第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
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第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
一個有效能的政府，是全世界人民所引頸期盼的，而在全球化、科技化的激 烈競爭下，不論是公、私部門均面臨經營環境不確定性之挑戰，而各國政府部門 更在企業創新求變以及公民意識日益高漲等外在要求下，致力於政府管理的革 新。近年來，風險管理與內部控制的議題再度受到重視，乃因面對不確定性的管 理，內部控制是一切管理的源頭與根本，也是最重要的基石。因為有完整的內部 控制架構才能有效管理風險，進而使治理機制發揮功能，達成組織目標。
我國政府的各項施政措施，一直以與世界接軌，與國際同步為目標。洛桑管 理學院（IMD）公布「2011 年世界競爭力排名」，台灣在 59 個受評比的國家中，
排名第 6 位，繼 2010 年大幅成長 15 名之後，再度進步兩名，台灣成為整個亞太 地區的第 3 名，僅次於香港、新加坡，創下歷年最佳成績。而在這四項指標中，
唯一退步的就是政府效能的部分，可見我國政府部門仍有很大的努力空間，如何 讓政府效能提升，以符合民眾的期待，以及向民間企業學習經營策略、制度建立 與高效率的執行力，應是刻不容緩的方向。
內部控制的起源雖已不可考，但就林慶隆【民 99】會計師協會（American Institute of Certified Public Accountants，AICPA）於公報中定義：「內部控制係包 含一企業所採用的組織方案及所有的協調方法與措施，以維護資產的安全、確保 會計資料的正確性和可靠性、提高經營效率、以及推動公司既定管理政策的執行」
來看，其與人類經濟和活動的發展是密不可分的。
自 1992 年 COSO 委員會發布「內部控制─整體架構」(Internal Control- Integrated Framework)對內部控制作出規範以來，世界各國企業均重視內部控制 制度之建立，而 1995 年代以來，因內部控制未能落實而發生的英國霸菱銀行、
法國興業銀行的金融弊端，更讓世人了解內部控制的重要性。
我國政府很早就關注公開發行公司、金融業及財團法人之內部控制議題，在
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民國七十五年當時的證券管理委員會，即現在金融監督管理委員會下的證券及期 貨管理局，發布了「上市公司建立內部控制實施要點」，首先規範企業的內部控 制，並於八十七年依 COSO 委員會「內部控制─整體架構」精神，頒布「公開 發行公司建立內部控制實施要點」，要求所有公開發行公司均須遵循。截至 100 年止我國依法律授權訂定之命令規章，其名稱提及「內部控制」者計有 8 項，
其規範對象包括公開發行公司、金融控股公司、銀行業、保險業、證券及期貨市 場各服務專業、中華郵政股份有限公司、農會漁會信用部、學校財團法人及所設 私立學校，至於政府一般行政部門的內部控制則未獲重視。
就我國政府行政部門的運作觀之，其內部控制機制其實是散見於內部審核、
施政績效評核、人事考核、政府採購查核、事物管理檢核、政風查核等，而缺乏 完善的整合性架構。監察院審計部在歷年的查核報告中，多次提出行政部門應建 立整合性內部控制制度之建議，更在民國 97 年、98 年的總決算審核報告中提出
「政府機關內部控制制度整體架構尚未確立，部分機關發生施政效能不彰及弊端 情事，允宜積極研謀妥處」、「建構健全之內部控制機制刻不容緩，允宜積極推動 辦理，以確實強化各機關內部稽(審)核功能」之意見，要求政府行政部門積極推 動整合性內部控制制度的建立。
行政院為提升政府施政效能、依法行政及展現廉政肅貪之決心，成立「行政 院內部控制推動及督導小組」，並於民國 100 年 2 月 1 日訂定「健全內部控制實 施方案」，具體規範推動政府內部控制之實施策略。該方案以行政院及所屬各機 關(構)、學校為對象，並以促進合理確保達成提升施政效能、遵循法令規定、保 障資產安全、提供可靠資訊等四項目標。
行政院內部控制推動及督導小組，負責規劃、推動內部控制制度，並督導落 實執行。各機關則分別組設內部控制專案小組，負責推動及執行該方案之相關工 作。截至 100 年 12 月止內部控制推動及督導小組已召開 8 次會議，完成審議「健 全內部控制實施方案」、「內部控制制度設計原則」、「內部稽核作業應行注意事項」
等規範。
該方案之實施項目及分工如下：
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（一）行政院內部控制推動及督導小組：
1、辦理內部控制及內部稽核作業宣導，對主管機關首長、副首長說明內部控 制及內部稽核之重要性、實施作法，獲取共識及支持。
2、審議健全內部控制實施方案、內部稽核作業應行注意事項及內部控制制度 設計原則。
3、督導各主管機關落實執行內部控制及內部稽核工作，並定期或不定期擇主 管機關進行訪查。
4、審議各主管機關提報內部控制及內部稽核作業落實執行情形。
5、備查內部控制制度共通性作業範例。
6、審議或備查各主管機關提報檢討現有內部控制作業，所發現之重大缺失及 督導改善情形，以及本方案執行進度。
（二）財政部、法務部、行政院主計總處、行政院人事行政總處、行政院經濟建 設委員會、行政院研究發展考核委員會、行政院國家科學委員會及行政院 公共工程委員會：研訂內部控制制度共通性作業範例，提報行政院內部控 制推動及督導小組。
（三）各機關：
1、機關首長：對推動、落實內部控制及內部稽核作業負最終責任。
2、由副首長以上人員擔任召集人，指定內部各單位主管組成內部控制專案小 組，辦理下列事項：
(1)辦理內部控制及內部稽核作業教育訓練。
(2)檢討強化現有內部控制作業。
(3)整合檢討個別性業務內部控制作業。
(4)參採各權責機關所訂內部控制制度共通性作業範例，並審視個別性業務之 重要性及風險性，訂定合宜之內部控制制度及內部稽核作業規定，其中三級 以下機關（構）及學校應報送上級機關備查。
(5)規劃及執行年度稽核計畫，必要時辦理專案稽核，並作成稽核報告。
(6)就內部稽核發現之缺失及改善建議，適時簽報機關首長核定，並追蹤其改 善情形。
（四）各主管機關：除辦理前款所列事項外，並辦理及督導下列事項：
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1、辦理內部控制及內部稽核作業宣導，對所屬首長、副首長說明內部控制及 內部稽核之重要性、實施作法，獲取共識及支持。
2、督導所屬訂定內部控制制度及內部稽核作業規定並備查。
3、內部控制制度及內部稽核作業規定，屬性質相同者，得為一致規定，或指 定所屬統一訂定。
4、督導所屬落實執行內部控制及內部稽核工作。
5、彙整本機關及所屬下列辦理情形，提報行政院內部控制推動及督導小組：
(1)檢討現有內部控制作業，所發現之重大缺失及督導改善情形。
(2)本方案執行進度及落實執行內部控制、內部稽核作業情形。
健全內部控制實施方案的頒布，是我國行政機關內部控制一個重要的里程 碑，當各機關正如火如荼的辦理內部控制及內部稽核作業宣導、教育訓練，並積 極整合檢討個別性業務內部控制作業；各主管機關對所屬首長、副首長說明內部 控制及內部稽核之重要性、實施作法，並督導所屬訂定內部控制制度及內部稽核 作業規定之時，筆者體認到參與者的困境，認為有必要對政府行政部門建構內部 控制制度的時機、參與者對內部控制的認知，制度建構過程中應有之態度及應具 備之專業知能，以及如何使制度建立後有效而持續的執行，做一檢視與探討，爰 引起個人研究之興趣與動機。