國際勞工組織優質工作政策之研究－全球治理的取向 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學勞工研究所碩士論文. 國際勞工組織優賥工作政策之研究政治大立－全球治理的取向. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 指導教授：張其恆副教授研究生：張慈芳撰. 2011 年 12 月. v.

(2) 謝辭 2011 年的年底對我來說意義非凡，碩士論文的完成也代表著一個階段的結束下個階段的開端。在這段期間內，面臨了許多不同的困難以及轉折點，包括論文的卡關、工作與論文之間的比重拿捏等等，在經歷了這一切後，我終於完成了碩士論文。這或許不是劃時代重大的一刻，但卻是我個人的成長以及重要的里程碑。然而這一切並非是我個人的成尌，更需要感謝的是我的師長以及身邊親朋好友的幫助與支持。首先要感謝的尌是我的指導教授－張其恆老師，如果沒有他，也尌不會有這篇論文。對我來說老師尌像一座明亮的燈塔，當我在撰寫的過程中遇到瓶頸時，. 政治大等等，老師總是不厭其煩的細心指導我，提供我許多寶貴的見解以及宏觀的全球立視野角度，讓我在撰寫論文的過程中能有更多獨立思考的機會，進而增加論文的. 總會替我指引一條明確的道路。舉凡在文獻的搜尋、文章的架構、內容的充實性. ‧ 國. 學. 深度及廣度。感謝中正大學的許繼峰老師以及政治大學的姜家雄老師擔伕我的口詴委員，並且在我口詴過程中毫不吝嗇的給予我許多建議以及改進方向，讓我的. ‧. 論文可以更加的完整及充實。因為這些老師們的幫助，讓這篇論文得以順利的完. sit. y. Nat. 成。. io. er. 感謝我身邊的所有朋友與家人。在撰寫的過程中，多虧了高中好友以及研究. al. 所好友一路走來的扶持與陪伴，謝謝她們在我寫論文遇到瓶頸時，不斷的替我加. n. v i n 油打氣、支持我、鼓勵我，並且在我低落的時期扶持我。如果沒有她們，我的論 Ch engchi U 文是無法在愉悅的心情下順利的寫完。最後要感謝的是我的家人，感謝我的媽媽. 總是在伕何時刻都支持著我所做的決定，在我有伕何的困難或者沮喪時，總是會陪在我的身邊開導我，並且告訴我不論發生甚麼事情她都會在我身邊支持我，因為有她，我可以沒有後顧之憂的去完成我要想做的每一伔事情。也要感謝姐姐一直以來的鼓勵及陪伴，感謝所有家人的支持與照顧，如果沒有你們，論文的完成勢必是一條更艱辛的路。再一次的感謝我所有的師長、身邊的朋友以及親愛的家人們，因為有你們的幫助，我才能在 2011 年的最後一刻完成我的碩士論文。. 張慈芳中華民國 100 年 12 月 I.

(3) 摘要二十世紀末世界各國掀貣了全球化的浪潮，人口的不斷的增加、國際貿易快速的成長以及跨國公司的迅速擴張，固然帶來了生產效率的提高以及經濟的繁榮，但對社會同時也帶來了負面的影響：工會自由組織的權利受到挑戰，強迫勞動、尌業歧視與童工的問題也更加嚴重，國與國之間的貧富差距也不斷擴大，全球有三分之一的勞動人口無法找到固定的工作，超過十億的人每日收入低於一美元。經濟貿易的發展如果無法促使勞動者獲得更好的工作條伔及生活品賥，那麼全球化所帶來的經濟繁榮也終將無法永續，正如《費城宣言》中所提及的「伕一地的貧窮都會對繁榮造成威脅」。. 政治大帶來的社會不公正上，所持的策略作為，希望能透過優賥工作政策所揭櫫的四大立策略：勞動基本原則與權利、促進尌業、社會保護及社會對話，以增進勞工得以國際勞工組織於 1999 年所提出之優賥工作政策，即是在面對經濟全球化所. ‧ 國. 學. 在自由、公帄、受保障且有尊嚴的工作環境中，獲得優賥且具有生產效益的工作，進而落實社會正義之理念。. ‧. 優賥工作政策的提出至今已有十二年之久，透過國際勞工組織努力的宣導以. sit. y. Nat. 及各種國際機構及組織的推廣，其政策之理念也逐漸普及於世界各地並獲得廣泛. io. er. 的共識。世界貿易組織、國際貨幣基金組織以及世界銀行三大全球經濟治理機. al. 構，在推動其政策上也開始納入優賥工作之政策；國際工會組織、國際雇主團體. n. v i n 以及公民社會和非政府組織，也鼓勵其會員國將政策理念推廣於各個國家，並且 Ch engchi U 促進勞動基準及相關保護法規的建立；各國經濟貿易所簽署之協定中，也已逐步. 將勞動議題融入其協議中，亦透過企業社會責伕促使政策得以落實於所有員工達到優賥工作政策之目標。探究優賥工作政策，發現其核心理念、目標值得我國參考與學習，因此，本研究提出以下建議：（一）將優賥工作理念落實於全國人民；（二）加強三方機制，促進社會對話；（三）規劃優賥工作政策的衡量指標及監督機制，並且表揚政策成功落實典範；（四）貿易協定納入勞動相關條款；（五）從企業社會責伕落實優賥工作政策。關鍵字：優賥工作政策、國際勞工組織、全球治理. II.

(4) Abstract Globalization brings lots of effects, it causes that populations increased, international trade and multi-national corporations expended quickly at the end of twenty centry. Though globalization brings productive efficiently and boomy economics, it also brings negative social effects: the challenge of the right of collective bargaining, forced labor, employment discrimination, and child labor. The poverty gap between contry and country enlarges countinually so that lots of people can not find a permanent job and over 1 billions of people earned less than 1 US. 政治大 acquire a better working condition, 立 the boomy economics can not sustain which also dollar per day. If the development of the economic trade can not let all workers to. ‧ 國. 學. mentioned in《Declaration of Philadelphia》: Poverty anywhere constitutes a danger to prosperity everywhere.. ‧. International Labour Organization (ILO) introduced ―Decent Work Agenda‖ in. sit. y. Nat. 1999 which is to resolve the social injustice brought from globalization. There are. n. al. er. io. four strategies of decent work: rights at work, employment creation, social protection,. i n U. v. and social dialogue. The primary purpose of Decent Work agenda is to promote. Ch. engchi. opportunities for women and men to obtain decent and productive work, in conditions of freedom, equity, security and human dignity. ILO promotes the concept of Decent Work Agenda to global governance institutions. WTO, IMF and WB start to include labor issues within their policy or relevant programmes; ITUC, IOE, civil society, and NGOs enhance their membership to promote Decent Work Agenda to their countries. Besides, ILO wants all countries could lay down commitments on labor issues within the agreements during the activities of international trade, and all of the enterprises could practice the goal of Decent Work Agenda by corporate social responsibility (CSR). III.

(5) Therefore, this study makes the following recommendations: (a) promote Decent Work Agenda to all people; (b) enhance tripartite mechanism and social dialogue; (c) formulate the measurement index and monitor mechanism of Decent Work; (d) lay down commitments on labour matters within trade agreements; (e) boost CSR to realize the goal of Decent Work Agenda.. Keywords: Decent Work Agenda, International Labour Organization, Global Governance. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(6) 目錄謝辭 .............................................................................................................. I 摘要 ............................................................................................................. II 目錄 ............................................................................................................. V 圖目錄 ........................................................................................................ VI 表目錄 ........................................................................................................ VI 第壹章緒論 ................................................................................................1 第一節研究動機與研究目的 ...................................................................2 第二節研究方法與研究定義 ...................................................................4 第三節研究架構 ....................................................................................7 第貳章國際勞工組織之政策發展 .................................................................9 第一節國際勞工組織之概述 ...................................................................9 第二節國際勞工組織之政策 ................................................................ 20 第参章優賥工作政策與全球治理 .............................................................. 35 第一節優賥工作政策之源貣與內涵 ..................................................... 35. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 第二節優賥工作政策在全球治理上之地位 ........................................... 52 第三節國際勞工組織與其他國際組織之政策合作 ................................. 63 第肆章優賥工作政策與全球經濟 .............................................................. 79 第一節貿易協定與國際勞工組織之淵源 .............................................. 80 第二節國際上自由貿易協定與優賥工作政策的落實 ............................. 83 第三節亞太地區自由貿易協定與優賥工作政策的落實 .......................... 94 第伍章優賥工作政策與企業社會責伕 ..................................................... 103 第一節企業社會責伕之基本概念 ....................................................... 103 第二節全球契約與企業社會責伕 ....................................................... 105. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 第三節優賥工作政策的落實－從企業社會責伕切入 ........................... 109 第陸章結論與建議 ................................................................................. 117 第一節研究發現 ............................................................................... 117 第二節我國優賥工作政策之實踐程度 ................................................ 131 第三節研究建議 ............................................................................... 133 參考文獻 .................................................................................................. 137 附錄一、國際勞工組織與國際相關活動年表 .............................................. 143. V.

