國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
安全及完善區域搜救合作機制，使兩岸海上人道救援合作機制正式邁入常態化。
兩岸在臺灣海峽的海上救助，從觀摩到參與，再到共同規劃、演練及綜合搜救，
過程中逐步建立互信，慢慢培養默契。
雖然南海主權歸屬爭議仍在，兩岸海難救助，已在彼此的信任感下，願意各 自讓步共同建立海上聯合搜救機制，就「海上搜救」進行整合，共同合作達到人 道救援之國際理念。這也就是新功能學派（吳新興，1995：65-66）所提出的，兩 岸所有參與海上聯合搜救者的「認知」能讓兩岸海難救援整合工程進展會變得有 意義。
第四節 兩岸南海地區救援合作之構想與策略
兩岸關係和平發展的進程中，兩岸同樣關注南海情勢的發展與變化以及相關 之利益，但因政策考慮之困難與限制，如何在南海海難救援議題上尋求共同利益，
乃兩岸共同之責任。現行兩岸除在金廈海域實際執行海上聯合搜救演練，並建立 常態性之合作機制外，更持續深化兩岸海上聯合搜救機制，而中國大陸海上搜救 中心、中華搜救協會及香港海上救援協調中心於 2013 年 8 月 30 日於海口聯合舉 辦的「2013 年南海聯合搜救桌面演練」，更開啟兩岸三地聯手在南海舉行桌面聯合 搜救演練（馬琳，2013）。在兩岸關係逐漸和緩下，雙方掌握有利的機遇，順應時 勢，思考共同設立一套具有可行性的海難「合作機制」框架，就兩岸間低敏感、
高認同、易突破的海難搜救合作機制為起點，共為南海地區合作營造新契機。
壹、兩岸南海海難救助機制困境或挑戰
在南沙群島上發現和命名的近 200 個島礁中，主要島礁均被越南、菲律賓、
馬來西亞等國侵佔，中國大陸和臺灣只控制少數，南海爭端的加劇、資源的被侵 佔都使得兩岸合作在現實中具有緊迫性（陳先才，無日期）。南海周邊聲索國為了 維護領土主權及自身利益，莫不提出對自己有利之法理依據及南海戰略作為，並 持續強化已佔領之島嶼主權主張及建設，兩岸對南海主權之主張如前述章節所 述，雖有強烈之主張，但為降低區域衝突，兩岸分別提出「擱置爭議、共同開發」
之原則，共同簽署多項協議，而對於兩岸於南海地區建立聯合搜救機制，兩岸政
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
府並沒有太大之歧見，但當深入討論涉及政治問題時，卻仍是各有堅持，大陸方 面堅持任何議題應在其所謂的「一個中國」之原則下進行磋商；而臺灣則認為任 何議題均應秉持「對等」、「尊嚴」之原則進行協商65。在海難救助是為普世價值 下，兩岸南海海難救助機制面臨以下困難。
第一，臺灣尚未加入南海區域性組織，影響救難常態機制的建立。臺灣並非 聯合國會員國，在大陸刻意阻撓下臺灣要參與國際性組織困難重重，2002 年大陸 與東協各國在金邊簽署「南海各方行為宣言」66，臺灣未獲邀參加，影響彼此間建 立官方直接接觸的常態機制的可能，即使是海難屬人道救援也受到影響。
第二，臺灣在南海之能量難以維持及延伸，影響救援。臺灣南端之七星岩距 菲律賓呂宋島約為 175 浬，東沙群島（包括北衛灘及南衛灘）距高雄約 240 浬，
至菲律賓最近約 232 浬，至越南最近約 492 浬。南沙太平島距高雄約 840 浬，離 越南最近 280 浬（行政院海洋事務推動委員會，2006：37），海難救護恐有緩不 濟急之憾，「廣大興 28 號」喋血事件政府為展現護漁之決心，密集派遣軍艦及海 巡艦艇前往南方海域執行聯合護漁工作，雖已發揮一定程度之宣示主權效果，但 期間艦船之油料、機械耗損之巨，實有力有未逮，鞭長莫及之感。
第三，臺灣海難搜救多頭馬車，影響緊急海難救助時效。國際間為確保水域 之海上人命與船舶安全，制定數個具有法律上約束力有關海難搜索與救助的相關 國際公約條文，均明確規定各締約國應配合建立個別海難搜救協調中心機構，並 建構適當的設施和制定其作業程序等，以便對其沿岸遇險人員及船舶，提供適時 適切的海上緊急搜救服務。依據本研究第二章之說明，目前臺灣海難救助工作的
「執行機關」係由海巡署擔任，漁事管理機關是農委會漁業署，而有關船舶航行 安全的「主管機關」則為交通部，交通部下設海難救護委員會，但該委員會屬於 任務編組而非常設機構，其所設置的任務管制中心（MCC）旨在負責國際間搜救 協調之聯繫；至於重大海難救助所需之額外人力與設備資源，則由國家搜救指揮 中心擔任「協調機關」，負責協調各部會及民間機構之整合、指揮與調派，因此，
臺灣海難救助的主管、協調與執行，係分別由三個政府機關擔任，事權不一多頭
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
航空搜救即是典型實例。
