兒童及少年安置機構之發展與現況

壹、臺灣安置體系的發展

本研究者參考彭淑華（2012）兒少福利之發展階段，並融合其他學者就兒 少福利發展的描述（丁碧雲，1975；林勝義，1997；廖靜芝，2002；蔡漢賢，2002；

王順民，2006；翁毓秀，2011；彭淑華，2011a 張銀旭，2014），將兒少安置的 發展脈絡分成六個階段，來探討國內兒少安置之發展脈絡。

一、倡導發展期(民國初年~國民政府遷臺)

1917 年熊希齡等人在北平創設「慈幼局」（後於 1923 年更名為「北平香山 慈幼院」），收容因水災而無家可歸的兒童，該機構以內部分成若干小家庭的型 式，藉以讓這些兒童能獲得像家庭般的生活並培養其倫理觀念（丁碧雲，1975）。

之後相繼於 1928 年成立「中華慈幼協會」、1938 年成立「戰時兒童保育會」、「中 央賑濟委員會」，主要是因應二次大戰開始後，從事戰區難童的急救與教育工作 及推展兒童福利工作（彭淑華，2012a）。從 1940 年開始兒童福利工作正式列入 行政體系，中央政府成立了社會部，各地區也陸續成立社會處（林勝義，1997；

李淑娟，2000）。1944 年至 1946 年間，更透過全國性的兒童福利會議，規劃出 兒童福利政策與其設施標準，為日後在兒童福利政策與機構設施的運作上奠定了 良好的基礎，期間並也提出政府與民間合作成立兒童福利機構的建議（林勝義，

1997），進而於 1946 年 11 月 1 日成立臺灣光復後的第一家兒童及少年安置機構 -「臺灣省兒童保育院」，這也是現在衛生福利部北區兒童之家的前身，該院的創 設為臺灣地區日後兒童福利服務工作奠定了重要的基石(北區兒童之家網頁)。

二、新興期(國民政府遷臺~1973 年兒童福利法公布前)

政府於 1949 年分別訂定「臺灣省立救濟院組織規程」、「臺灣省育幼院組織 規程」、「臺灣省育幼院兒童入院出院辦法」及「臺灣省育幼院所家庭補助辦法」

等法規，成為政府遷臺後實施社會救濟的法源依據(孫健忠，1995)。1960 年代因 為中央政府頒布的「民生主義現階段社會政策」(1965)，陸續推展各項福利工作 諸如改善公私立救濟設施、擴展院外救濟及救濟貧苦老幼人民維持最低生活的政 策目標，以及政府在政策上擴充稅源將部分地價稅與土地增值稅作為社會福利基 金使用，因而促使育幼院數量迅速增加(廖靜芝，2002；王順民，2005)。從 1960 年至 1970 年底，10 年的時間從 7 家增至 27 家，安置院童數從 1,468 名增加到 4,012 名院童（葉肅科、蔡漢賢主編，2002）。隨後為因應 1968 年九年國民教育 的實施，將院童收容年齡延長至未滿十五歲，院童接受教育的年限也相對增加，

也因此使得育幼院不單只是養護安置功能，並兼具積極性的教育功能(王順民，

2005；彭淑華，2012)。

期間隨著育幼院的迅速增加，政府相繼制訂許多育幼院的相關法規及辦法 如「臺灣省立育幼院扶助兒童辦法」(1963)、「獎助私立救濟院福利設施辦法」

(1963)、「私立救助設施管理規則」(1964)、「公私立救濟育幼院學童升學請領公 費辦法」(1969)等辦法（葉肅科、蔡漢賢主編，2002），來加強育幼院的管理與 功能，以朝向制度化的發展目標。在 1970 年制訂的「中華民國兒童少年發展方 案綱要」分別提出強化原生家庭功能、提供家庭補助、扶助貧困家庭等措施，盡 可能讓兒童及少年能在原生家庭中獲得正常發展，並擴大領養與寄養制度，以簡 縮機構式教養的數量（丁碧雲，1975），換言之，藉由上述的措施就是要讓照顧 貧困兒童能有多一點的選擇方式。

三、拓展成長期(1973~1993 年兒童福利法修正前)

1973 年「兒童福利法」公布施行後，相關的施行辦法與細則也相繼制定，

臺灣兒童福利開始邁向另一個新紀元(張銀旭，2014)。其中，兒童福利法第 4 條 的規定也開啟家庭寄養制度的出現與發展（彭淑華，2012）。王順民（2005）指 出，該法雖然是以不幸兒童為標的，但在兒童保護與機構的執行上，仍缺乏明確 的法源基礎，使得該階段的兒童福利仍處於殘補性與替代性的思維。1980 年以 來，由於單親家庭、中低收入、兒童受虐及疏忽問題數量節節高昇，引起了社會 大眾的關注。為配合兒童保護政策，開始安置保護性個案，在照顧服務上相較於 單純家庭貧窮問題更加複雜，組織服務輸送上面臨調整的必要，與此同時也開始 受到一些挑戰(翁毓秀，2011；張銀旭，2014)。

彭淑華（2012b）指出從 1973 年到 1993 年兒童福利法大幅修正為止，這二 十年為臺灣兒童及少年福利的拓展成長期。在兒童福利法、少年福利法及兒童福 利法施行細則中開始對安置機構就安置順序、安置轉換、收容人數上的限制、福 利設施等有其明確具體的規範，就私立機構的立案程序、財團法人登記、業務的 輔導、監督、檢查與評鑑等，也都提出具體的規定，促使兒童福利在運作上更具 適法性，開始走向制度化的發展(張銀旭，2014)。並且於 1981 年，臺灣省政府 進行了第一次全省育幼院評鑑，對安置機構的服務狀況有了初步的考核，經由制 度化的評鑑來檢視其服務成果，提供做為輔導和經費補助的參考依據，讓安置教 養機構的服務品質逐漸受到重視。