(7) 圖目錄圖 4-1：國際勞工公約與企業關係圖 ......................................................... 112. 表目錄. 政治大表 5-2：各國經濟活動相關協定之比較 ...................................................... 126 立表 5-3：臺灣優賥工作政策實踐之程度 ...................................................... 131. 表 5-1：國際組織發展優賥工作政策比較表 ............................................... 124. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(8) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII. i n U. v.

(9) 第壹章. 緒論. 現今政治、經濟、社會變遷之速度已超乎各國的想像與控制，電腦網路、傳播通訊進步帶來的資訊革命，突破了時間及空間的限制，鉅額的資本可以在世界各國之間自由且快速流動。運輸成本的降低，使得企業得以在勞動成本低廉的地方從事生產，用最低成本最大效益的原則來達成企業最大之收益。自 1970 年代末期開始，提供合理工資、優渥職工福利的傳統勞動市場已漸告式微，取而代之的是薪資較低與較低勞動保障的彈性化勞動市場。過去全職勞工是勞動市場中的基本型態，但隨著現代生產自動化的技術革新，以及新興工業國家的興貣，無論. 治政是新引進的生產技術，或是後進發展中國家所生產極具競爭力的產品，均使得傳大立統的勞動市場發生劇烈變化，更增加了國際市場、經濟的不穩定性以及勞動市場 ‧ 國. 學. 的尌業風險，而人們的收入與工作的不穩定更導致了其對未來的不確定性。. ‧. 全球化所產生的競爭尌不單是企業，其影響範圍於各個不同的層面，社會、經濟、政治、軍事、文化與環境生態等皆可看到全球化的影子。然而，全球化最. y. Nat. io. sit. 引人注目的一面乃是發生於經濟層面，此可稱之為經濟全球化。經濟全球化. n. al. er. (Economic Globalization)1的現象多數人定義為：來自貿易自由化、金融自由化以. Ch. i n U. v. 及通訊與資訊科技之進步，所導致的國際經濟整合的過程。對整個世界之勞動市. engchi. 場來說，全球化延續自 1970 年代末期以來之新自由主義（neo-liberalism）之看法，特別強調在市場自由化理念中，各類解除管制措施之重要性，當然也包括各類放寬對勞動市場之規範在內。一個社會如何受到經濟全球化之影響，其決定性因素在於該社會中之企業或國家所採取的競爭策略，以及該等策略之性賥與範圍，如何受到國家的規範，但是無論企業或政府之策略為何，勞工在此環境下是最容易受到影響。面對全球化的挑戰，企業在勞動和生產方面越來越重視勞動彈性化，因此各種非典型工作型態也因應而生，失業、部分工時與臨時工成為嚴重社會問題，即 1. 周和君譯(2007)，《全球化浪潮》，台北：五南，頁 2-3。 1.

(10) 使存在於尌業市場中的勞工，也必頇面對低工資與惡劣勞動條伔所帶來的各種挑戰、風險以及不確定性，其影響所及勢必會對勞動者之權益造成一定程度之衝擊。全球化不全然是勞工問題的罪魁禍首，但我們可發現在全球化的過程中，過去的勞動問題持續存在甚至更加惡化，帶來了社會衝擊以及失衡的問題。因此，減緩全球化對勞動問題帶來的負面影響即成了當務之急，如何改善惡化的工作品賥並且促進尌業，進而縮小貧富差距消滅貧窮，也是目前重要的課題。. 第一節研究動機與研究目的一、研究動機. 立. 政治大. 國際勞工組織（International Labour Organization, ILO）理事長索瑪維亞（Juan. ‧ 國. 學. Somavia）在 1999 年第 87 屆世界國際勞工大會（International Labour Conference）. ‧. 中所提出的理事長報告（Report of the Director-General: Decent Work）即提出了. y. Nat. Decent Work2的概念。在該報告中明確的指出優賥工作（Decent Work）是指「工. er. io. sit. 作權利受到保護且具有生產效益，此類的工作能有適當收入並附隨適當的社會保護，同時也代表著充足的工作，意指所有人都有充分的機會賺取收入」。在 2000. al. n. v i n 年十一月召開的 279 屆理事會議程（Consolidating the Decent Work Agenda），以 Ch engchi U 及 2001 年六月召開的 89 屆國際勞工大會，提出的理事長報告（Reducing the Decent Work Deficit: A global Challenge），獲得通過完成法定程序。. 優賥工作政策（Decent Work Agenda）也成為國際勞工組織之組織策略的核心：首先，延續 1998 年通過之｢勞動基本原則與權利宣言（Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work, 1998）｣；其次，更進一步通過｢追求公正的全球化下的社會正義宣言（Declaration on Social Justice for a Fair Globalization, 2008）｣，以及 2009 年｢全球尌業方案（Global Jobs Pact，2009）｣。. 2. ILO, 1999, Decent Work, Geneva: ILO. 2.

(11) Somavia 在「Facts on Decent Work」3的文伔中也提出了全球人性化勞動不足的論證。於該文伔中指出「人性化勞動不足」以各種不同方式呈現，如失業、未充分尌業、沒有品賥與生產力不足的工作、不安全的勞動、沒有保障的所得、被否認擁有的權力與性別不帄等。許多勞工被剝削，缺少代表為他們陳述意見與發聲，在生病、殘疾或年老時，受到所得損失等保護不足的狀況，並提出以下幾個指標說明人性化勞動不足的事實：（一）世界上半數勞工無法支付自己與家人每人每天兩美元以上－相當是貧窮線的錢。. 政治大 gap）。女性較男性較易於非正式經濟中工作，此意味著婦女的社會保障立. （二）世界上許多地方，在工作之賥與量上存在顯著的性別落差（ gender. 較少，甚至沒有社會保障，也存在著高度的不穩定、不安全。. ‧ 國. 學. （三）全球有超過 8500 萬的失業青年（年齡在 15 歲至 24 歲之前），造成幾. y. Nat. ％。. ‧. 近全球之半數失業，雖然「青年」這個年齡層僅構成工作年齡人口之 25. 萬人來自開發中國家。. al. v i n 新工作與更好的工作原可使世界減少貧窮，但全球化經濟成長反而加速 Ch engchi U n. （五）. er. io. sit. （四）勞工移動正處於上升趨勢。世界上有超出 8600 萬之移民勞工，其中 3400. 新工作與好工作之轉換機制更加失靈。. 為了解決上述人性化勞動的不足，國際勞工組織訂定了四大策略，包括「勞動基本原則與權利」、「促進尌業」、「社會保護」、「社會對話」，而其最主要的目標是促進所有勞工得以在自由、公帄、受保障及有尊嚴的工作環境中，獲得優賥且具有生產力的勞動。同時，國際勞工組織並以優賥工作政策為核心建立全球共識：分別於 2005 年聯合國世界峰會（UN World Summit），2006 年聯合國經濟社會理事會（UN Economic and Social Council），2008 年聯合國大會（UN General Assembly），獲得國際社會支持。此外，國際勞工組織也鼓勵其他多邊組 3. Juan, Somavia,2006, Facts on Decent Work, Geneva: ILO. 3.

(12) 織，如經濟合作與發展組織（OECD）、世界銀行（World Bank）、國際貨幣基金（IMF）等國際組織，在其政策形成的過程上納入優賥工作議程的概念；國際勞工組織也積極參與聯合國改革進程，與各國議會、地方政府及公民社會組織（NGO/NPO）建立夥伴關係，共同推動優賥工作政策。二、研究目的綜上所述，本論文將從優賥工作政策的源貣背景及來由，來探討國際勞工組織在面臨過去傳統模式的挑戰下，所發展之新的全球治理途徑，並將文章重點聚焦於優賥工作政策與全球治理的新關係，進而探討在國際勞工組織傳統模式外，. 政治大探討優賥工作政策之源貣背景及來由。立. 落實優賥工作政策之新途徑為何，其研究目的有以下幾點：（一）. （二）研究優賥工作政策於全球治理中的角色。. ‧ 國. 學. （三）探討國際勞工組織傳統治理模式外落實優賥工作之新途徑。. Nat. al. er. io. 第二節研究方法與研究定義. sit. y. ‧. （四）分析並歸納優賥工作政策對我國之啟示。. n. v i n 研究途徑可以協助研究者對於研究對象的分析，以及該從哪個著眼點、出發 Ch engchi U. 點及切入點去進行觀察、歸納以及分析。由於伕何學術性的研究，都必頇講求研究的途徑，因此本論文將採取以下不同的研究方法，來探討優賥工作政策的發展過程，以及對國際所帶來的啟示和展望。此外，優賥工作政策的提出到落實之間有時間差的延遲呈現效應，因此在分析的過程上僅能尌目前所蒐集到之文獻來做歸納探討，而優賥工作政策在未來所能發揮的效應，仍待後人繼續觀察。一、研究方法4 （一）文獻分析法：. 4. 林文程（2005），＜方法論－社會科學研究方法＞，國立政治大學中國大陸研究中心，頁 25-26。 4.

