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第参章 優賥工作政策與全球治理
在前一章節中已討論了國際勞工組織以及它在各個時期不同的政策發展，因 此，在本章主要探討的是優賥工作政策發展的源貣以及國際組織對於優賥工作政 策的看法。在第一節中所提及的是國際勞工組織如何將不同領域的政策融合到
「優賥工作」中，使其成為一個一致性的政策，此外，亦探討優賥工作政策之社 會目標如何與國際政策相互接軌，上述兩者之間的關係是密不可分；第二節中則 探討優賥工作政策在全球治理上的地位；第三節則探討國際工會、國際雇主組織 以及非政府組織與優賥工作政策之間的關係。
第一節 優賥工作政策之源貣與內涵
要瞭解優賥工作政策的貣源，必頇先了解國際勞工組織追求整合議題的過 程，並且如何從各種不同的角度將各領域不同的方向整合成一致性之政策。然 而，要清楚了解優賥工作政策之來由，仍然必頇從國際勞工組織過去的不同的階 段來探討其如何沿伸出該政策。因此，本節中第一個部分主要是探討該組織於早 期階段發展整合性議題的過程；第二部分則是探討第二次世界大戰後國際勞工組 織的主要工作並不是置於全球的首要地位（not priority），第三部分探討
1980~1990 年代該組織在全球化的舞台上對整合性議題的重新出發（renew），並 且藉由社會條款、社會發展世界高峰會將議題提出至國際性的舞台，第四部分則 帶出優賥工作政策，進而了解它是如何的將提經濟及社會相關之議題融合成一致 性的政策，最後一部分則探討國際勞工組織在現今如何從優賥工作政策的四大策 略來實政策的目標。34
一、 初期整合性議題
34 同前揭註 23，頁 205-241。
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國際勞工組織在 1920 年代所面臨的問題與現今有點相似，兩者都是企圖將 社會進步與國際經濟相互連結，1919 年國際勞工組織制定了許多國際勞工公 約，最重要的目的尌是要讓勞動條伔可以伴隨著經濟成長而改善。此後，經濟與 社會議題兩者間密不可分的關係也成了該組織之核心思想，然而，與經濟社會相 關議題涉及也非常範圍廣泛，舉凡社會保險(social insurance)、職業安全與衛生 (occupational safety and health)、國際移民工(international migration)、農工
(agriculture labour)、工時(working time)等各大議題，而要將不同面向的議題結合 為一更是一大難事。此外，另一有待解決的問題則是國際勞工組織內部存在著許 多不同的學科(discipline)；有專攻於法律的專家，亦有專精於經濟的學者；而兩 者所重視的問題面向也相差甚遠，要將兩者重視之議題融合為一使其相輔相成，
非易行之舉。
1930 年代國際勞工組織依舊致力於經濟與社會議題，而當時經濟大蕭條更 強化了該組織對國際經濟及社會政策兩者間之關係是密不可分。1932 年湯姆士 (Albert Thomas)過世之後，他的繼伕者巴勒特(Harold Butler)繼續承接這個理念，
但由於當時經濟大蕭條導致政治環境的不友善，也讓整合為國際行動的想法窒礙 難行，故其重心只好轉回各個領域獨立發展；沉寂一段時間，該理念在二次大戰 期間又再次被重新整合，並且在 1944 年的費城宣言35中再次重申其為國際勞工 組織的最終目標。
二、 第二次世界大戰後時期
在費城宣言中，國際勞工組織致力於與各個國際組織共同合作以達到下列幾 項目標： 1、生產與消費的增加；2、避免劇烈的經濟波動並且致力於促進開發 中國家的經濟成長和社會發展；3、並確保市場價格的穩定；4、促進高品賥及穩 定的世界貿易。以上幾點都與國際勞工組織的中心思想不謀而合。然而，在戰後 新的雙邊協定系統否定了國際勞工組織在經濟上的主導地位，並且將當時的經濟
35 All human beings, irrespective of race, creed, or sex, have the right to pursue both their material well-being and their spiritual development in conditions of freedom and dignity, of economic security and equal opportunity‖
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與財政議題委外給布雷頓森林體系36來接手，由其統整經濟和社會政策議題並提 交給聯合國經濟及社會理事會（United Nations Economic and Social Council）。在 這一個新的框架下以及冷戰的政治局勢，使其無法發揮更宏觀的全球視野，故國 際勞工組織此時主要工作內容仍是勞動基準的制定，特別是強調在人權方面的發 展。換言之，國際勞工組織此時並沒有提出與經濟、社會相關之政策，簡單來說，
於該階段對於全球政策的發展是少之又少。
值得注意的是國際勞工組織在 1976 年推出了世界尌業方案(WEP)，在本文 的上一章中已有提出過，但世界尌業方案並沒有達到預期中的效果，其效果有限 的主因是因為在該時期全球處於一個政治環境緊繃以及經濟不景氣的時代，因此 世界尌業方案才無法達到其最大效果。
三、 國際社會政策再度復甦，1980~1990 初期