四、制度建置期(1993~2003 年)

隨著西方國家兒童保護運動的熱潮，1993 年兒童福利法修正通過，首將兒 童保護之通報、安置保護、監護權移轉等入法，兒童保護工作正式取得法源依據，

以「兒童最佳利益」為最高處理原則，並也增訂了許多兒童保護的相關條款，開 啟了臺灣地區兒童保護工作制度化的開端（彭淑華，2012）。接著 1995 年「兒 童及少年性交易防制條例」與 1998 年「家庭暴力防治法」的陸續通過，以及 1999 年更成立兒童局作為兒童福利專責機關，推動各項兒童少年相關福利政策，可以 說是臺灣對兒少保護、人權維護的一大里程碑。

五、蛻變整合期(2003~2011 年)

由於聯合國兒童權利公約對於未成年者之規範與台灣過去以年齡作為區分

迥異，因為以年齡作為區分，實務上往往造成服務上的斷裂或不連續，並考量「兒 童福利法」與「少年福利法」雖其分屬兩條法律但性質多所雷同，易導致人力與 預算上的重疊排擠，執行上經常衍生困擾，故於 2003 年將兩法合併整合為「兒 童及少年福利法」，經過此一蛻變整合，有其延續性及一致性，更加周延完整提 供兒少的服務發展。隨之，育幼機構與少年教養機構也因此整併為兒童及少年安 置及教養機構，成為主要的福利服務機構之一（彭淑華，2012；葉肅科，2012）。

進而就有關兒童及少年福利機構設置相關辦法與規定也陸續訂頒如「兒童及少年 福利機構設置標準」、「私立兒童及少年福利機構設立許可及管理辦法」、「兒童及 少年福利機構專業人員資格及訓練辦法」、「內政部兒童及少年福利機構評鑑及獎 勵辦法」等規定，強化促進了政府及民間機構對兒童及少年在保護及權益上的工 作，並對兒少福利機構專業制度的提昇及管理，有了更加具體的依據(張銀旭，

2014)。

六、權益保障期(2011 年~現今)

隨著世界潮流趨勢以「兒童是權利的主體，而非國家、父母的附屬品」（兒 童福利聯盟文教基金會，2014），遂於 2011 年臺灣為呼應聯合國兒童權利公約對 兒童人權的重視，修正通過了「兒童及少年福利與權益保障法」，將有關兒童少 年的身份權、表意權、教育與福利權、文化休閒權、勞動權、閱聽權及社會參與 權等概念納入，臺灣兒童福利正式進入了權益保障階段。之後，更在 2014 年 5 月 20 日通過兒童權利公約施行法，將兒童權利公約予以國內法化，為日後國內 進一步形塑兒童在法律規範中的地位提供了國際的基礎標準，象徵我國正式與國 際接軌，更彰顯政府為兒童及少年打造一個更為友善發展環境的決心（社會及家 庭署，2018）。

從以上歷經六個階段的發展脈絡來看，臺灣兒少安置機構從原本以慈善救濟 的性質，逐漸發展到現今以專業服務為導向，是一段從慈善為本到專業為重的艱 辛歷程（彭淑華，2012b）。且一路以來的發展過程中，為因應各個階段時空背景 上的需求與任務，也使的機構存的價值與功能也有所差異，其中更發現其深受國 家政策面的影響很大，特別是政府藉由對兒少安置機構服務照顧上相關法規的訂 定，直接影響兒少安置機構服務照顧的發展(翁毓秀，2011)。

貳、臺灣兒童及少年安置機構現況

台灣少年安置服務的發展，最早是以「兒童福利法」及「少年事件處理法」

為國家介入的法源，家外安置服務開始接觸較高難度的兒童保護工作。之後又於 2011 年廢止「兒童及少年福利法」，並公佈「兒童及少年福利與權益保障法」， 使的家庭式寄養及機構式安置往往成為社政單位安置弱勢或保護性個案的後送 單位。家外安置服務屬於替代性服務，就依附的觀點與兒童發展的觀點而言，一 般會以親屬家庭寄養為優先，其次為一般寄養家庭，機構安置則是最後的選擇。

如果說這群需受保護的兒童被視為弱勢群體，那麼安置於機構的兒童可以說是弱 勢中的弱勢，因此可以認為安置機構是兒少保護服務工作中最後一道防線，更需 要以專業的能量來照護這群無法被家庭系統所接納的孩子(彭淑華，2004)。然而 近期也有不少的民間團體提出倡議，認為上述的法定安置順序不應只是固定的安 置流程，應採取多元化安置服務的概念，避免個案轉換安置頻繁的現象，可就不

同類型的個案選擇其合適的照顧模式，讓家庭式照顧與機構式照顧不相衝突，打 破兩者擇一發展的政策思維，有更多的安置選擇，更符合個案的最佳利益之考量。

依據台灣現行「兒童及少年福利與權益保障法」第七十五條第一項規定可以 得知「安置及教養機構」為兒童及少年福利機構之一。且從「兒童及少年福利與

依據台灣現行「兒童及少年福利與權益保障法」第七十五條第一項規定可以 得知「安置及教養機構」為兒童及少年福利機構之一。且從「兒童及少年福利與