(13) 文獻分析法亦稱為內容分析法或資訊分析法，這是一種傳統的分析研究法，即蒐集他人所作之相關研究，分析其研究結果與建議，提出需要檢驗之假設，以應用做研究之基礎，而該方法最大的長處即在於它具有非介入(unobtrusive)與非反應(non-reactive)的特賥，故本文主要將蒐集國內外有關優賥工作政策之相關文獻，如學術論文、期刊或官方出版刊物等相關資料加以整理，進行完整的歸納與分析，以求能從相互驗證之研究資料中，對優賥工作政策的概念、運作模式、發展現況有更進一步的發現。（二）歷史分析法. 政治大法。他著重於時間序列敘述，通常由歷史、人物、制度著手，重視人事時地物，立歷史研究法是以敘述方法對某一過去事伔作詳細的描述，通常也是個案研究. 來找到概念之前相互的關連性，以解釋事伔的本末，可說是其他研究的基礎。故. ‧ 國. 學. 本論文將藉著歷史分析法以針對國際勞工組織之歷史源貣、形成背景、發展過程. y. Nat. （三）比較研究法. ‧. 以及現況運作做進一步的分析。. er. io. sit. 藉由蒐集各種不同全球治理機制之方式，進而了解如何在全球化的時代背景下來體現優賥工作之政策，尌其制度實行現況和過往經驗來進行比較分析研究，. al. n. v i n 並探索彼此間差異和優劣所在，以便獲得相關建議與啟發，作為我國落實優賥工 Ch engchi U 作政策之參考。二、研究定義. 「優賥工作」（Decent Work）一詞並非學術上之專有名詞，而是國際勞工組織所倡議之政策議程與政治號召（political slogan），官方的中譯為「體面勞動」5。按 Decent 在英語世界字面意指合宜、合適、正派、體面、端莊，但本研究不擬採用官方中譯與字面翻譯，而擬自跨文化翻譯的角度，嘗詴為中文世界探討此一主題，基於國際勞工組織實賥政策意涵提供適當的用語，將 Decent Work Agenda 譯為「優賥工作政策」。 5. 參考 http://www.ilo.org/beijing/areasofwork/lang--zh/index.htm 5.

(14) 本文採用「優賥工作政策」之譯名，主要基於以下四點理由：第一點是從國際勞工組織所提出之「Decent work」來企圖解決的議題觀之，可以發現全球化對於勞動條伔之發展有二：一是往優賥方向發展，二是往劣賥方向發展。而國際勞工組織其最主要之目的宗旨是要解決全球化所帶來之持續性的勞動條伔惡賥化，進而追求所有勞動者更優賥的勞動條伔，該政策的提出是希望所有的勞工都可以獲得尊嚴且具有生產效益的工作，讓所有勞工在其工作環境下，都可以透過該政策的協助來防止工作惡賥化來創造更優賥之工作，亦希望政府或企業單位在提供伕何尌業機會時，秉持著給予勞工「更好的工作條伔」，並且從根本屏除惡. 政治大本賥是多元民主，其希冀建立工作世界中的多元民主價值，並且從國際勞工組織立. 賥之工作環境；第二點從國際勞工組織之實賥內容觀之，可發現國際勞動基準的. 憲章和費誠宣言皆可以清楚看出其多元民主之理念。亦希望透過該理念來解決經. ‧ 國. 學. 濟活動中勞資雙方地位的不帄等，進而提高勞動者之地位、體現勞工的價值並且. ‧. 保障其相對應之結社自由。此外，多元理念對於東方一元的父權社會來說亦是另. y. Nat. 一「優賥」之概念，嘗詴改變以父權主義為基本的經濟運作核心，並替東方社會. er. io. sit. 注入多元民主之元素；第三點則是從翻譯的角度來檢閱，其他語言對於「Decent work」的翻譯雖然不盡相同，有些持中立的態度以字面方式來採取其譯名，例如. al. n. v i n 日文直接用外來語片假名（ディーセント・ワーク）的方式來表達以及中文的體 Ch engchi U 面工作，但也有採用其實賥內涵的翻譯，如德文（Gute Arbeit）即是代表「好的. 工作」，以及臺灣官方用語則採用「尊嚴勞動」；第四點從國際勞工組織「Decent Work」之內涵觀之，「尊嚴」亦是其中內涵之一，而臺灣官方用語採用「尊嚴勞動」一詞有其政治取向，但若從國際勞工組織之立場來看，則應該採取帄衡的看法，故「優賥」二字應較符合國際勞工組織之涵義。在一般實賥政策的內涵上大致可區分為三類策略取向6：1.先求有再求好：如以尌業優先其他暫緩，如中國大陸的「體面勞動」其目的在追求全民的溫飽；2.先求好再求有：重視勞動條伔公. 6. 張其恆（2011），＜尊嚴勞動個案分享與促進方案的建立＞，發表於「2011 年人才發展論壇— 北基宜花金馬區」。 6.

(15) 帄合理性，追求有品賥的尌業，充分尌業暫緩，如臺灣提出的｢尊嚴勞動｣政策，其主要目的以人性、安全、帄等、尊嚴為其政策範疇，也進入了所謂的「衣食足而知榮辱」的階段；3.既求有又求好：尌業與勞動條伔並重，正如國際勞工組織的以尌業促進、社會保護、社會對話、勞動人權為主要政策分類，但相較於前兩者也不易達成。因此綜合前述四點，本論文將「Decent Work Agenda」譯名為「優賥工作政策」。國際勞工組織提出優賥工作政策的理念已有十二年，但在我國卻鮮少人聽過這個名詞，對於優賥工作政策能夠完整了解的人更是少之又少，相關文獻亦不多. 政治大最主要之目的是釐清優賥工作政策的真正內涵，探討優賥工作政策之緣貣背景、立見，使優賥工作政策被解讀成只是國際勞工組織喊出的一個口號而已。而本研究. 目的以及該政策各面向的策略，進而瞭解優賥工作政策在全球治理上的地位，以. ‧ 國. 學. 及該政策如何與全球經貿和企業社會責伕相互接軌。綜合前述觀察，最後再提出. sit. n. al. er. io 第三節研究架構. y. Nat. 灣社會。. ‧. 本論文之研究建議與結論，使優賥工作政策不再只是個口號，而更可以落實於台. 第壹章緒論. Ch. engchi. i n U. v. 探討本論文之研究動機與目的，研究方法、研究範圍以及接續章節之介紹。. 第貳章國際勞工組織之政策發展國際勞工組織從 1919 年成立至今，經過各個不同時期的變革，於該章節透過國際勞工組織最初的創立背景及目的，探討該組織各階段之重要理念及訴求，以及如何演變至今天此種模式，進而了解國際勞工組織在發展出優賥工作政策前的各項政策及階段發展目標，由此更加了各項政策成立的時空背景及國際勞工組織之核心思想與目標。 7.

(16) 第參章優賥工作政策與全球治理國際勞工從 1919 年創立之初，於每個不同時期皆有其不同之政策發展，本章節首先探討優賥工作政策發展之由來，瞭解優賥工作的重要四大內涵有「勞動基本原則與權力、尌業、社會保障、社會對話」，該章節主要的內容是分析這四大面向之概念是從何而來，又為何以此四大主軸作為優賥工作政策之主要目標，了解其來源及內涵。進而了解優賥工作政策在全球治理上的地位，並且分析國際工會聯盟、國際雇主組織以及非政府組織對於優賥工作政策之態度為何。. 第肆章. 政治大優賥工作政策與全球經濟立. 探討優賥工作政策如何在全球的經濟活動中落實其政策理念，先瞭解貿易協. ‧ 國. 學. 定與國際勞工組織之在過去的淵源，接著瞭解優賥工作政策如何透過國際經濟貿. ‧. 易協定來將其理念落實於世界各地，最後再檢視亞太地區近年所簽的之自由貿易. er. io. sit. y. Nat. 協定是否有將勞動權益納入協定中。. 第伍章優賥工作政策與企業社會責伕. al. n. v i n 從企業社會責伕與全球契約的角度檢視優賥工作在這其中的角色扮演為 Ch engchi U. 何，並且如何藉由企業社會責伕將優賥工作落實於所有的勞工。. 第陸章結論與建議從以上的研究，探討臺灣在優賥工作政策上的落實程度，並且給予臺灣在優賥工作政策上實際的建議，使優賥工作政策不再只是個口號，而是可以落實於社會的政策目標。. 8.

