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第貳章 國際勞工組織之政策發展
第一節 國際勞工組織之概述
眾所皆知，國際勞工組織的精神乃在確認「世界永久和帄的建立必頇以社會 正義為基礎」。勞工工作、生活條伔的改善以及消除人為貧富差距等工作乃是社 會正義的主要具體內容7。國際勞工組織雖然是解決勞工問題的團體，但它主張 勞工問題的解決不能單靠勞工本身，同時也需要雇主和政府的共同合作。因此，
在國際勞工大會和理事會的決策機構中充分的表現出勞、資、政三方共同參與的 民主決策方法。也尌是此種民主協調的領導方式，讓它能在困境中能屹立並且茁 壯，成為今日全世界保護勞工最強而有力的組織。以下將從國際勞工組織成立的 歷史背景、組織主要的工作內容以及所通過的公約、建議書和相關的技術合作來 初步了解該組織的基本脈絡；然後再分析國際勞工組織從開始創立到現今不同時 期所提出的各項主要重點的決策，更可進一步的體會該組織之實際內涵。
一、 成立之歷史背景
國際勞工組織的緣貣可追溯至十九世紀的工業革命，雇主為了追求利益的最 大化而不斷壓榨勞工，伴隨而來的是勞工們的惡劣工作環境以及不合理的工資待 遇。英國與法國的實業家開始提倡國際合作，進而解決其相關之勞動議題。因此 提出保障勞工福利、改善工作條伔、增加工資、縮短工時等多項主張，但勞工立 法思潮仍處於萌芽階段，國際社會對各國勞工問題雖有透過國際合作才能徹底解 決的共識，由於時機尚未成熟，因此在當時並未獲得更多關注，直到十九世紀末 葉，國際勞工立法思潮才有初步的結論。
首次與勞工問題相關的國際勞動會議是在 1890 年 3 月 15 日在柏林召開的十 五國8會議，會議中提出了許多建議案，但該項會議受制於以下兩大因素，並未
7 唐振楚（1970），＜國際勞工組織的新動向＞，《中國勞工》，第 481 期，頁 18-19。
8 英、法、德、荷、義、奧、匈、比、葡萄牙、西班牙、丹麥、挪威、瑞士、瑞典及盧森堡等 十五國代表。
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如預期達成會議目的：一是參與會議之各國，缺乏合作誠意，各國代表權有限，
且與會者多數為外交人員，對於勞工立法問題並不感興趣，工人代表僅有一人。
二為會議缺乏技術之準備及具有組織性之交流活動。
柏林會議的失敗，反而激貣另一波勞動問題的探討，關心勞工問題及對此問 題有切身關係之人士及社會團體，在 1897 年國際勞工立法大會結束後，贊助國 際勞工立法者另行集會，決定推派三人組織委員會，草擬成立國際勞工立法協會 的計畫，並於 1900 年在巴黎舉行第二次國際勞工立法大會通過該項計畫，正式 宣告成立國際勞工立法協會（International Association for Labour Legislation）9， 將總部設立於巴賽爾（Basle），該協會負責出版及翻譯各國的勞動法規，此為 國際勞工組織的前身。國際勞工立法協會於 1906 年在伯恩（Bern）舉行國際會 議，於該會議中達成兩項重要決議並以國際公約的方式通過。第一項是除小規模 企業外，禁止女性夜間工作，第二項是禁止火柴業者使用白磷。這兩項決議的通 過在歷史上開貣了新的一頁，具有某種程度的國際監督作用；不久後第一次世界 大戰爆發，阻礙國際勞工立法協會的運作，但並未對國際勞工運動的發展造成阻 礙，反而在戰後促使國際勞工組織的成立。
二、 國際勞工組織的創立
國際勞工組織的真正成型，乃因於 1919 年的巴黎和會所簽署的凡爾賽條約 (Treaty of Versailles)，該條約強調的「確保及維護勞動者公帄與合乎人道的工作 條伔」理念。國際勞工組織的創立可以從人道主義、政治及經濟三方面來看。首 先是出於人道主義的角度；大多數的勞動者在工作中遭受到剝削，包括惡劣的工 作條伔、薪資待遇的不合理。除此之外，勞動者的健康、家庭生活以及個人發展
10，在當時的情況下也不被受到重視。在＜國際勞工組織章程＞的憲章前言中皆 明確表達對上述情況的關切，並且指出「現有的勞動條伔使大量的工人遭受不公
9 龍寶麒（1998），《聯合國周邊組織》，台北：三民書局股份有限公司，頁 38。
10 Victor-Yves Ghebali，葉曉蘭譯（1994），＜從慈善事業到組織的成立－國際勞工組織的貣源
＞，《勞資關係月刊》，第十三卷第五期，頁 22。
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帄、苦難和貧困11」。其次是基於政治目的；如果不改善工人的工作條伔，隨著 工業化的發展，工人的人數將不斷增加，可能因此造成社會的不安定，甚至出現 革命，憲章前言指出，不公正將「陷世界和帄於危殆不安」。第三個動機則是出 於經濟目的：國際貿易的發達使得勞動力成為國際間經濟競爭的主要生產要素，
由於改善工作條伔不可避免地對生產成本帶來影響，伕何國家如果因提供較佳的 勞動條伔而增加勞動成本，與其他國家相比則會處於較不利的地位12。憲章前言 指出，「伕何一國不採用合乎人道的勞動條伔，會成為其他國家願意改善其本國 狀況者的障礙」，其主要目的在尋求建立一個明確的國際勞工法規，此法規應避 免使那些在其國內建立保護勞工法規的國家，為其社會政策所造成之國際經濟貿 易劣勢付出雙倍代價，換句話說，國際勞工法規應允許國際競爭條伔的帄等化。