第四，臺灣救難能量略顯不足，缺乏專業救難艦，影響救難實效。臺灣海軍 於基隆、左營及馬公等基地皆駐有數艘救難船艦，但船齡老舊且係以救助軍方船 艦為主，並非專業救難船艇。而海巡署雖擁有各式巡防艦艇 2 百餘艘，其中最大 型船艦為 2000 噸級台南艦，另刻正建造之 3000 噸級 2 艘，預於 2014 年完造服役，
但亦僅有 3 艘小型救難艇。受限於船體結構設計及專業救難設備不足等問題，遇 惡劣海況即無法有效執行搜救及專業海上打撈工作。此外臺灣亦缺乏足夠之大型 專業船舶可以從事海上打撈、拖引、吊桿等作業，以往需要重型機具的救難協助 時，則必須向日本、新加坡等地求援，目前多半僅能進行海面人員搜救。反觀大 陸，目前已具備相關的重型機具及專業人員，不僅可從事海上救援，亦可進行商 業營利之打撈、拖救業務。
第五，南海主權紛爭從未間斷，影響兩岸南海區域合作機制。雖然臺灣與大 陸均強烈主張擁有南海之歷史主權，但南海周邊國家亦分別主張擁有部分或全部 之主權，且「聯合國海洋法公約」對海上劃界問題並無明確規範，以致南海臨海 國家爭端不斷，即使兩岸均提出「擱置爭議、共同開發」之南海策略，但都無助 改善或降低區域之爭端。高世明指出，南海爭端解決機制的建立，不是依靠一般 性的承諾而能達成的，必須透過全體聲索國在區域內的實際作為才能達到機制的 建立。而這樣機制的建立可以尋求其他的案例所形成的區域合作方式，例如地中 海與加勒比海針對環境保護、科學調查、居住資源、海上設施及海上安全等五個 項目所建立之區域合作機制，或者制度性條文的簽署而達成（高世明，2012）。
第六，南海周邊國家爭奪天然資源，區域衝突不斷，帶來兩岸建構南海合作 機制的挑戰與困難。1960 年代末期聯合國海洋礦物資源聯合探勘協調委員會
（United Nations Committee for the Coordination of Joint Prospecting for Mineral Resources in Offshore Areas）指出，南海地區蘊藏豐富有生資源、石油及天然氣，
而且南海也是世界上最豐富的漁場之一。1967 年在菲律賓巴拉望島（Palawan）西 北邊的禮樂灘（Reed Bank）發現石油。環視南海地區，菲律賓從 1979 年起開始開 採石油，馬來西亞於 1970 年開始其海洋石油工業，越南也在 1970 年代恢復海上 探勘石油，而大陸則在 1971 年在渤海灣首次探勘海上石油（蔡政文、林文程、盧 愫美、朱惠琳，2001），由於大陸等環南海國家積極向海洋發展取得食物及石油 等礦物資源，以致區域衝突迭起。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
此外，無論大陸與東協國家所簽署之「南海各方行為宣言」或各相鄰國家間 所簽署之合作協議，都無法因此而減免或降低南海各國對南海領土及海上資源之 掠奪，如前所述，美中在南海已出現多次劍拔弩張的對峙形勢，而南海周邊國家 更相繼整軍經武，對南海諸島礁虎視眈眈，更甚者南海情勢卻反而出現國際勢力 爭相介入的緊繃現象（朱建陵，2014），美、日、韓等相關國家軍演連連。凡此 種種，均對兩岸各自所主張的權益，構成實質的挑戰與威脅，也形成兩岸建構「南 海合作機制」無可迴避的現實因素。
第七，南海周邊國家互信不足，易因誤會而影響海難救助。2009 年 4 月臺灣 委託美籍測量船 Langosth 號在東沙北方實施海洋探測時，遭到大陸「海監 81 號」
連日跟蹤，直到臺灣放棄測量作業為止（蘭寧利，2009）。水文資料極具軍事價值，
尤以在反潛作戰中，有了水下温度的數據，就能掌握潛艦位置，而了解海底地形
（岩層、泥層或砂層）之後，也更能反制海軍的水雷作戰，因此，南海各國為避 免所管轄相關水文他遭他國偵知，導致海上行動動輒遭到對方誤會而干擾。各國 之測研船或海監船出海偵巡執行任務，如臺灣海軍的「達觀艦」、「海研五號」及 大陸解放軍「海監 111 號」及「奮鬥 4 號」，其目的就是要取得偵巡海域之海温、
鹽度、聲速等水文資料。類似的海測作業無論是臺灣或是美艦都曾被誤會而遭騷 擾。馬航搜尋期間雖各國無不均以人道救援立埸投入南海海域執行搜尋工作，惟 各南海聲索國何嘗不擔心，所轄海域水文資料遭他國趁機探測偵知，而影響自身 之國家利益。
貳、兩岸南海地區救援合作可行機制
針對上述南海地區執行搜救之困境與挑戰，以及前述三章臺灣以及大陸過去 相互支援救援案例、既有海上救援機制與能量等，本研究提出：人道、通報、演 練及互訪、積極擴大參與各項組織、救援分工優勢互補、以及搜救機制資管化等 做為南海海難搜救合作機制的四大重要面向。以下深入分析之。
一、人道、通報、演練及互訪：金廈聯合搜救及歷年合作案例模式
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
及參訪，達成每兩年輪流舉辦實兵演練或學術研討等規劃與默契，展開兩岸海上
及參訪，達成每兩年輪流舉辦實兵演練或學術研討等規劃與默契，展開兩岸海上