第四章 內部控制實作探討
第一節 控制環境
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第四章 內部控制實作探討
第一節 控制環境 壹、意涵
依 COSO 對內部控制五個組成要素之敘述，馬秀如【民 87】控制環境塑造企 業文化，影響企業員工的控制意識。它提供紀律與架構，是所有其他內部控制組 成要素的基礎。影響控制環境的因素，包括企業人員的操守、價值觀及能力，管 理階層的管理哲學與經營風格，管理階層指派權責、組織及培養員工的方式，以 及董事會所提供的關注及指引。另依健全內部控制實施方案就控制環境因素則強 調係塑造機關文化及影響其人員對內部控制認知之綜合因素，為其他四項組成要 素之基礎。包括操守與倫理價值觀念之建立及維持；首長與高階主管對內部控制 制度之重視及支持、組織架構及授權之適當明確、人力資源管理(含進用、考核 與獎懲) 以及專業能力提升(含宣導訓練)。
我國政府行政部門現行內部控制體系，雖分別由不同主管機關負責，缺乏有 效整合，但在控制環境的建構上已具備完整的架構。依我國的文官制度，政府行 政部門的從業人員絕大多數均經由考試任用，故具有一定程度的專業能力。而其 陞遷調任除重視擬任人員的才能、學識及經驗須與職務相當外，亦重視品德及對 國家的忠誠度。而完善的新進人員職前訓練，在職訓練更提供了員工取得現在和 未來工作所需的技能、態度與觀念。至於公務人員的考核與獎懲更有一套嚴謹的 作業機制。
我國政府的組織架構與授權規定，均透過行政院的規範與立法的監督，所以 各機關的運作並無太大的自主性，也缺乏調整的彈性，此是政府部門與民間企業 在根本結構上最大的差異。惟也因為這樣的特性，為政府行政部門內部控制提供 了一個較為穩定的控制環境。基此，本研究對於控制環境的面向，著重於內部控 制認知的教育訓練、整個行政體系對此健全內部控制實施方案的重視程度，以及
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方案推動主辦單位的妥適性。透過與機關參與推動小組之各層級人員的深度訪談 發現，推動方案的控制環境仍有許多努力的空間。
貳、訪談意見
個案機關在行政院函頒健全內部控制實施方案後一個月即成立推動小組，由 召集人召開會議，依行政院指示之 100 年重點工作積極推動，推動小組目前仍持 續運作。在推動內部控制制度建置過程中，同仁有許多的體會與感想，經由訪談 彙整如下:
一、 多數同仁抗拒推動方案: 並不了解推動這個方案的目的跟原因，因為內部控 制的文件非常的難懂，所以大家對內部控制都很排斥，覺得是一項額外的 工作。
二、 首長應廣為宣達內部控制觀念: 首長的重視對方案的推動是最重要的因 素，可是內控重視的是預防的措施，不易量化也不容易看到成果，所以較 難得到首長的重視。首長應在各項集會場合不斷宣達內部控制的概念，才 能讓同仁感受到首長的重視，並激發同仁努力貫徹執行。
三、 內控教育訓練有待加強: 大多數同仁極力抗拒，是因為完全不瞭解內部控制 的意義，應透過不斷的宣導與講習說明推動的目的。應先做好內控教育的 基礎建設，再逐步推展到實作，才能使推動過程更順利有效，而參加講習 的對象應包括主管、參與內控制度的設計者、以及基層同仁。
四、 應由那個部門負責方案推動，各方看法分歧: 雖然業務單位同仁多傾向建議 由機關負責研考的單位推動，認為除可借重其對業務的熟稔度，亦可避免 讓人有內控僅重視財務面的印象。但亦有主張應邀集專家學者一起會診，
由外部的專業輔導單位協助各機關推動，並以任務編組方式成立跨組室的 推動小組。
參、建議
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一、應將內部控制績效列為施政重點及關鍵策略目標
我國行政機關現行管考制度依 98 年 4 月 17 日以行政院院授研綜字第 0982260430 號函訂頒「行政院所屬各機關施政績效管理要點」，為提升各部會 長期策略規劃與目標管理能力，要求各機關依業務成果、行政效率、財務管理 及組織學習等面向，聚焦機關施政重點，要求各機關應訂定中程施政計畫，依 其職掌，納入總統治國理念及院長施政主軸，擇定施政重點及關鍵策略目標，
