兩岸於南海地區建構聯合搜救機制之可行性探究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第十四屆碩士論文. 立. 政治大. 學. ‧ 國. 兩岸於南海地區建構聯合搜救機制之可行性探究. ‧. A study of the possibilities of across-strait coordinating. Nat. n. Ch. engchi. er. io. al. Sea. sit. y. mechanism of maritime search and rescue in the South China. i Un. v. 指導教授. 魏. 艾博士. 研究生. 許績陵撰. 中華民國 103 年 6 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(3) 謝誌本論文得以順利完稿付梓，首先要感謝指導教授魏艾博士。魏教授治學嚴謹，多次審閱後學論文，提醒缺失囑咐修改。南華大學郭武平教授及中央警察大學宋筱元教授，針對論文匡正疏漏，詳予斧正。後學永鉻在心。其次修課期間受教於莊奕琦教授、黃東益教授、寇建文教授、高永光教授、韓志翔教授、黃明聖教授、蕭武桐教授、黃一德教授及已故孫本初教授，獲益良多，在此謹致上最誠摰的謝忱。此外竹攸助教，同窗好友汝俊、文佑、敏雯、苡暄、福星、淳汐、秀英、蘇泳等，一路走來，相互扶持、鼓勵與協助，理解個人因工作因素偶發缺席，在此一併銘謝。此外感謝海巡署高龍浩專員分享其對於海. 政治大碩士學程開始時，後學奉調至臺東，兩年多來往返臺北與臺東間，時間及旅立費之耗損，幾度萌生放棄之念頭，期間之艱辛難以言喻。所幸在師長、長官、同難之專業見解與相關資訊使本論文更加周延。. ‧ 國. 學. 仁、家人、同儕鼓勵之下方得以順利完成。長期以來海巡署鼓勵同仁進修讓後學於服務多年後鼓起勇氣報考研究所，而服務單位同仁的優秀表現更是支持後學完. ‧. 成論文的最佳後盾。在此致上誠摯的感謝。最後母親趙池女士持續默默關懷，妻. Nat. sit. y. 子淑敏無怨無悔全力支持以及貼心的女兒筱絃和兒子哲綸，你們的支持與體諒使. al. er. io. 我無後顧之憂完成碩士學位，感激之意盡在不言中。. v. n. 本文如有脫誤或未盡之處，皆係後學才疏學淺，祈請先進不吝指正為禱。. Ch. engchi. i Un. 許績陵謹誌 2014 年 6 月.


(5) 摘. 要. 本研究以海峽兩岸現行之海難救援機制、搜救能力、法令限制、政治因素的影響及解決方式為範圍，列舉兩岸過去於臺灣海域或周邊海域共同執行之海上救難實例及數據進行分析，進一步探究臺灣與中國大陸於南海地區共同建構海上聯合搜救機制的可行性。南海地區資源蘊藏豐富，1994 年 11 月「聯合國海洋法公約」生效後，各沿海國紛紛公布 200 浬專屬經濟海域，爭取自身國家之海洋權益，致使南海臨海國家爭端迭起衝突不斷。然兩岸關係自 2008 年起大幅改變至今已共同簽署多項之合作協議，但兩岸對主權之認知在現階段仍存有相當之差異，惟人道救援是為最不具. 政治大海域共同執行之海上搜救實例，無論船籍國或遇難人員之國籍，兩岸救難單位於立. 爭議性之議題，兩岸對於海難救助並未存有太大之歧見，迄今於臺灣海峽或周邊. 獲報後啟動救援機制，除以「就近就便、及時救援」之原則積極投入，更擱置政. ‧ 國. 學. 治層次較高的主權爭議，就低層次之「海上搜救」進行整合，共同合作達到人道. ‧. 救援之國際理念。這就是新功能學派所提出的，兩岸所有參與海上聯合搜救者的「認知」能讓兩岸整合工程進展變得有意義。. y. Nat. sit. 然兩岸在南海地區建構聯合搜救機制實務工作上，仍面臨臺灣尚未加入南海. er. io. 區域性組織、救難能量略顯不足、缺乏專業救難艦、海難搜救多頭馬車能量難以. al. n. iv n C hengchi U 境及挑戰。因之針對建構兩岸南海地區聯合搜救機制之可行性，本研究建議：（一）維持及延伸，以及南海周邊國家主權紛爭未間歇、區域衝突不斷、互信不足等困. 兩岸共同擱置南海主權爭議，以人道救援之普世價值解決政治因素下現行政府法令對兩岸執行救援工作之侷限，譬如：於南海舉辦實兵聯合海上救援演練、建立簡捷無誤之通報系統、律定共通通訊頻道、持續民間共通之報案專線以及建立兩岸官方通報管道等。（二）臺灣主動積極擴大參與南海及各項區域組織和對話機制，與南海周邊國家建立合作關係。（三）在實際救援能量及機制上，臺灣掌握主動能量互補，統一海難救助事權，籌建大型專業救難艦，增設南海空中救難機隊。此外兩岸跳脫法令規範限制，共同修訂相關法令，訂定雙方官方奬疇措施，更將搜救機制朝向資管化。. 關鍵詞：海難、兩岸、區域合作、救難機制、整合理論 I.


(7) Abstract Regarding the issue of maritime search and rescue, this study first introduced the mechanism or resources of maritime search, legal restrictions, the impacts of political factors and solutions, and rescue cases between Taiwan and China. It further explores the possibilities of across-strait coordinating mechanism of maritime search and rescue in the South China Sea. It is believed that the South China Sea holds huge oil and gas reserves beneath its seabed. Since “The United Nations Convention on the Law of the Sea” was effective on November 1994, several countries around the South China Sea claimed its own 200 miles exclusive economic zone over this area and regional disputes had being