第二章 我國政府部門內部控制與風險管理推動概況
第一節 內部控制現況
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第二章 我國政府部門內部控制與風險管理推動概況
第一節 內部控制現況
許哲源【民 99】依據國際最高審計機關組織(International Organization of Supreme Audit Institutions，INTOSAI)在 1997 年提出制訂內部控制準則指引 (INTOSAI GOV 9110)指出在法規面，應有憲法或法律層級之授權，於法律中明 訂內部控制之基本規範( 如：要求、目標等)。至於執行面則應聚焦於管理階層 在有效執行內部控制及維持正面控制環境等方面之責任。
為瞭解我國行政機關內部控制之實施現況，謹就法規面、政策面以及實際的 執行面予以探討。經由對現況的解析，能更明瞭內部控制制度推動的正確方向，
以及可能遭遇的難題。
壹、法規面
依我國中央法規標準法，截至 100 年止我國依法律授權訂定之命令規章，其 名稱提及「內部控制」者計有下列 8 項
一、公開發行公司建立內部控制制度處理準則
二、金融控股公司及銀行業內部控制及稽核制度實施辦法
三、保險代理人公司保險經紀人公司內部控制稽核制度及招攬處理制度實施辦法 四、保險業內部控制及稽核制度實施辦法
五、郵政儲金匯兌業務內部控制及稽核制度實施辦法 六、農會漁會信用部內部控制及稽核制度實施辦法
七、學校財團法人及所設私立學校內部控制制度實施辦法 八、證券暨期貨市場各服務事業建立內部控制制度處理準則
由上述法規觀之，其規範對象包括公開發行公司、金融控股公司、銀行業、
保險業、證券及期貨市場各服務事業、中華郵政股份有限公司、農會漁會信用部、
學校財團法人及所設私立學校，至於政府一般行政部門的內部控制則未有任何以
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內部控制為名稱之法規命令。
但若以法條內容述及「內部控制」者，則有 194 條條文，多數為前述法規之 條文或相關法規，例如保險法、財政部委託會計師查核金融機構辦法、票券金融 管理法等。至於與政府機關有關者計有行政法人法、 國防部主計局辦事細則、
國立大學校院校務基金管理及監督辦法等適用於特定機關之條文。而與全國各行 政機關有關者，則僅有下列 4 條條文：
(一)內部審核處理準則 第 2 條：本準則所稱內部審核，指經由收支之控制、現 金及其他財物處理程序之審核、會計事務之處理及工作成果之查核，以協助各機 關發揮「內部控制」之功能。各機關實施內部審核，應由會計人員執行之。但涉 及非會計專業規定、實質或技術事項，應由主辦部門負責辦理。
(二)審計法第 41 條：審計機關派員赴各機關就地辦理審計事務，得審度其「內 部控制」實施之有效程度，決定其審核之詳簡範圍。
(三)審計法施行細則第 36 條：審計機關依本法第十二條、第十三條之規定，派 員赴各公營事業機關就地辦理審計事務或稽察其一切收支及財物時，……並應注 意左列事項：……十、審度各機關「內部控制」之執行，應詳細考核其實施之有 效程度。
(四)審計法施行細則第 42-1 條：審計機關依本法第五十九條第一項規定，對於 各機關採購之規劃、設計、招標、履約、驗收及其他相關作業之隨時稽察，得就 採購全案或各該階段作業之全部或一部稽察之。審計機關辦理隨時稽察時，應注 意左列事項：……五、「內部控制」實施之有效程度。
上述 4 條條文，僅有內部審核處理準則可視為對行政機關內部控制之規範，
至於審計法與審計法施行細則，則應屬審計機關對行政機關外部審核之執行準則 與依據。綜觀我國行政機關內部控制在法規面的作為是相當薄弱的。不僅無法與 民間企業相比擬，與 ITOSAI 提出制訂內部控制準則指引(INTOSAI GOV 9110) 指出在法規面，應有憲法或法律層級之授權，於法律中明訂內部控制之基本規範 如：要求、目標等，更是相距甚遠。
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圖 1：審計部報請查明疏失原因分析圖，資料來源：審計部網站，自行整理
表6：91至99年地方法院檢察署偵辦貪瀆起訴案件情形表
起訴件數 起訴人數 簡任人員 薦任人員 委任人員 公務人員總數 公務人員比例 民意代表 普通民眾 貪瀆金額
91年 605 1278 50 270 339 659 51.6% 61 558 7210
92年 640 1276 75 206 406 687 53.8% 65 524 6716
93年 414 920 51 148 307 506 55.0% 68 346 2657
94年 466 1299 64 161 352 577 44.4% 36 649 1363
95年 543 1688 84 265 445 794 47.0% 65 805 1109
96年 559 1862 150 325 361 836 44.9% 49 977 1989
97年 534 1932 139 360 401 900 46.6% 64 968 1523
98年 484 1607 84 234 433 751 46.7% 45 811 1266
99年 394 1209 80 177 297 554 45.8% 40 615 633
4639 13071 777 2146 3341 6264 47.9% 493 6253 24466
公務人員
資料來源:法務部廉政署網站，自行整理
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圖2：貪瀆起訴案件公務人員涉案分析圖 資料來源:法務部廉政署網站，自行整理
圖3：貪瀆起訴案件涉案人員類別分析圖 資料來源: 法務部廉政署網站，自行整理
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綜觀上述資料分析，各公部門財務涉有違失及效能過低之案件，每年約達 290件，受處分人數平均每年約1,250人，另就中央機關98、99年涉有疏失案件之 原因分析，其中內部控制與審核疏失為主要項目，占違失案件件數的44%，占受 處分人數比率則高達75%。而貪瀆起訴案件每年約515件，貪瀆金額每年平均約27 億1,800萬元，起訴人數達1,450人，其中公務人員占48%，而又以基層之委任人 員占多數，達53%。可見內部控制觀念並未在各機關落實，爰審計部在97年決算 審核報告中有「政府機關內部控制制度整體架構尚未確立，部分機關發生施政效 能不彰及弊端情事，允宜積極研謀妥處」之建議。
第二節 健全內部控制實施方案