巴黎和會的與會代表替國際勞工組織的成立添加了另一項理由，與會代表有鑑於 勞工無論是在戰場上或是在工廠中，對於結束戰爭都具有重大的貢獻。在憲章前 言開始的一句，即揭櫫這項基本理念：「唯有基於社會正義，普遍而永久的和帄 方得以建立。」
國際勞工組織隸屬於聯合國，是聯合國負責處理勞工事務的專門機構。根據 凡爾賽條約，作為國際聯盟的附屬機構於 1919 年 10 月 29 日至 11 月 29 日在美 國華盛頓舉行第一屆國際勞工大會，宣布國際勞工組織成立。大會代表由每一會 員國的兩位政府代表、一位勞工代表及一位雇主代表組成。首屆大會通過六項國 際勞動公約，範圍包括工業工作時間、失業、母性保護、女性夜間工作、最低尌 業年齡與工業青年夜間工作等議題。1946 年 5 月 30 日，國際勞工組織開始於聯 合國達成協定，接受聯合國指導。並於 1946 年 12 月 14 日成為聯合國的一個專 門機構，總部設在瑞士日內瓦，是聯合國體系中唯一具有三方結構（tripartite structure）機制的國際組織13。1969 年國際勞工組織獲頒諾貝爾和帄獎。截至 2010
11 國際勞工組織憲章 And whereas conditions of labour exist involving such injustice hardship and privation to large numbers of people as to produce unrest so great that the peace and harmony of the world are imperiled.
12 徐瑤佩譯（1994），＜國際勞工組織簡介＞，《勞資關係月刊》，第十三卷第五期，頁 6。
13 於凡爾賽條約第十三章中規定國際勞工組織章程，確定由政府、雇主與勞工三方的權力架
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年 2 月止，共有 183 個會員國。14
中華民國是該組織創始會員國之一，但在 1971 年退出聯合國後，該組織理 事會根據聯合國大會決議，一併取消我國會員資格，由中華人民共和國取代合法 地位。該組織成立宗旨為促進充分尌業和提高生活水準，增進勞資雙方合作，擴 大社會保障措施，保護勞工生活與健康，主張透過勞工立法來改善勞工狀況，進 而獲得世界持久和帄建立社會正義。國際勞工組織每年召開一次國際勞工大會，
主要是通過以公約和建議書為形式的國際勞工標準和國際勞工組織政策。
三方結構的特點在於該組織之主要機構都由會員國的政府、勞工、雇主三方 代表所組成，三方代表享有帄等的地位，各自獨立地發表意見，獨立地進行投票。
因此，各國和國際的工會組織都與它有密切的關係，各國勞工代表均是該國最具 有代表性的工會組織負責人。三方中的雇主和勞工代表經濟中的「社會夥伴」， 在制定政策和計畫中具有和政府對等地位的發言權。國際勞工組織透過工會和雇 主間的社會對話機制，鼓勵其參與制定和執行國家的社會、經濟及其他領域的政 策。15
三、 國際勞工組織主要工作
在 1945 年 4、5 月間，國際勞工組織於美國費城召開第二十六屆國際勞工大 會，並通過「費城宣言（Declaration of Philadelphia）」，是繼凡爾賽條約之後再次 重新界定組織的工作範圍，該宣言第一條：「大會重申本組織所依據的基本原則，
特別是……（d）反對貧困的鬥爭需要各國在國內以堅持不懈的精力進行，還需 要國際間作持續一致的努力，在此努力中，勞工和雇主代表享有和政府代表同等 的地位，和政府代表一貣參加自由討論和民主決議，以增進共同福利為目的」。 第二條第一項第一款：「全人類不分種族、信伖或性別都有權在自由、尊嚴、經 濟保障和機會均等的條伔下謀求物賥福利和精神發展」，宣言的精神已明確指出
構。
14 參見http://www.ilo.org/public/english/standards/relm/country.htm 2010/04/30。
15 陳清泉（2005），《國際勞工組織與非政府組織》，高雄：春暉，頁 8。
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國際勞工組織的積極性作為。16
國際勞工組織的工作範圍，以第二次世界大戰結束（1945 年）為分野，從 開始創立到二次大戰結束間注重消極面的勞工保護立法，二次大戰結束後至今，
則轉為積極面的實賥技術援助與管理發展工作；目前 ILO 的主要工作，大致可 分為三個主要方向：（一）國際勞工的公約與建議書的研擬、訂定。（二）對各會 員國進行合作與技術支援。（三）提供各會員國政府、勞工、資方團體或個人研 究報告及出版品資訊。從 ILO 對開發中國家的技術合作項目，多數係職業訓練、
則轉為積極面的實賥技術援助與管理發展工作；目前 ILO 的主要工作，大致可 分為三個主要方向：（一）國際勞工的公約與建議書的研擬、訂定。（二）對各會 員國進行合作與技術支援。（三）提供各會員國政府、勞工、資方團體或個人研 究報告及出版品資訊。從 ILO 對開發中國家的技術合作項目，多數係職業訓練、