persistent. However, a few agreements between Taiwan and China have been signed since 2008, relations across the Taiwan Straits eased gradually. Although the sovereignty dispute still exists, both Taiwan and China have come to an agreement on the universal value of humanitarian search and rescue. Rescue workers in Taiwan and China have worked together in a few marine casualties or incidents occurred in Taiwan Strait, East China Sea or South China Sea. This is complying with the view of neo-functionalism of integration theory, a theoretical approach used in this study to further explore the possibilities of across-strait coordinating mechanism of maritime search and rescue in the South China Sea. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. This study suggests that: (1) Both Taiwan and China should put aside the sovereignty disputes, implement maritime search and rescue drills in the South China Sea, create mutual radio communication channel and official hotline based on the universal value of humanitarian search and rescue. (2) The government of Taiwan should take an active role to participate in different regional organizations of South China Sea, to establish diplomatic relations and partnerships with countries around the area. (3) As the mechanism of maritime search and rescue is regarded, an overall plan, official rescue team, professional rescue ship and air rescue service are needed in Taiwan. Meanwhile, both Taiwan and China should amend the mutual rescue regulations, reward policies and manage the information systems to enhance the rescue efforts.. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. Keywords: Marine casualty, Cross-strait, Cross-area cooperation, Rescue mechanism, Integration theory. II.


(9) 目. 次. 第壹章緒論………………………………………………….…….…….….……1 第一節. 研究緣起………………………………………………….…….…….1. 第二節. 研究目的與研究問題…………………………………………..…….4. 第三節. 研究範圍與限制………………………………………………..…….6. 第四節. 理論架構與研究方法………………………………………..……….7. 第貳章兩岸海上救援機制現況分析……………………………………….13 第一節. 海難事故之定義………………………………………………………13. 第二節. 臺灣現有之海難救援機制……………………………………………20. 第三節. 中國大陸現有之海難救援機制………………………………………37. 第四節. 東亞地區海上搜救區域合作機制……………………………………46. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 第參章兩岸海難搜救案例探析………………………………………..…….57 臺灣周邊海域海難事故統計分析……………………………………57. 第二節. 兩岸海難合作案例……………………………………………..……..64. 第三節. 整合理論新功能主義與兩岸海上聯合搜救機制評析..……………..75. ‧. 第一節. sit. y. Nat. io. al. er. 第肆章兩岸南海海上聯合救援機制之構想與策略 ……….……..….….85 南海地理環境暨主權概述……………………………………………85. 第二節. 區域聯盟合作…………………………………………………………94. 第三節. 兩岸南海救援合作機制建立之重要性………………………………99. 第四節. 兩岸南海地區救援合作之構想與策略………………....……..……104. n. 第一節. Ch. engchi. i Un. v. 第伍章結論與建議……….……….……….……….……….……..…….……119 第一節研究發現……………………………………………………………… 119 第二節研究建議………………………………………………….……………121. 參考書目……………………………………………….………………….………123. III.