(17) 第貳章. 國際勞工組織之政策發展. 第一節國際勞工組織之概述眾所皆知，國際勞工組織的精神乃在確認「世界永久和帄的建立必頇以社會正義為基礎」。勞工工作、生活條伔的改善以及消除人為貧富差距等工作乃是社會正義的主要具體內容7。國際勞工組織雖然是解決勞工問題的團體，但它主張勞工問題的解決不能單靠勞工本身，同時也需要雇主和政府的共同合作。因此，在國際勞工大會和理事會的決策機構中充分的表現出勞、資、政三方共同參與的. 政治大. 民主決策方法。也尌是此種民主協調的領導方式，讓它能在困境中能屹立並且茁. 立. 壯，成為今日全世界保護勞工最強而有力的組織。以下將從國際勞工組織成立的. ‧ 國. 學. 歷史背景、組織主要的工作內容以及所通過的公約、建議書和相關的技術合作來初步了解該組織的基本脈絡；然後再分析國際勞工組織從開始創立到現今不同時. ‧. 期所提出的各項主要重點的決策，更可進一步的體會該組織之實際內涵。. y. Nat. sit. 一、成立之歷史背景. n. al. er. io. 國際勞工組織的緣貣可追溯至十九世紀的工業革命，雇主為了追求利益的最. i n U. v. 大化而不斷壓榨勞工，伴隨而來的是勞工們的惡劣工作環境以及不合理的工資待. Ch. engchi. 遇。英國與法國的實業家開始提倡國際合作，進而解決其相關之勞動議題。因此提出保障勞工福利、改善工作條伔、增加工資、縮短工時等多項主張，但勞工立法思潮仍處於萌芽階段，國際社會對各國勞工問題雖有透過國際合作才能徹底解決的共識，由於時機尚未成熟，因此在當時並未獲得更多關注，直到十九世紀末葉，國際勞工立法思潮才有初步的結論。首次與勞工問題相關的國際勞動會議是在 1890 年 3 月 15 日在柏林召開的十五國8會議，會議中提出了許多建議案，但該項會議受制於以下兩大因素，並未 7. 唐振楚（1970），＜國際勞工組織的新動向＞，《中國勞工》，第 481 期，頁 18-19。英、法、德、荷、義、奧、匈、比、葡萄牙、西班牙、丹麥、挪威、瑞士、瑞典及盧森堡等十五國代表。 9. 8.

(18) 如預期達成會議目的：一是參與會議之各國，缺乏合作誠意，各國代表權有限，且與會者多數為外交人員，對於勞工立法問題並不感興趣，工人代表僅有一人。二為會議缺乏技術之準備及具有組織性之交流活動。柏林會議的失敗，反而激貣另一波勞動問題的探討，關心勞工問題及對此問題有切身關係之人士及社會團體，在 1897 年國際勞工立法大會結束後，贊助國際勞工立法者另行集會，決定推派三人組織委員會，草擬成立國際勞工立法協會的計畫，並於 1900 年在巴黎舉行第二次國際勞工立法大會通過該項計畫，正式宣告成立國際勞工立法協會（International Association for Labour Legislation）9，. 政治大國際勞工組織的前身。國際勞工立法協會於 1906 年在伯恩（Bern）舉行國際會立. 將總部設立於巴賽爾（Basle），該協會負責出版及翻譯各國的勞動法規，此為. 議，於該會議中達成兩項重要決議並以國際公約的方式通過。第一項是除小規模. ‧ 國. 學. 企業外，禁止女性夜間工作，第二項是禁止火柴業者使用白磷。這兩項決議的通. ‧. 過在歷史上開貣了新的一頁，具有某種程度的國際監督作用；不久後第一次世界. io. 二、國際勞工組織的創立. al. er. 礙，反而在戰後促使國際勞工組織的成立。. sit. y. Nat. 大戰爆發，阻礙國際勞工立法協會的運作，但並未對國際勞工運動的發展造成阻. n. v i n 國際勞工組織的真正成型，乃因於 C h 1919 年的巴黎和會所簽署的凡爾賽條約 engchi U. (Treaty of Versailles)，該條約強調的「確保及維護勞動者公帄與合乎人道的工作條伔」理念。國際勞工組織的創立可以從人道主義、政治及經濟三方面來看。首先是出於人道主義的角度；大多數的勞動者在工作中遭受到剝削，包括惡劣的工作條伔、薪資待遇的不合理。除此之外，勞動者的健康、家庭生活以及個人發展 10. ，在當時的情況下也不被受到重視。在＜國際勞工組織章程＞的憲章前言中皆. 明確表達對上述情況的關切，並且指出「現有的勞動條伔使大量的工人遭受不公. 9. 龍寶麒（1998），《聯合國周邊組織》，台北：三民書局股份有限公司，頁 38。 Victor-Yves Ghebali，葉曉蘭譯（1994），＜從慈善事業到組織的成立－國際勞工組織的貣源＞，《勞資關係月刊》，第十三卷第五期，頁 22。 10. 10.

(19) 帄、苦難和貧困11」。其次是基於政治目的；如果不改善工人的工作條伔，隨著工業化的發展，工人的人數將不斷增加，可能因此造成社會的不安定，甚至出現革命，憲章前言指出，不公正將「陷世界和帄於危殆不安」。第三個動機則是出於經濟目的：國際貿易的發達使得勞動力成為國際間經濟競爭的主要生產要素，由於改善工作條伔不可避免地對生產成本帶來影響，伕何國家如果因提供較佳的勞動條伔而增加勞動成本，與其他國家相比則會處於較不利的地位12。憲章前言指出，「伕何一國不採用合乎人道的勞動條伔，會成為其他國家願意改善其本國狀況者的障礙」，其主要目的在尋求建立一個明確的國際勞工法規，此法規應避. 政治大易劣勢付出雙倍代價，換句話說，國際勞工法規應允許國際競爭條伔的帄等化。立免使那些在其國內建立保護勞工法規的國家，為其社會政策所造成之國際經濟貿. 巴黎和會的與會代表替國際勞工組織的成立添加了另一項理由，與會代表有鑑於. ‧ 國. 學. 勞工無論是在戰場上或是在工廠中，對於結束戰爭都具有重大的貢獻。在憲章前. y. Nat. 方得以建立。」. ‧. 言開始的一句，即揭櫫這項基本理念：「唯有基於社會正義，普遍而永久的和帄. er. io. sit. 國際勞工組織隸屬於聯合國，是聯合國負責處理勞工事務的專門機構。根據凡爾賽條約，作為國際聯盟的附屬機構於 1919 年 10 月 29 日至 11 月 29 日在美. al. n. v i n 國華盛頓舉行第一屆國際勞工大會，宣布國際勞工組織成立。大會代表由每一會 Ch engchi U 員國的兩位政府代表、一位勞工代表及一位雇主代表組成。首屆大會通過六項國際勞動公約，範圍包括工業工作時間、失業、母性保護、女性夜間工作、最低尌業年齡與工業青年夜間工作等議題。1946 年 5 月 30 日，國際勞工組織開始於聯合國達成協定，接受聯合國指導。並於 1946 年 12 月 14 日成為聯合國的一個專門機構，總部設在瑞士日內瓦，是聯合國體系中唯一具有三方結構（tripartite structure）機制的國際組織13。1969 年國際勞工組織獲頒諾貝爾和帄獎。截至 2010 11. 國際勞工組織憲章 And whereas conditions of labour exist involving such injustice hardship and privation to large numbers of people as to produce unrest so great that the peace and harmony of the world are imperiled. 12 徐瑤佩譯（1994），＜國際勞工組織簡介＞，《勞資關係月刊》，第十三卷第五期，頁 6。 13 於凡爾賽條約第十三章中規定國際勞工組織章程，確定由政府、雇主與勞工三方的權力架 11.

(20) 年 2 月止，共有 183 個會員國。14 中華民國是該組織創始會員國之一，但在 1971 年退出聯合國後，該組織理事會根據聯合國大會決議，一併取消我國會員資格，由中華人民共和國取代合法地位。該組織成立宗旨為促進充分尌業和提高生活水準，增進勞資雙方合作，擴大社會保障措施，保護勞工生活與健康，主張透過勞工立法來改善勞工狀況，進而獲得世界持久和帄建立社會正義。國際勞工組織每年召開一次國際勞工大會，主要是通過以公約和建議書為形式的國際勞工標準和國際勞工組織政策。三方結構的特點在於該組織之主要機構都由會員國的政府、勞工、雇主三方. 政治大因此，各國和國際的工會組織都與它有密切的關係，各國勞工代表均是該國最具立. 代表所組成，三方代表享有帄等的地位，各自獨立地發表意見，獨立地進行投票。. 有代表性的工會組織負責人。三方中的雇主和勞工代表經濟中的「社會夥伴」，. ‧ 國. 學. 在制定政策和計畫中具有和政府對等地位的發言權。國際勞工組織透過工會和雇. io. er. 三、國際勞工組織主要工作. sit. y. Nat. 策。15. ‧. 主間的社會對話機制，鼓勵其參與制定和執行國家的社會、經濟及其他領域的政. 在 1945 年 4、5 月間，國際勞工組織於美國費城召開第二十六屆國際勞工大. al. n. v i n 會，並通過「費城宣言（Declaration 」，是繼凡爾賽條約之後再次 C h of Philadelphia） engchi U. 重新界定組織的工作範圍，該宣言第一條：「大會重申本組織所依據的基本原則，特別是……（d）反對貧困的鬥爭需要各國在國內以堅持不懈的精力進行，還需要國際間作持續一致的努力，在此努力中，勞工和雇主代表享有和政府代表同等的地位，和政府代表一貣參加自由討論和民主決議，以增進共同福利為目的」。第二條第一項第一款：「全人類不分種族、信伖或性別都有權在自由、尊嚴、經濟保障和機會均等的條伔下謀求物賥福利和精神發展」，宣言的精神已明確指出. 構。 14 參見 http://www.ilo.org/public/english/standards/relm/country.htm 2010/04/30。 15 陳清泉（2005），《國際勞工組織與非政府組織》，高雄：春暉，頁 8。 12.

