25. DOI:10.6814/THE.NCCU.PS.007.2018.F09.

(26) fear），而不期望完全消除這種恐懼（Lake & Rothchild，2000，p.308）。即使族群間關係處於穩定狀態，Lake & Rothchild 認為這是因為團體間基於某種協約（contract）而共處，協約中可能包含特定的「安全措施」（safeguards），透過消除可能造成衝突的潛在原因－例如菁英不滿、安全困境－以確保團體之間的和平狀態。這此種安全措施的制衡機制包含：1. 權力分享、選舉、否決權的制度；2. 少數團體得以控制部分重要的經濟財；3. 透過軍隊維持族群平衡，確保不會有一方對其他人先行使用武力等。 Lake & Rothchild 因為體認到族群衝突的複雜性，並不認為族群間衝突可以真的得到解決，即使族群之間暫時處於和平狀態，若彼此間相對力量再次改變，可信承諾的問題就會再次出現，使原本的協約無法繼續施行，加上訊息取. 政治大使各方都無法判斷對方真正的目的，此時若一方提升軍事武裝，安全困境的危立得不易，各團體只能倚靠過去的經驗來做有限的判斷，加上訊息錯誤的結果，. ‧ 國. 學. 機加深，衝突即可能再次發生（Fearon 1998）。而上述提到的安全措施，只適用於部分國家，各國衝突背景以及內涵的差異性使衝突解決沒有一定的公式，例. ‧. 如公平的選舉僅會在民主國家中出現，透過軍隊維持國內秩序則多在威權國家中施行。下個部分將回顧族群衝突管理的相關研究，不同學者為了降低族群衝. y. Nat. sit. 突的擴散，提出不同的衝突管理策略，本論文除了回顧相關學者的研究外，更. al. n. 二、族群衝突管理. er. io. 進一步提出本論文的分析架構。. Ch. engchi. i n U. v. 關於族群衝突管理的研究，在冷戰過後蓬勃的發展，因為族群衝突的增加，使衝突的管理與解決成為學者主要關注的議題，有些衝突成功被控制，有些衝突留下影響至今的陰影。此後研究族群衝突的學者，透過這些衝突個案，漸累積出許多關於族群衝突管理與解決的研究成果。然而族群衝突問題的複雜性，使得衝突的解決更困難，不只要地方菁英、政府，以及國際成員的共同努力，衝突往往需要長時間投入關注與龐大的資源，才能夠被管理或減緩。 Lake & Rothchild（2000）在〈Containing Fear〉一文中即認為，族群衝突問題沒有最終的解決方法，只能夠被抑制，而無法完全解決，且往往會留下未來衝突的可能。即使如此，許多學者仍針對族群衝突的管理提出各種看法，企圖對於族群衝突的處理注入新的希望。Stefan Wolff（2006）在《Ethnic Conflict: 26. DOI:10.6814/THE.NCCU.PS.007.2018.F09.

(27) Global Perspective》一書，即提出他對於衝突管理的看法，他提到：「若說在研究族群衝突的過程中學到了什麼，那就是族群衝突是人為的災難，而非天然災害。人類在這個過程中，不是學到殘忍與殺戮，而是可以學習到如何解決衝突，以及重建和平與發展。理解族群衝突的因果以及過程，也能夠幫助我們在未來更能處理衝突問題」（Stefan Wolff，2006，p.8）。Wolff 認為透過研究族群衝突，可以幫助未來學者以及政策制定者，在面對族群衝突時更有方向。. 關於族群衝突的管理，McGarry & Brendan O’Leary 在 1993 年提出，針對族群差異的「消除」與「管理」策略，接著是 Schneckener（2004）受到上述兩位學者的啟發，發展出「承認」策略，三個不同的衝突管理策略中，包含不同. 政治大管理方法，對族群衝突管理的三大策略進行整理，建立本論文衝突管理政策的立的政策方法，為了補充策略的內涵，本論文再透過 Byman 所提出的六個衝突. ‧ 國. 學. 分析架構。. John McGarry 與 Brendan O’Leary（1993）兩位學者，透過族群衝突個案. ‧. 的研究，發展出一套關於族群衝突管理的分類法，並強調各種策略可以相互運用，根據不同個案情況考量不同策略，而且各種策略並無道德程度的區分. Nat. sit. y. （McGarry & Brendan O’Leary，1993，p.6）。而 McGarry & Brendan O’Leary 所. er. io. 提出的衝突管制（管理）方法，包含使衝突結束（termination）與使衝突得到管. al. v i n Ch （differences），並以「消除差異」與「管理差異」來區分衝突管理的方法，如 engchi U n. 控（management）。兩位學者對於衝突管理的關注點，在於族群「差異」. 表 2.1。. 27. DOI:10.6814/THE.NCCU.PS.007.2018.F09.