(11) 表. 次. 表 1-1-1：金門地區歷年小三通人數統計……………………………………….…3 表 2-2-1：行政院海岸巡防署各類型艦船數量統計表……………………………29 表 2-2-2：空中勤務總隊執行勤務統計……………………………………………32 表 2-2-3：現有飛機數量與執行任務特色與作業限制……………………………33 表 3-1-1：臺灣地區歷年船舶海難事故原因統計表（艘）………………………60 表 3-1-2：臺灣地區歷年船舶海難事故救助人數統計表（人）…………………61 表 3-1-3：臺灣地區歷年船舶種類海難事故統計表………………………………62 表 3-1-4：災難救護及服務工作統計表……………………………………………63. 政治大表 3-3-1：金馬「小三通」航運往來統計表………………………………………82 立. 表 3-1-5：其他災難救護及服務工作統計表………………………………………63. 表 4-2-1 2012 年東協各國經濟統計……………………………………..….……95. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i Un. v.


(13) 圖. 次. 圖 1-4-1：研究架構圖……………………………………………………..……….9 圖 1-4-2：研究流程圖…………………………………………………….……….11 圖 2-2-1：中央災害防救體系組織架構…………………………………………..21 圖 2-2-2：行政院國家搜救指揮中心指揮體系與編組架構圖………………..…23 圖 2-2-3：臺北飛航情報區區域圖……………………………………………..…24 圖 2-2-4：漁船海難通報作業系統……………………………………………..…26 圖 2-2-5：行政院國家搜救指揮中心救援申請及作業流程圖……………..……34 圖 2-3-1：西北太平洋搜救計畫搜救責任區…………………………………..…38. 政治大圖 2-3-3：中國大陸海難搜救組織體系表…………………………………..……41 立圖 2-3-2：中國大陸海上搜救應急反應組織架構圖……………………….…….39. 圖 2-3-4：中國大陸之船舶遇險信息通報流程…………………………………..43. ‧ 國. 學. 圖 3-1-1：臺灣地區歷年船舶海難事故原因圖…………………………..………60. ‧. 圖 3-1-2：臺灣地區歷年船舶海難事故救助人數統計表（人）……….……….61 圖 3-1-3：臺灣地區歷年船舶種類海難事故圖………………………….……….62. y. Nat. sit. 圖 4-1-1：南海諸島位置圖………………………….…………………………….86. n. al. er. io. 圖 4-1-2：1947 年中華民國內政部公布南海諸島位置圖……………….………88. i Un. v. 圖 4-1-3：南海諸島形勢圖……………………………………………….……….93. Ch. engchi. V.