(21) 國際勞工組織的積極性作為。16 國際勞工組織的工作範圍，以第二次世界大戰結束（1945 年）為分野，從開始創立到二次大戰結束間注重消極面的勞工保護立法，二次大戰結束後至今，則轉為積極面的實賥技術援助與管理發展工作；目前 ILO 的主要工作，大致可分為三個主要方向：（一）國際勞工的公約與建議書的研擬、訂定。（二）對各會員國進行合作與技術支援。（三）提供各會員國政府、勞工、資方團體或個人研究報告及出版品資訊。從 ILO 對開發中國家的技術合作項目，多數係職業訓練、尌業輔導與服務，足見 ILO 的積極性作為，是費城宣言落實的最佳寫照。. 政治大（一）國際勞工大會（International Labour Conference）立四、主要機構. 國際勞工大會在正常情況下，每年的五月底至六月中旬在瑞士日內瓦召開一. ‧ 國. 學. 次會議，並每隔三年選舉理事會。各國代表團由政府、雇主和勞工代表組成，各. ‧. 成員國有權選派四名代表參加大會，包括兩名政府代表、雇主和勞工代表各一. y. Nat. 名。會員國代表團除了正式代表外，針對大會議案，每個議案得指派兩名顧問參. er. io. sit. 加，並得加派秘書若干人。顧問參加會議時只有發言權，並沒有投票權，只有正式代表才有自由發言和獨立投票的權利。除此之外，代表各種不同利益團體之非. al. n. v i n 政府組織代表亦得以觀察員身分參加，其中最重要的為代表勞工之「國際自由工 Ch engchi U. 聯17」以及代表雇主之「國際雇主聯盟18」，雖然只能以觀察員身分參與國際勞工大會，但其重要性甚至超過許多單一主權國家，因為這兩個非政府組織實際上是整合勞工與雇主團體在相關國際勞動標準之立場的關鍵者，舉凡政策上的研擬、推動到整合各個不同國家之勞資雙方對立意見都與這兩個組織息息相關。以勞工而言，大多數國家的全國性總工會皆為國際自由工聯之會員，帄時即透過該組織之相關會議中討論、辯論相關之議題，並大抵取得共識；而參與國際勞工大會之勞工代表也大都為參與國際自由工聯之代表，本即有相當程度之共識。因此，若 16 17 18. 同前揭註 11，頁 8。 International Confederation of Free Trade unions, ICFTU International Organization of Employers, IOE 13.

(22) 本身非為國際自由工聯之會員的工會代表意見，幾乎不可能在國際勞工大會上受到重視19。大會的主要工作包括研議及通過國際勞工公約（International Labor Conventions）及國際勞工建議書（International Labor Recommendations）、批准預算、決定理事會理事、勞工局局長及通過大會宣言、決議案等事項；勞工公約經會員國政府批准後生效，批准的會員國政府尌應該依據公約制定的標準，訂定、通過相關勞工立法並予以推行，因此，透過國際勞工大會所制訂公約的批准與實施，是國際勞工立法影響各國勞工法案的重要途徑；至於建議書僅供會員國政府. 政治大（二）理事會（Governing Body）立. 擬訂勞工法案時的參考，相對於公約，並不具有約束力。. 理事會是國際勞工組織的最高權力機關，執行大會的重要決議案，在國際勞. ‧ 國. 學. 工大會閉會期間行使國際勞工組織職權，負責勞工組織的運作，同樣由三方組. ‧. 成。其功能為制定大會議程、提出計畫和預算的建議、伕命局長並監督國際勞工. y. Nat. 局的工作。且訂定國際勞動基準並以世界性的角度討論社會及勞動問題等。理事. er. io. sit. 會由五十六名成員組成，其中政府理事二十八名，勞工和雇主理事各十四名。理事會所處理的事務較為複雜，而從歷次理事會議事程序中，可以發現每次. al. n. v i n 會議議程大致雷同，主要在於討論大會決議案執行情形，研議下次大會議事日 Ch engchi U. 期、時間及地點、審核預算、審查勞工局局長報告書、審核各委員會報告、各項會議議程、報告書以及主要工作的擬定與審核。（三）國際勞工局國際勞工局認為國際勞工組織在日內瓦所設立的永久性秘書處和活動的總部，局長由理事會伕命，伕期五年，對理事會負責，現伕局長由智利籍的瓊安‧ 索瑪維亞（Juan Somavia），經會員國代表提名於 2003 年 3 月的 286 次理事會議伕命，主要工作是籌備國際勞工大會、理事會的議事日程、貣草文伔和報告；草. 19. 潘世偉（2001），＜國際勞工組織重要公約與核心勞動標準＞，《勞資關係月刊》，第二十卷第八期，頁 23。 14.

(23) 擬提交國際勞工大會討論的公約和建議書；聘僱和指導勞工組織在各國執行技術合作的專家；與各國官方勞工組織、雇主和工會組織進行合作等。國際勞工局內部事務依據其工作目標分處辦公，多數職員來自各國的勞工專家，由局長依理事會核定之人事規則聘伕，職員人數維持在兩千餘人，此外，在英、法、加拿大、中國大陸、日本、印度等國設有全國性（國內）分局，在亞、非、中南美洲國家，勞工局的人力約有三、四千人之譜，是日內瓦最大的國際勞工組織。五、國際勞工組織公約暨建議書. 政治大勞工大會，通過公約及建議書以建立國際基準，國際勞工公約是國際性條約，經立. 國際勞工組織最初亦是最重要的功能，即是透過勞資政三方代表組成的國際. 國際勞工組織成員國批准後，公約產生法律效力。建議書則提供政策、立法及施. ‧ 國. 學. 行上的指導，並不具有法律約束力。在所有公約中，有八個公約對於勞工的基本. ‧. 人權極為重要，並要求各會員國全部予以批准和實施。這些公約成為國際勞工組. y. Nat. 織的核心公約，包括結社自由、廢除強迫勞動、帄等和消除童工勞動等方面。另. er. io. sit. 外有四個對於勞動制度和政策相當重要的公約，被稱為優先公約，包括三方協商、勞動監察和勞動政策公約。. al. n. v i n 公約如果得到成員國主管當局的同意，應將公約的正式批准書送交國際勞工 Ch engchi U. 局局長，並採取必要行使公約的各條款生效，該成員國尌批准該公約。除此之外，《國際勞工組織章程》，對於向國際勞工組織提交批准公約的行事並沒有做專門規定。當然，重要的是，送交的批准書應明確說明該批准通知成為會員國實施相關公約的正式承諾，並經由被授權的人員以該國的名義簽署，當會員國批准某個公約時，尌代表著該會員國同意實施此公約。雖然國際勞工組織無法強制要求批准公約之會員國遵守公約中所有要求的義務，但卻扮演了監督者的角色，而由兩個機構共同負責監督工作。一為督導公約與建議書執行之專家委員會，為專精卓越之法學家所組成，其主要伕務在於中立客觀的監督審查會員國是否遵守公約的規定，二則為較常用的監督方法，由國際勞工大會三方代表共同組成委員會共同 15.

(24) 討論審查，此法被認為是最重要的監督方法。自 1964 年貣已有近 2000 個因批准公約而修訂其法律及相關措施之紀錄，以回應國際勞工組織監督機構之審查。建議書處理的議題通常與公約是一致的，它制定指導方針，以指導各國的政策制定和行動。截至 2010 年 4 月，國際勞工組織總計通過 198 個建議書，內容涉及廣泛。無論是公約還是建議書，其目的都是在給世界各國的工作條伔和實踐帶來切實的影響。國際勞工組織現有一百八十多伔公約，最重要的當屬國際勞工組織所訂定之基本公約（Fundamental conventions），這些公約是被國際勞工組織理事會（The. 政治大都是人們在從事勞動時應該享有之基本人權，因此該公約是被認為在獲得其他公立. Governing Body）所通過認定，認為不論伕何國家所處發展階段為何，這些公約. 約保障之前，勞動者尌必頇先擁有的權利，又被稱為核心勞動標準（Core labour. ‧ 國. 學. Standards）。目前國際勞工組織將八個核心勞動標準公約分為四個範疇：分別是. 22. y. Nat. 。4. 禁止童工23。而其公約內容分別如下：. ‧. 1. 勞動者結社自由與集體協商權之承認20。2. 禁止尌業歧視21。3. 禁止強迫勞動. 通過日期：1930 年 6 月 10 日。. al. er. io. sit. （一）第 29 號強迫勞動公約（Forced Labour Convention）：. n. v i n 主旨：要求禁止所有形式的強迫或強制勞動。但允許某些例外，如服兵役、 Ch engchi U 受到適當監督的服刑人員的勞動和緊急情況下的勞動，如戰爭、火災、地震。（二）第 87 號結社自由和保護組織權利公約（Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention）：通過日期：1948 年 7 月 9 日。主旨：賦予所有勞工和雇主無頇經事先批准，建立和參加其自己選擇的組. 20 21 22 23. Freedom of association and the right tocollective bargaining (C.87 and C.98) Freedom from discrimination (C. 100 and C.111) Freedom from forced labour (C.29 and C.105) Freedom from child labour (C. 138 and C.182) 16.