(28) 表 2.1 分類. 策略. John McGarry & Brendan O‘Leary（1993）提出的消除與管理差異法消除差異. 管理差異性. （eliminating differences）. （managing differences）. 種族滅絕（Genocide）. 霸權控制（hegemonic control）. 強制人口遷移（Forced mass-. 仲裁／第三方介入（arbitration. population transfer）. (third-party intervention)）. 分治／脫離（Partition and/or. 劃區化／聯邦化（cantonisation. Secession）. and/or federalisation）. 整合／同化（Integration and/or. 協和式主義／權力分享. Assimilation）. （consociationalism or power-. 資料來源：作者自繪。. 立. 政治 sharing）大. ‧ 國. 學. 在消除差異的分類中，作者提出四種策略：（一）種族滅絕（Genocide）；. ‧. （二）強制大量人口遷移；（三）分治和／或脫離；（四）整合和／或同化。前兩種方法：種族滅絕以及強制人口遷移，以現代民主國家的觀點而言，涉及許. y. Nat. sit. 多侵犯人權的問題，但確實能夠使原本存在某地的族群差異消失，進而降低族. er. io. 群衝突的發生機率。. al. v i n Ch 發生。例如納粹屠殺猶太人，以及過去緬甸主流族群對待邊界穆斯林的屠殺， engchi U n. （一）種族滅絕在歷史上曾出現，透過直接消除異己的方式，降低衝突的. 是一種有系統性、針對性的大量屠殺某一族群的成員。此種策略容易在特定的族群上實施，例如：缺乏軍事武力及政治權力的族群，即使擁有資源控制權以及經濟實力，仍較容易面臨被種族滅絕的危險。（二）強制人口遷移，指在武力的脅迫下，人們被迫遷移居住地，人口遷移常發生在戰爭中期或是戰爭結束後，然而儘管強制遷移人口可以消除差異，卻不保證可以就此終止族群對立。而這種強制遷移，與脫離或分治情況下進行的人口移轉（population exchange）並不相同，是非自願性的迫使人口遷移。（三）分治或是脫離，根據 O’Leary（2007）兩個概念有差異但卻容易被混淆，本文譯作「分治」（Partition），而此字有包含「分割；分裂」的意思，通常指的是原本為同一的國家的地區，因為政治版圖的重劃，而被分成兩個或以 28. DOI:10.6814/THE.NCCU.PS.007.2018.F09.

(29) 上的自治體（或國家），例如第二次世界大戰的德國，被強制重劃為東德與西德。而另一個「脫離」（Secession）的概念，指過去原本就不屬於同一國家的某個地區或自治體，脫離此國家而獨立的情況，例如加拿大的魁北克地區目前希望達成的訴求，即是從加拿大中脫離。而 McGarry & Brendan O’Leary（1993）在此篇論文中尚未明確區分兩個概念，指的是使衝突雙方分開，讓特定地區行使自決（self-determination），但也無法保證今後不會再有衝突產生。且此種策略可能產生許多問題，例如如何界定這個自治體中的人民該包含哪些？且脫離可能產生骨牌效應，脫離的過程可能產生暴力事件，反而造成衝突、對立情況加深。即使實證研究上，分治的地區較易達成民主轉型，但目前分治仍非國際. 政治大（四）整合或同化，指透過將族群成員重新納入一個認同下，或是各種認立. 社會施行的準則（Byman，2002，pp.171），且更難達成族群之間的和諧共處。. ‧ 國. 學. 同被整合至一個認同內，降低族群的差異性。然而學者也提到，除非被同化的族群本身願意被同化，否則極可能加深衝突危機。實務上許多情況反而是：被. ‧. 同化或整合的族群認為本身才是原始住民，具有正當性的存在，所以拒絕被同化，甚至進一步引起衝突與對立。. sit. y. Nat. er. io. 另一方面，管理差異性主要包含四種策略：（一）霸權控制；（二）仲裁. al. v i n Ch （一）霸權控制，一般而言控制常被侷限在武力的使用與脅迫上，但 engchi U n. （第三方介入）；（三）劃區化和／或聯邦化；（四）協和式主義或權力分享。. McGarry & Brendan O’Leary 指出霸權控制在威權國家或是民主國家，都可能被用來處理族群衝突。威權國家透過武力鎮壓等強制方式，來對少數團體進行控制手段，或是透過重新塑造公民認同，消除其他文化與宗教認同。在民主國家中，選舉規則所造成的多數統治甚至多數暴力現象，也可能造成霸權控制。 Byman（2002）更進一步提出四種控制的方式：警察控制（police control）、選擇性控制（selective control）、殘暴控制（brute force）與分而治之（divide and rule）。第一，透過警察控制，除了維持社會和平、降低社會成員的不安全感、防止多數欺壓少數團體外，因為參與暴力行為的成本增加，也直接防止好鬥團體引起衝突。第二，選擇性控制，指針對族群領導人，或是有可能參與政治活動的族群人士進行控制，由於動員通常需要菁英，透過選擇性控制 29. DOI:10.6814/THE.NCCU.PS.007.2018.F09.