(15) 第一章. 緒論. 第一節研究緣起 1910 年世界各國於比利時布魯塞爾簽訂有關海難救助規定之公約（International Convention for the Unification of Certain Rules of Law relating to Assistance and Salvage at Sea and Protocol of Signature），共同關切海難事故之防範與生命財產之安全。 1959 年 1 月聯合國設立「政府間海事諮詢組織」（Inter-Governmental Maritime Consultative Organization, IMCO）（1982 年更名為「國際海事組織」（International Maritime Organization, IMO）），致力於海上航行及作業. 政治大 Convention on Maritime Search and Rescue），建立救助協調中心（Search and rescue 立 service）及設定搜索救助區域（Rescue co-ordination centre）等，對於沿岸水域遇難者，予以充分之搜索與救助（銀柳生，2003：29）。. 學. ‧ 國. 安全之維護。該組織並於 1979 年訂定「國際海上搜尋救助公約」（International. 1982 年聯合國海洋公約第 98 條第 2 款明定：「每個沿海國應促進有關海上和. ‧. 上空安全的足敷應用和有效的搜尋和救助服務的建立、經營和維持，並應在情況. Nat. sit. y. 需要時，為此目的通過相互的區域性安排與鄰國合作。」為因應此趨勢，各國海. er. io. 事或海巡機關，紛紛建立區域搜救合作機制，實踐海上船舶及人命安全維護之職. al. iv n C 指出，海岸巡防署所執行救生救難案件計件，救援 h e n g2,500 i U 1,135 艘船舶，救護 5,441 h c 1 n. 責（王進旺，2011：118）。事實上行政院海岸巡防署 2008 年至 2013 年 2 月統計即. 人。其中 2008 年 11 月 4 日兩岸簽署「海峽兩岸海運協議」後（行政院大陸委員會，2008），陸續共同執行大陸籍「閩連漁 1506 號」漁船擱淺案2及巴拿馬籍「銀海號」貨輪沉沒3等數十起海難案件，救援對象除臺灣漁民及船隻外，亦涵蓋大陸及其他航行於臺灣海域之外國船舶。2010 年 1 月 5 日 23 時 32 分，宜蘭頭城籍「新. 1. 2. 3. 行政院海岸巡防署全球資訊網（2013）。海巡署公統數據，2013 年 6 月 18 日，取自： http://www.cga.gov.tw/GipOpen/wSite/mp?mp=999。行政院海岸巡防署（2009.01.23）。大陸籍漁船觸礁擱淺，岸巡一○大隊人道馳援，2013 年 11 月 11 日，取自：http://www.cga.gov.tw/GipOpen/wSite/ct?xItem=7289&ctNode=2189&mp=9996。行政院海岸巡防署（2009.10.04）。巴拿馬籍「Silver Sea（銀海號）」貨輪遭遇海難案，2013 年 11 月 11 日，取自：http://www.cga.gov.tw/GipOpen/wSite/ct?xItem=4087&ctNode=5955&mp=9996。劉禹慶、黃旭磊、蔡宗勳、余雪蘭（2009.10.06）。巴拿馬貨輪沈沒一死十失蹤，自由時報電子報，2013 年 11 月 11 日，取自：http://www.libertytimes.com.tw/2009/new/oct/6/today-fo3-3.htm。 1.