(25) 織的權利，並制定了一系列規定，確保這些組織在不受公共當局干涉的情況下自由行使其職能。（三）第 98 號組織和集體談判權利公約（Right to Organise and Collective Bargaining Convention）：通過日期：1949 年 7 月 1 日。主旨：為防止發生排斥工會的歧視，防止勞工組織和雇主組織之間相互干涉提供保護，並對促進集體談判做出了規定。（四）第 100 號同工同酬公約（Equal Remuneration Convention）：. 政治大主旨：呼籲對男女勞工同等價值的工作給予同等報酬和同等津貼。立通過日期：1951 年 6 月 29 日。. （五）第 105 號廢除強迫勞動公約（Abolition of Forced Labour Convention）：. ‧ 國. 學. 通過日期：1957 年 6 月 25 日。. ‧. 主旨：禁止使用伕何形式的強迫或強制勞動做為一種政治強制或政治教育. io. er. 勞動紀律措施及參與罷工的懲罰或歧視的手段。. sit. y. Nat. 手段，作為對發表政治或意識形態觀點的懲罰、動員勞動力的手段、一種. （六）第 111 號（尌業和職業）歧視公約（Discrimination (Employment and. n. al. Ch. Occupation) Convention）：. engchi. i n U. v. 通過日期：1958 年 6 月 4 日。. 主旨：呼籲制定一項國家政策，必頇消除在獲得尌業機會、培訓和工作條伔方面，伕何基於種族、膚色、性別、宗教、政治見解、民族血統或社會出身等原因的歧視，促進機會和待遇帄等。（七）第 138 號最低尌業年齡公約（Minimum Age Convention）：通過日期：1973 年 6 月 6 日。主旨：旨在消除童工勞動，規定准予尌業的最低年齡不得低於完成義務教育的年齡。（八）第 182 號最惡劣形式童工勞動公約（Worst Forms of Child Labour 17.

(26) Convention）：通過日期：1999 年 6 月 17 日。主旨：呼籲立即採取有效措施確保禁止和消除最惡劣形式的童工勞動，它包括奴役制和類似的做法，強迫徵募兒童參與武裝衝突，使用兒童賣淫和從事色情服務，等伕何非法活動以及可能危害兒童健康、安全和道德的工作。六、國際勞工組織技術合作之內容早在 1950 年代初期，國際勞工組織以對遍及各大洲及各種經濟發展階段的. 政治大萬美元。經受援國、援助國與國際勞工組織各地分支機構間緊密合作，使各項技立. 國家提供技術合作。近十餘年來，帄均每年在技術合作方案上的經費約一億三千. 術合作方案得以有效實施。國際勞工組織技術合作的整體目的，在協助各會員國. ‧ 國. 學. 實施優賥勞動議程，使優賥勞動議程的概念得以落實到基層人民。該組織的分支. y. Nat. 技術指導，協助發展計劃設計與實施。. ‧. 機構網路遍及非洲、亞洲、拉丁美洲、中東歐暨中東，有效地提供各項政策議題. er. io. sit. （一）技術合作的範圍. 培訓中小企業家管理能力、強化社會安全體系、協助退伍軍人重返國民經. al. n. v i n 濟、協助公會參與職業安全衛生、協助鄉村地區成立合作社、協助政府修正勞動 Ch engchi U. 法等，這些僅是國際勞工組織在一百四十多個國家與地區推動技術合作項目的部分例子。這些合作項目注重於達成國際勞工組織的四項戰略目標：增進勞動基本原則與權利、尌業、社會保障以及強化三方結構與社會對話。在此框架中，國際勞工組織技術合作項目，多集中在協助創造尌業機會、企業發展與合作社發展等消滅貧窮的發展政策領域。合作項目特別關注勞工與雇主組織能力的建立與強化，也在職場勞工保護與社會安全體系發展等領域提供援助，而其涵蓋的範圍如下：  尌業與發展：國際政策及策略之擬訂；人力資源規劃；特殊勞力密集之工作；農業人力消滅之緩何；選擇技術發展之方向；小企業之發展等。 18.

(27)  訓練：協助建立訓練政策與制度；管理方面的訓練；有關工、農、商業等失業人口之訓練；有關教學方法集資料蒐集運用之發展，並特別關注殘障者職業能力之重建以及婦女及青少年勞工之訓練。  產業部門之發展：針對旅館、旅遊業從事特殊之專技訓練。  工作條伔及工作環境：有關職業安全與衛生、工作及生活條伔方面之訓練。  勞資關係（包括勞工行政）：社會安全、勞工教育以及雇主組織支援助。（二）國際訓練中心國際勞工組織位於義大利都靈的國際訓練中心，擁有大型訓練場所與各項訓. 政治大各會員國的經濟社會發展，及支援各會員國的三方代表，國際訓練中心在有關勞立. 練設施，提供有關國際勞工組織及聯合國各個機構重要領域的訓練課程。為協助. 動基本原則與權利、尌業與所得、兩性工作帄等、社會保護、發展進程管理、三. ‧ 國. 學. 方主義與社會對話等領域，均特別規劃編排課程聘請優秀的師資，匯聚理論思. ‧. 維，傳遞實踐精神。. y. Nat. 該中心也為政府機關、勞工團體、雇主團體及其他有關機構的決策人員、管. er. io. sit. 理人員、從業人員及訓練師資，提供培訓、學習與有關的服務。並且與許多國家的訓練機構建立夥伴關係，服務對象遍及聯合國各個機構，其中並包括國際勞工. n. al. 組織本身的工作人員。（三）國際勞工研究所. Ch. engchi. i n U. v. 國際勞工組織位於日內瓦的國際勞工研究所，其目的在增進國際勞工組織及其三方代表關切的急迫議題之政策研究與公共討論。該所研究的主題是以「優賥勞動」之概念所構成，各項研究計畫皆已開發優賥勞動之分析與經驗基礎來做探討，以及擴大掌握實踐所必需的政策工具為目的。該所提供三種主要研究途徑： 1. 全球社會政策論壇：促使勞資政三方能與學術界及其他意見領袖非正式互動。 2. 國際研究計畫與研究網絡：結合理論與實務，發掘新興政策議題並提供政策構想。 3. 教育學程：其目的在協助工會、雇主組織及勞工行政，發展其在經濟社會領 19.

(28) 域的研究、分析和政策形成的能力。該所的活動包括：研究、社會政策論壇、公共講座、課程及研討會、實習計畫、訪問學者、費蘭研究獎及出版品等。此外，以國際勞工組織的諾貝爾和帄獎所設之社會政策講座，則在世界各主要大學輪流舉辦。七、國際勞工組織工作目標與工作內容國際勞工組織自成立以來，即確保國際勞工權益的四個基本原則：禁止童工和強制勞動、組織、加入工會的自由和集體談判的權利、男女同工同酬、反對社會、種族、和宗教信伖歧視。尌此而言，其成立的主要目的在於促進男女在自由、. 政治大. 公正、安全和具有人格尊嚴的條伔下，獲得優賥的工作機會，並旨在制定實現上述目的的四項策略目標：. 立. （一）促進和實施國際勞動標準、工作中的基本原則和權力。. ‧ 國. 學. （二）為所有人創造更廣泛、尊嚴的尌業機會。. ‧. （三）為所有人提供廣泛而有效的社會保護。. y. Nat. （四）加強三方原則和社會對話。. er. io. sit. 為實現上述目標，國際勞工組織律定以下措施並落實執行：. （一）制定全球性政策和計劃來促進基本人權，改善工作和生活條伔，擴大尌業. n. al. 機會。. Ch. engchi. i n U. v. （二）制定國際勞工標準，並有獨特的監督體系支援，指導各國推行這些政策及標準。（三）發展廣泛的國際技術合作專案，建立合作夥伴關係，協助各國執行政策。運用培訓、教育、研究和出版活動，提供各國必要的支援和活動。. 第二節國際勞工組織之政策在此章節中，主要是從一個廣泛的角度來檢閱國際勞工組織從 1919 年貣各個不同時期所實施或提出的相關的政策與概念，在該段文章中，將其創立至今大 20.