(30) 可達到防止族群動員的效果。第三，殘暴控制，指對於族群團體的成員，不管是否參與政治活動都施予強制控制，對主流團體而言，對少數團體施予殘暴控制，有助於確立其霸權地位，並控制社會。第四，分而治之政策，指依據不同團體、語言或宗教將族群分成不同的行政單位，並施以不同統治方式。一方面降低族群團體之間的交流，甚至間離其關係；另一方面攏絡族群菁英，將菁英從政府的敵人變成盟友。且透過分而治之政策，可以重新建構族群的地域與行政組織，兩者都使衝突動員更加困難，更難以形成大規模族群衝突。控制方式，雖無法隔離領導人與其追隨者，但仍可有效的弱化好鬥團體或個人，並防止族群團體組織化與動員的作用。（二）仲裁，或者所謂第三方介入，指透過第三方介入做成仲裁，例如：. 政治大並進一步監督該國施行。但是若第三方角色並不中立，偏袒特定對象，介入的立要求該國進行分治、脫離或是建立權力分享的制度，以確保族群衝突的緩解，. ‧ 國. 學. 後果可能會造成其他方的不滿，使衝突持續加重，產生新的安全困境。第三方介入的方法也有不同形式，例如對特定對象實施經濟制裁、幫助培養該地區的. ‧. 警察勢力以維持秩序等（Byman 2002），第三方介入若涉及武力的使用，要小心避免造成衝突加劇。. y. Nat. sit. （三）劃區化與聯邦化，此種策略在民主國家中較常被使用，透過賦予各. er. io. 地區或族群自治權以及平等地位，來管理族群之間的差異性，也就是賦予該族. al. n. v i n Ch 地方與中央在職權範圍上沒有區分清楚，也可能導致衝突的發生。例如：Jesse engchi U 群維持差異性的空間，來防止族群因為地位憂慮或霸權野心引起的衝突。但若. & Williams（2011）曾提出關於聯邦制度可能的缺陷，例如：對於國家本身的整合可能有害，雖然可以處理族群問題，但可能產生憲政危機，以及少數團體即使在聯邦制度下仍為弱勢，其對安全以及地位的不安全感仍無法完全解決等。四、協和式主義與權力分享，提出協和式民主最重要的學者是 Arend Lijphart，這也是民主體制中最常被討論的族群衝突管理策略。協和式民主的概念時常和「權力分享」一起被討論，基本概念是透過政治權力的分配，使族群緊張關係透過制度設計獲得緩解。然而也有學者主張，兩個概念並不同，應區分清楚，本論文也將之視為不同的概念。舉例而言，在權力分享的體制內，應包含少數族群權力、雙邊談判以及領土範圍等議題，但是在協和式民主中，這些議題並不一定有存在空間（Schneckener，2004）。 30. DOI:10.6814/THE.NCCU.PS.007.2018.F09.