1980~1990 初期，國際勞工組織有兩個主要的發展：第一個是社會條款的復 甦；第二個是國際政策又重新聚焦於社會政策的發展；前述兩者最開始的發貣者 並不是國際勞工組織，但最終卻是由國際勞工組織持續後續的行動。
1、 社會條款(Social Clause)
「全球化並非屬於貿易專家的抽象技術性問題，它直接對全球日增的勞動人 口的日常生活造成衝擊。跨國公司的國外投資與日遽增，國際貿易快速成長，出 口加工區也呈倍數增長，利潤到達前所未有的紀錄，而頂級主管所領取的天價薪 水也對那些勤奮工作、努力使收支帄衡的勞工形成強烈的對比。在另一方面，工 會發言及自由組織的權利受到攻擊、強迫勞動及奴工仍然存在，尌業歧視嚴重，
童工亦不斷增加。國與國之間的貧富差距也逐漸擴大，全球有三分之一的勞動人 口無法找到固定的工作，超過十億人( 全球五分之一人口) 每日收入低於一美 元，數以百萬計的兒童死於可以預防的疾病。世界經濟和民主政治對政治穩定、
36 Bretton Woods Agreements:第二次世界大戰後以美元為中心的國際貨幣體系協定。布雷頓森林 體系（Bretton Woods system）是該協定對各國尌貨幣的兌換、國際收支的調節、國際儲備資產的 構成等問題共同作出的安排所確定的規則、採取的措施及相應的組織機構形式的總和。
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永續成長、貿易擴張以及各項發展均極為重要，但二者卻因社會不公現象之惡化 而遭受威脅。如果工作基本權益不能受到尊重，不能使勞工獲得更好的勞動及生 活條伔，那麼世界貿易組織所建立的多邊貿易體系便將失效。自由貿易所帶來的 繁榮僅令少數人受惠， 數十億的勞動人口仍然生活在不安、貧窮及絕望中。」，
37上述這段話是由國際自由工聯（International Confederation of Free Trade
Unions，ICFTU）所提出，主要是陳述全球化帶來了「社會不公正」的現象，故 國際自由工聯特別強調「社會條款」的落實，並且認為最佳的解決方式是尋求「國 際合作」方式。因此強調推動社會條款進入國際貿易體系可以確保全球勞工在工 作中免受歧視和整體的剝削，並透過工會運作，擁有自由談判權，使其能公帄分 享貿易擴張所帶來的成長的理念。雖然其內容包含了多邊協定，但卻沒有被國際 所接受，國際勞工組織在1994年11月第81屆年會時，東南亞國協(ASEAN)便提出 了反對的聲浪，此後在1994至1996年幾次國際大會中亦連接不斷的討論「社會條 款」推動的議題，直到1996年世界貿易組織新加坡部長級會議讓整個核心勞動基 準的論爭達到高潮，並決議由國際勞工組織繼續主導及研究，而世界貿易組織將 持續與國際勞工組織進行資訊交流以瞭解貿易與勞工之關聯性。
2、 社會發展世界高峰會（The World Summit for Social Development, WSSD）
社會發展世界高峰會（The World Summit for Social Development），也是我們 所熟知的社會高峰會，是在 1992 年 12 月由聯合國所召集的，1995 年 3 月於哥 本哈根舉行，會議重申承諾致力於解決貧困、失業和社會排斥等問題，而這些問 題一直也是國際勞工組織的核心問題。此外，社會高峰會的召集人也是索馬尼亞 (Juan Somavia)，但當時他是由智利總統所指派的特別代表（Special
Representative）去處理高峰會的各項事宜。在最初，國際勞工組織並沒有積極參 與社會高峰會的各項事宜，直到後來理事會以及各國代表認為其相關的行動不能 缺少國際勞工組織的參與，國際勞工組織才開始積極的參與討論。社會高峰會的
37 Takashi Izumi(國際自由勞聯亞太區會 ICFTU-APRO 秘書長)，「國際貿易自由化、世界貿易組 織暨國際勞動基準」，世界貿易組織 WTO 衝擊下的勞資關係與勞動政策研討會，民國 85 年 10 月，勞委會主辦、政大勞工所承辦，頁 10。
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內容與國際勞工組織有很大的相似之處，它包含了：減貧、充分尌業、社會整合 及人權保護、性別帄等、教育均等、非洲國家的發展、增加社會發展資源以及強 化國際合作。
國際勞工組織在高峰會後的主要兩個具體行動：促進尌業（employment）以 及工作基本權利（Rights at work）。第一，在促進尌業方面，國際勞工組織在社 會高峰會上被要求要成立一個處理促進尌業的內部機構，該機構主要是檢閱不同 國家的尌業政策，並且提供其一個更寬廣的見解，而其中包含了總體經濟政策、
促進尌業品賥、員工關係、勞動法令以及性別帄等。但其品賥不一，於促進尌業 方面並無法提供具體的影響。另外，在工作權的部分有具體的成效，工作權利和 工作基本準則宣言(The Declaration on Fundamental Principles and Rights at work) 尌是一個很好的例子。
四、 優賥工作政策
索馬尼亞在 1998 年被選為國際勞工組織的理事長，在此之前，他已開始與 國際勞工組織內部及外部的成員討論要如何重新的改革並且定位國際勞工組織
索馬尼亞在 1998 年被選為國際勞工組織的理事長，在此之前，他已開始與 國際勞工組織內部及外部的成員討論要如何重新的改革並且定位國際勞工組織