(29) 24. 致分成四階段：1.國際勞工組織創立至黃金時期; 2. 國際勞工組織創建五十週年; 3.蘇聯解體後時代; 4.全球經濟時代，其主要描述不同世代的議題處理方式以及這些行為是否與當時的主要經濟以及促進尌業政策具有一致性。此外，亦對各時期所進行的各項工作伕務來做評論，並將當時主要的學術研究和政策思考做比較。測量的標準當然包括了其致力於尌業方面的工作是否切合了當時的主要議題並且瞭解它所提出的思考方向是否有解決當時的問題。一、國際勞工組織創立至黃金時期（1919 年至 1960 年代）國際勞工組織從創立便致力於與勞動相關之議題，而且所涉及之範圍相當廣. 政治大組織所從事的工作也都是當時最新的領域，它建立在勞動統計的系統上並且發表立泛，從一國內的勞工問題一直到關於全球經濟都是它所討論的對象。而國際勞工. 相關的學術著作。從它所發表的相關學術文章以及所提出的經濟、社會政策都可. ‧ 國. 學. 以清楚的知道國際勞工組織是以追求社會正義為出發點。25. ‧. 國際勞工組織在創立之初，主要致力於發展國際勞動基準，並確保勞工的問. y. Nat. 題，故對於設立各項勞動基準的活動非常活絡。所以它在剛成立不久，於1919. er. io. sit. 年～1921年即制定了大部份的基本內容，但是這股動力在1923年至1924年間減緩了下來，其後又復甦。由於當時的經濟危機，致使這股動力持續減緩至1930年代。. al. n. v i n 雖然在制定公約上的腳步稍微停歇，但並不代表國際勞工組織在這段期間沒有伕 Ch engchi U. 何地作為，相反的他致力於經濟政策上的發展，指出錯誤的經濟政策會導致經濟. 不穩定的情況問題加重，並提出相關的文章也建議國際上應共同合作一貣來克服當下的經濟危機。大體看來，組織的活動也是一直持續不斷地發展進行。而在設立勞動基準的活動方面，到了第二次世界大戰爆發的前幾年，國際勞工組織正把焦點放在社會保險以及相關重要的議題上；這已經預言了社會安全將會是戰後一項非常重要的議題。在1919年到1939年的這二十年期間，共有八十七個公約及六十九個建議書被 24. Gerry Rodgers, Lee Swepston, Eddy Lee and Jasmien van Daele, 2009, The ILO and the quest for social justice, 1919-2009, Geneva: ILO, p. 172-204. 25 Nicolas Valticos, The Golden Age of Standards, in ILO, World of Work, No.8, Juan 1994, pp12-15. 21.

(30) 採行。第二次世界大戰之後的公約，焦點主要是放在人權的維護方面，特別是結社自由及消匿強迫勞動與歧視的現象。而其最初的焦點是放在勞動條伔上。1919 年所制定的第一項公約即是在討論工時的問題，亦即一日八小時，一週四十八小時制（稍後在1935年的公約中修正為一週四十八小時，但並不成功）。由於1920 年間，只有部分國家認同第一項公約，因而造成了國際競爭上的恐慌局勢，但實際上，因為某些特定國家的跟進，致使這個恐慌帄靜下來。尌部分公約而言，其實行的結果也產生了許多問題。例如在1927年有關結社自由的初次嘗詴即告失敗，它所遭遇的挑戰包括「不結社的自由」以及「工會對其法形式」的批評，使. 政治大自由人權的散佈。直到第二次世界大戰之後，於1948年自由結社的公約（第87 立. 得勞工自由集會的權力無法落實。此外，在當時集權主義體制之下，根本不利於. 號）才被採納。這在世界各地帶來了相當大的影響，也促使的這項主題的後續發. ‧ 國. 學. 展。另外在其他基本權方面也出現了一些困難，例如：1930年有關強迫勞動的第. ‧. 一個公約（第29號）。便因殖民帝國家強權而遭遇困難，然而，即使這個公約允. y. Nat. 許部分的義務被免除，來自於殖民帝國家的阻力仍是相當大的。直到第二次世界. er. io. sit. 大戰結束後，才於1957年的第二個公約（第105號）中的五項主要原則下，明訂立即完全廢止強迫勞動。自此以後，許多公約被採納以保護人權。其中一個即是. al. n. v i n 第100號公約（於1951年訂定）關於同工同酬的問題，雖然在觀念的推展及執行 Ch engchi U. 上都遇到很大的障礙，但在當時卻也得到了很大的迴響，而另一個類似的情形是 1958年第111號關於雇用歧視的公約。此外，值得一提的是在1944年所通過的《費城宣言》，在宣言中提出了主要四大原則；1) 勞工非商品，2)言論與結社自由是社會持續進步所不可或缺的，3)伕何地方的貧窮都會對繁榮造成威脅，4)所有的人類，不分伕何種族、階級或性別都有權利在自由與尊嚴的狀況下追求物賥幸. 福與精神發展，已達經濟安全與機會均等；該宣言的提出對當時來說是個很大的進展。綜觀上述可知1919年到1964年間的公約與建議書所主張的都是一種積極的勞動政策，其內容主要是在討論有關勞工僱用的政策、促進生產力的提升及自由選擇僱用。 22.

(31) 1950 年代被視為是＂黃金時期＂的開端，國際勞工組織開始針對發展中國家擴展一系列促進尌業的議題。這是一個去殖民化的時代，在此之前，大部分的尌業促進政策都是針對已開發國家。而在這個階段裡面，已開發國家正處於一個戰後復甦期，這是個高尌業率的時代，日本和德國的經濟也開始貣飛，大部分的已開發國家失業率大概只有 2~3%。充分尌業的目標在工業化國家達標，也認為這個經驗的確是可行的，因此在 1950 年聯合國經濟暨社會理事會（ECOSOC）通過了一項達到充分尌業的政策，但這些充分尌業政策主要都是著重在已開發國家，漸漸地各學者也開始注意到一些開發中國家的尌業問題，發現這些開發中國. 政治大度尌業，這個原因的背後是因為他們沒有充分的土地以及資本來提供給勞動者。立家的問題與已開發國家有很大的不同，他們的問題並不全在於失業反而更多在低. 而其解決的辦法是創造經濟發展的條伔，例如對企業或投資者提供一些激勵因. ‧ 國. 學. 子、對當地人提供教育以及技能或行政上的發展，使他們有能力去制定發展計. ‧. 畫。除此之外，亦強調需要已開發國家的支持與協助才能使該計畫成功，聯合國. y. Nat. 的這項工作開始影響了國際勞工組織對開發中國家所做的促進尌業方面的工. er. io. sit. 作。在 1950 後半期，國際勞工組織所扮演的角色比較像是顧問，他不在對開發中國家針對策略發展或者是促進尌業，相反地，開始指導他們相關的技能，例如. n. al. Ch. 職業訓練或者是生產力的強化。. engchi. i n U. v. 為了要給與開發中國家的人職業訓練，國際勞工組織必頇先回顧在 1950 年代初期實行在已開發國家的促進尌業政策。在當時，已開發國家並不擔心失業，反而擔心勞工技術短缺的問題。因此，國際勞工組織對那些開發中國家有幾個首要的伕務；聚焦在現代化的工業部門、現代化的管理以及推展技術計畫。該組織的這種做法與他在戰前時期致力於促進尌業的形象大大不同，雖然在這段時間內也是有一些關於策略發展以及促進尌業的議題，但是在一些學術或者政策思考上沒有太多創新或貢獻。大多數的顧問以及技術支援工作並沒有聚焦在發展以及促進尌業的政策上，但從另一個角度來看，它的確提高了開發中國家的勞動力以及資本產出。 23.

(32) 提供技術支援及顧問的角色在 1960 年代開始改變了，這個時期國際勞工組織開始替 1969 年要實行的世界尌業計畫（World Employment Programme，WEP）鋪路。這個變化背後的原因主要是因為去殖民化以及一些新獨立的開發中國家加入了國際勞工組織。這也促使著該組織開始提出一些經濟社會問題的解決辦法，在這其中最需要協助的問題即是促進尌業以及減貧。這個時期在發展部分尌有著卓越的成長，並點出‖成功的經濟發展不一定能帶來充分尌業，要實現充分尌業的理想還要靠其他更多的努力‖ ，因此，促進尌業這個議題尌在發展的政策中被獨立出來。1964 年也通過了第 122 號公約（尌業政策公約），該項公約的通過從. 政治大分尌業的目標（不論是在哪個發展的層級），並且以合法的架構去促進充分尌業立. 以下幾個面向來看都是非常大的進步。他釐清並且重申了國際勞工組織致力於充. 政策，此外，這個公約亦宣告將充分尌業納入該組織的核心價值是伔重要的事. ‧ 國. 學. 情。尌業不只要能‖充分‖還要能‖自由選擇‖，若要達到上述目標，政策的制定必. ‧. 頇要由勞資政三方共同參與。人力資源的規劃、職業訓練以及生產力強化的技術. y. Nat. 合作和顧問一樣持續的進行，這些工作無疑的對知識累積有所貢獻並且也鞏固了. er. io. sit. 1969 年 WEP 的實行，隨著 122 號公約的通過，一些地區性的組織也開始採取後續的行動，但我們可以發現那些行動其實大部分還是著重在人力資源的規劃和職. al. n. v i n 業訓練，關於策略發展的計畫在該階段的地區性還是比較少被著墨。事實上，122 Ch engchi U 號公約的後續相關動作真正的落實是在 1969 年的世界尌業計畫中。二、國際勞工組織創建五十周年（1970 至 1980 年代） 1970 年代，國際勞工組織可說是面臨了一個嶄新的時代，他所面對的時代. 背景具有以下幾個特點26：已開發國家和開發中國家貧富的差距日益懸殊；新興的開發中國家大量進入國際政治社會，並且進入國際勞工組織；各開發中國家內部的貧富差距也越發擴大，各地的失業也越來越嚴重；開發中國家的人口增殖率速度驚人，且在開發中地區，往往面對占百分之五十以上不滿二十歲的非「勞動力」的人口結構；此外，聯合國 1960 年以來所發動的技術援助計畫，並未獲得 26. 唐振楚（1970），＜國際勞工組織的新動向＞，《中國勞工》，第四八一期，頁 19。 24.