(31) （四）協和式民主根據 Lijphart（1977，2003，張慧芝譯）主要包含四個要素：一、大聯合政府：此種形式的聯合政府，要包含社會中所有獲支持的政治領導者；二、相互否決權：作為對少數團體利益之額外保障；三、以比例代表制作為分配政治代表、公職任命與公共財源的依據；四、授予每個區域高度自治權。然而協和式民主實施的限制很多，McGarry & O’Leary 即針對協和式民主的運作，提出三個限制，包含：相互敵對的族群並未被整合或同化；族群領導人對族群要有一定的影響力與控制力；族群領導人參與衝突管理與協和制度的動機，是因為他們害怕戰爭的後果，想要維持經濟與政治穩定，以及族群已放棄建立霸權控制。兩位學者認為，基於以上情況，協和式民主才可能運作順利。Lijphart 亦認為協和式民主在多黨制小國，以及國內勢力均衡的國家運作. 政治大世界以及東南亞國家的衝突的適用性也具爭議。立. 才容易成功，且由於他是參考比利時、瑞士等歐洲國家而發展出來，針對第三. ‧ 國. 學. 基本上 John McGarry 與 Brendan O’Leary 兩位學者所提出的八種策略，透過「消除」差異，以及針對差異性的「管理」策略，企圖降低族群衝突的可能. ‧. 性，但是這八種策略中，除了「協和式民主及權力分享制度」以外，主要透過消除衝突主體（種族滅絕）、企圖同化或整合對方，或是將不同族群的成員直接. y. Nat. sit. 隔離或是分割出去等直接消除差異性的手段，並透過強制力抑制差異性的存. er. io. 在，然而以上方法並無法真正解決族群之間的矛盾與衝突，且亦無法解釋有些. al. n. v i n Ch 性，例如比利時。於是，受到兩位學者的影響，2004 e n g c h i U 年 Schneckener. 國家即使存在多族群社會，仍可以和平共存，且各方皆保持原本的族群差異提出另一. 個選項－「承認差異（recognition of differences）」，透過對族群差異性的承認，在接受族群差異性的前提下，針對衝突進行解決與協商，期望建立更好的族群關係。. 31. DOI:10.6814/THE.NCCU.PS.007.2018.F09.

(32) 表 2.2. Schneckener（2004）的三種族群管制模型. 消除（Elimination）. 控制（Control）. 承認（Recognition）. 種族／族群滅絕. 高壓統治（Coercive. 保障少數族群權利. （Genocide/Ethnocide）. domination）. （Minority rights）. 強制人口遷移（Forced. 吸納規則（Co-opted. 權力分享（Power-. population. rule）. sharing）. transfer/expulsion）. 有限自治（Limited self-. 領土的解決（Territorial. 強制同化（Forced. rule）. solutions）. assimilation）. 建立雙邊或多邊建制（Bi-/Multilateral. 立. 資料來源：作者自行整理。. 政治大regimes）. ‧ 國. 學. 受到 McGarry 與 O’Leary 的啟發，Schneckener 將族群衝突管理分為：. ‧. 消除、控制與承認，如表 2.2。消除指壓制與拒絕承認不同的文化或族群差異性，透過社會同質化的過程，解決族群衝突問題，主要包含 McGarry &. Nat. sit. y. O’Leary（1993）在消除差異法中提到的種族／族群屠殺、強制人口移轉／驅. er. io. 逐、武力同化；而控制雖不一定會拒絕文化差異性，也不企圖消除差異，但透. al. v i n Ch 統治、吸納規則、有限的自我統治。三種策略都是社會中的主流團體，對少數 engchi U n. 過將少數族群排除在政治與經濟外，以維護主流族群的利益與地位，包含高壓. 族群實施的手段，也就是 1993 年兩位學者提出的概念。. 而第三個承認差異，Schneckener 認為族群衝突的管理與結構相關，要透過建立政治、社會、經濟等政策制度來處理衝突問題。承認政治指的是，承認少數族群與其差異性的存在，在此前提下針對族群衝突做出回應，如 Lake & Rothchild（2000）提出信任建立（confidence-building）法，是希望透過保障少數族群權利與安全、免於對未來的恐懼，來達成族群衝突管理，就是在承認差異性的前提，對衝突管理做出決策。相較於上述的消除與管理策略，承認差異應是現在大多數民主國家較能應用的衝突管理方法，且 Schneckener 進一步認為前兩種方式在實證上已證明，無法有效穩定族群衝突，反而造成族群衝突「慢性化」（chronification）、持續更久。 32. DOI:10.6814/THE.NCCU.PS.007.2018.F09.