訂定未來四年之綜合策略計畫，各機關並應每年檢討更新未來四年中程施政計 畫。各機關依行政院年度施政方針、中程施政計畫之關鍵策略目標及共同性目 標，訂定綜合策略之年度施政計畫。其中所謂關鍵策略目標係指各機關依願景 及施政重點，訂定未來四年應達成之重要施政成果，而共同性目標則指行政院 為貫徹一致性政策目標，統籌訂定各機關均應達成之施政成果。各機關就年度 施政計畫之關鍵策略目標及共同性目標達成情形，則透過年度施政績效評進行 施政成效之檢討。
機關施政績效評估之立意，在提高機關自主管理能力，使各部會能夠做到 施政前後自我比較，彰顯部會整體施政成果，並透過資訊公開，促請各機關首 長對外承諾施政目標，落實施政課責。個案機關之主管機關為評核所屬各單位 之施政績效，訂有年度績效評核作業計畫，並依據評核結果，作為各單位考績 比例的參據，由於事涉考績考列甲等之比例，所以深受各機關首長之重視。故 為彰顯總統治國理念及政府對內部控制制度建置及落實執行之要求，應將內部 控制績效列為施政重點及關鍵策略目標。
二、將內部控制教育訓練列為中、高階人員核心能力課程
現行我國對於公務人員的人力資源管理，強調核心能力的培養。黃一峰(民 100)認為核心能力對政府行政人員而言，是一種依職系、官等不同所獨有的能 力，這些能力透過持續性學習，能夠廣泛應用於實務工作上，充分發揮功能。
而「主管職務管理核心能力」代表擔任主管職務者，達成有效管理目標所必須 具備之人格特質、觀念態度、知識及技術等。依目前行政院所屬機關中、高階
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主管職務管理核心能力一覽表規定，高階主管應備之核心能力為國內外環境情 勢分析、願景目標與策略性思維、領導能力與協調合作、績效管理與政策行銷、
風險與危機管理等 5 項；中階主管應備之核心能力則包括目標與績效管理、創 新服務與流程管理、問題追蹤與解決能力、知識管理與經驗傳承、溝通表達能 力及情緒管理等 6 項。
觀之以上的敘述，我國公務人員對中、高階主管核心能力的培訓，雖不能 謂與內部控制的專業能力完全無關，惟若能將內部控制與風險及危機管理整 併，納為中、高階主管的核心能力項目，則更能完備中、高階主管的內部控制 專業能力。再則，因為主管機關均將完成核心能力課程人數列為組織學習績 效，該績效為績效評核作業的衡量指標，所以所有行政機關對於核心能力項目 的學習，均有一定學習時數的要求，故將內部控制教育訓練列為中、高階人員 核心能力課程，對於行政機關同仁對內部控制的認知以及專業智能培訓，必有 實質的效益。
三、塑造重視內部控制之機關文化
所謂「組織者人之積也，人者心之器也。」一個政策的推動，首先需要參 與者觀念的建立。經由訪談的實證，健全內部控制實施方案實施一年來，大部 分的人對於方案實施的方向與應有的態度其實仍然是模糊不清的，所以產生了 抗拒的心理。本研究認為唯有從首長、各階層主管到所有員工都體認到內部控 制的實施是組織內每個成員的責任，而且都有意願建立並遵循大家所共同建立 的內部控制制度，才能落實內部控制，有效提升整體營運效能。同時，需要透 過宣導、講習、案例探討與經驗分享，達到將內隱知識共同化及內化，以塑造 重視內部控制之機關文化。同時在訪談過程中，我們可以體會到，每個人都相 信機關首長是政策推動成敗的最重要的因素，所以首長應在各項集會場合不斷 宣達內部控制的概念，才能讓同仁感受到首長的重視，並激發同仁努力貫徹執 行。
四、宜由機關研考單位推動健全內部控制實施方案
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雖然長期以來，政府機關同仁常倚賴主(會)計單位執行內部審核協助各 項施政，所以賴森本【民 93】在內部控制之迷思與真相一文提及，許多人對 內部控制的觀念，存在著內部控制是財會人員之事，與業務人員無關之錯誤解 讀。雖然健全內部控制實施方案在行政院係由行政院主計總處主政推動，但在 各機關應由何單位主政則無明確規範，並於行政院內部控制推動及督導小組第 2 次委員會會議決議: 內部控制涉及機關整體業務，又各機關業務特性不一，
故仍由機關首長衡酌機關內部實況並綜合考量各項因素後，決定適當單位辦 理。然礙於主計在我國行政體系中採一條鞭的架構，所以各主管機關及各機關 亦多認定應由會計部門負責推動，在個案機關亦然，致使在推動初期，大家都 認為內部控制僅限於與財務有關的事項。
內部控制的目的是發現組織的風險，評估風險，並對有礙目標達成的風險
內部控制的目的是發現組織的風險，評估風險，並對有礙目標達成的風險