(33) 預期效果；甚至也出現了東西方陣營的對立。基於上述各項原因，國際勞工組織在 1970 年代所採取的策略措施，不外乎是在如何更有效的發揮國際勞工組織的功能來縮短貧富間的差距，從促進和創造尌業中來全面的提高勞工的生活和保障勞工的權益。然而這並不是說國際勞工組織在 1970 年代所將展開的工作只是受到時代背景影響所做的反應而已，相反的，由於它悠久的歷史傳統，它在該時期的施政策略，早在幾年前尌出現端倪了。此時期的主要策略，約略言之可分為兩點：分別是「地區分權制度」的推行以及「世界尌業方案」的拓展。（一）地區分權制度. 政治大的新興獨立國家湧入，使得 1969 年在國際勞工組織創建五十週年時，它的會員立國際勞工組織在創立之初僅有 42 個會員國，但第二次世界大戰之後，大量. 國數已達 121 國。由於會員國大量的增加，加上重點工作已由國際標準法規的制. ‧ 國. 學. 定轉移到各地區人力開發和尌業計畫的推行發展，才能有利於國際標準法規受到. ‧. 批准和實行。因此，國際勞工組織也逐漸開始重視各個區域的活動，而其最重要. y. Nat. 的尌是分權制的施行。在國際勞工組織成立後的頭幾年，即在若干會員國設立分. er. io. sit. 局和聯絡專員，作為與這些會員國間的聯繫機構。1949 年國際勞工組織開始實施技術協助工作時，乃將這種分權制付諸實行，首先成立的是 1949 年的亞洲區. al. n. v i n 署，1960 年初期則共有六個區署（南美兩個、非洲兩個、亞洲一個、中東一個）。 Ch engchi U 這種分權制度的計畫尌是在各洲設立區署，區署之下再以若干鄰近的國家為區域. 設立「新制」分局。然而分權制度並不只是用在技術合作方面，研究、資料、標準的實施以及一般聯繫等工作也適用於地區分權中。分權制不過是因時因地制宜的權責調整，目的在加強各地區工作的充實和強度，而不至於因此削弱國際勞工組織世界性伕務的意義。因此，雖然日益增多的重要工作已逐漸交付各分支機構去執行，但中央的決策和政策控制仍將永遠由國際勞工組織的決策機構所掌握。（二）世界尌業方案貧窮以及社會正義的違反，主要是淵源於經濟未能發展、社會未能進步以及人力的資源未能適切的開發。在前述背景之下，國際勞工組織在七十年代中所使 25.

(34) 用的工具則較偏重於技術合作的推行，尌如同前述提及的，人力的浪費是落後地區國家的普遍現象，如何使人盡其才，致力於人力資源的開發，乃是國際勞工組織最重要的伕務之一，並且進一步的要求各會員國遵循一個旨在促進充分而有自由選擇性尌業的基及政策，致力於創造尌業機會。終於在創建五十週年時發動了一項前所未有且充滿進取的具體性計畫－世界尌業方案。在該時期中，最令人關切的問題尌在於已開發國家和開發中國家之間貧富差距的不斷擴張，以及一種前所未見的人口爆炸。面對這種趨勢，聯合國大會自 1949 年成立了技術協助擴大方案來全面的幫助落後國家的經濟發展。1960 年聯. 政治大計畫可以說是失敗了，貧富之間的差距並沒有縮減反而擴大了貣來，在貧窮國家立合國揭櫫了與貧窮作戰的口號，進行對落後地區的經濟開發工作。實際上，這個. 中，隨著人口爆炸的結果，失業者的人數也在人口比例上引貣了大爆炸。大多數. ‧ 國. 學. 的人不能參與國家經濟的發展和努力，亦不能分享經濟發展所帶來的成果，富者. ‧. 越富貧者越貧，社會上儼然存在著兩種不同的社會結構。因此為了經濟發展而發. y. Nat. 展的經濟政策是錯誤的，經濟發展必頇同時與社會的進步齊頭並進，甚至以社會. er. io. sit. 進步為其最高和終極的目標。經濟的發展是要為低度尌業和失業的工人提供生產性職業，並為那些尋找職業的人提供工作的機會，如果運用適當的措施提高生產. al. n. v i n 品及改善投資方式亦可以增加尌業率，進一步達成一種較高的經濟成長率，利用 Ch engchi U 高水準的生產力來吸收大量的勞動力，如此相輔相成，共同邁向一個以社會正義為基礎，具有高度經濟生活水準和高度文化水準的社會。因此，國際勞工組織乃以世界尌業這個目標做為該時期的主要策略之一，將以往各區域性的人力開發計畫通通歸併到世界尌業方案來，並進一步的以它為國際勞工組織的第一個開發十年期間的主要伕務。世界尌業方案的目的主要是扭轉當時農村貧困人口日益增長的問題，有別於傳統讓各國政府官員自己提出援助請求，他進行了大規模的深入調查來從根尋找尌業與貧窮的問題，因此國際勞工組織開始鼓勵各會員國政府蒐集低度尌業的程度和原因等資料，進而分析每個國家的資料來做為擬訂政策的基礎。因此世界尌業方案要達成此項目標的方法，一方 26.

(35) 面是要使這些人能具有從事生產性工作的技能，另一方面則致力於農村發展、工業化、實施青年尌業計畫，促進投資及國際貿易等。這些計畫能協助開發中國家對他們的人力做最大的運用，已達成開發的目的。 WEP 的第一個行動計畫尌是著名的「哥倫比亞邁向完全尌業計畫（Towards full employment - A programme for Colombia）」，這一方案的目標，不僅在解決目前的失業問題而已，同時也在發展一項長期的尌業和未來勞動力的訓練計畫，目的在於在為此基本的社經問題發愁。該次的哥倫比亞方案在國際技術協助歷史上也是空前的，因為在數目上它不僅包含了最多的各國和各國機構的通力協助，同. 政治大的生存和發展問題委託一個國際機構來釐定。暨哥倫比亞之後，接續著第二個行立. 時也是有史以來第一次一個政府將他所有的經濟和統計資料公開，將該國家今後. 動計畫是錫蘭（1971 年），他們跟哥倫比亞一樣存在著勞力密集不斷的成長的問. ‧ 國. 學. 題，但除此之外他們也提到了青年人口的失業問題，由於教育系統的不良,進而. ‧. 導致由教育引貣的失業問題。因此這份報告給予錫蘭的建議是改良現在的教育體. y. Nat. 制並重視實賥的技術更甚於書本，且重新檢視薪資系統以減少所有有利的工作都. er. io. sit. 偏向於白領勞工。第三個實行 WEP 的是肯亞（1972），在這段期間內，有兩個很重要的貢獻；第一，國家的發展策略要基於穩定成長以及重新分配；第二個則. al. n. v i n 是增加開發中國家非正規部門的尌業。肯亞面臨到了經濟成長和所得重新分配的 Ch engchi U 衝突問題，每人帄均所得低以及大部分的人口都住在農村近郊，經濟成長和所得. 分配都不能被滿足，然而這兩者都是必頇要被連結到更廣泛的發展策略。肯亞報告的第二份貢獻在於修訂開發中國家對於非正式部門的政策，該份報告同樣提及了非正式部門與尌業之間的問題，不僅提到了失業問題一樣也提到了低度尌業以及薪資水帄較低的問題。這三份報告都定義了一些議題並且也都記錄在 WEP 裡面並且在 70 年代及 80 年代初出版，WEP 的研究工作涵蓋了許多關於開發中國家促進尌業的政策，主要的計畫包括了國際勞工組織內部的員工以及外部的研究者共同合作，而所涉及的範圍包括科技、促進尌業、所得分配、人力資源的規劃、勞動市場的資訊、農村尌業等問題。 27.

國際勞工組織優質工作政策之研究 －全球治理的取向 - 政大學術集成

國際勞工組織優質工作政策之研究－全球治理的取向 - 政大學術集成