(16) 春滿 11 號」大陸漁工接駁船，於澎湖西嶼西北方約 27 浬進水後失聯，船上 69 人請求救援，海巡署除立即派遣艦艇趕赴救援外，並成立緊急應變中心通報相關單位協處，而大陸方面亦立即派遣 2 艘救難艦前來支援，4 小時後 69 名遇難人員全數獲救，是為近年成功救援人數最多之海難事件（黃聰正，2010）。 2013 年 6 月 21 日高雄籍遠洋漁船「春盈號」4在距索馬尼亞 400 浬的印度洋作業時失火被迫棄船，船上 31 人分乘兩艘救生艇逃生，經漁業署通報外交部及國家搜救中心，洽鄰近塞席爾國家搜救中心派遣飛機協助搜尋，經連日搜尋仍有 17 名不同國籍的船員分別死亡或失蹤之憾事，其間除臺灣漁船即時投入救援外，並動員大陸、塞國…等鄰近國家之軍艦及飛機参與救援。本案發生地點（00°34N、 54°48E）距鵝鑾鼻直線距離 4063 浬、索馬利亞摩加迪休東方 570 浬、塞席爾西北. 政治大但基於人道救援，就近、就便即時投入之原則，鄰近國家於接獲臺灣請求救援通立. 方 300 浬、馬達加斯加北方 821 浬。案發地點之附近國家皆與臺灣無邦交關係，. 報，即刻派遣機艦参與，足以驗證區域救援機制建立之重要。. ‧ 國. 學. 海上環境詭譎多變，加上航商及船員的大意或疏忽，致海難悲劇不斷發生，. ‧. 兩岸從過去「漢賊不兩立，敵我不並存」之強烈敵對狀態，隨近年來開放的腳步，兩岸人民往來及經貿交流日漸頻密，自 2010 年 6 月 29 日兩岸簽署 ECFA 投資保. y. Nat. sit. 障協議等至今（2013 年 10 月）已共同簽署 22 項協議5，且仍持續在快速發展中，. er. io. 兩岸和平穩定發展是為國家安全、經濟發展之重要一環（魏艾，2010：32）。2009. al. n. iv n C hengchi U 議施行以來政府配合協議內容規劃推動實質合作事項，而「海峽兩岸海運協議」. 年 4 月 26 日「江陳會議」簽署「海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議」，自協. 第 7 點更提出「雙方積極推動海上搜救、打撈機構的合作，建立搜救聯繫合作機制，共同保障海上航行和人身、財產、環境安全」（行政院大陸委員會，2008）。. 4. 5. 黃良傑、陳文嬋（ 2013.06.29）。春盈號救生筏找到 2 屍 15 船員生死未卜，自由時報， 2013 年 11 月 11 日，取自： http://news.ltn.com.tw/news/society/paper/692381。根據行政院大陸委員會，1990 年代至今兩岸共同簽署 22 項協議：「海峽兩岸海關合作協議」、「海峽兩岸投資保障和促進協議」、「海峽兩岸核電安全合作協議」、「海峽兩岸醫藥衛生合作協議」、「海峽兩岸經濟合作架構協議」、「海峽兩岸智慧財產權保護合作協議」、「海峽兩岸農產品檢疫檢驗合作協議」、「海峽兩岸標準計量檢驗認證合作協議」、「海峽兩岸漁船船員勞務合作協議」、「海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議」、「海峽兩岸空運補充協議」、「海峽兩岸金融合作協議」、「海峽兩岸空運協議」、「海峽兩岸食品安全協議」、「海峽兩岸海運協議」、「海峽兩岸郵政協議」、「海峽兩岸關於大陸居民赴臺灣旅遊協議」、「辜汪會談共同協議」、「兩岸公證書使用查證協議」、「兩岸掛號函件查詢、補償事宜協議」、「兩會聯繫與會談制度協議」、「金門協議」。2014 年 5 月 23 日，取自：http://www.mac.gov.tw/ct.asp?xItem= 67145&CtNode=5710&mp=1。 2.

(17) 臺灣四面環海，海上活動日益頻繁，為維護海上航行安全，救助遇難船舶，當船舶發生沉沒、擱淺、碰撞、失火、爆炸等海難事故，雖然海巡署以緊急人命救助為第一要務，並執行海岸地區災難救助，保障民眾海上作業與遊憩環境安全。若能有效結合兩岸與鄰近國家之海上搜救能量建立綿密的支援網路，對於維護周邊海域船舶、人命、財產應能達到事半功倍之效。依據行政院大陸委員會資料統計，自 2008 年 12 月兩岸開放直航以來，金廈小三通輸運人數在 2009 年即達 128 萬人次、2011 年更攀升至 147 萬人次（表 1-1-1）。有鑑於兩岸直航及金廈小三通客機、船舶往來日漸頻繁，載客量與日俱增，為整合兩岸搜救能量，維護海上生命安全，已分別於 2010 及 2012 年於金廈水域辦理「海峽兩岸海上聯合搜救演練」，以建立相關聯繫窗口及互動交流機制。2011 年 3 月 12 日「大中輪」與「閩龍漁. 政治大金門海域進水案（王進旺，2013：49），就是在這樣的合作機制及模式運作而獲得立 080004 號」6漁船於金門海域碰撞案、2012 年 8 月 2 日大陸籍「潤掦 3 號」油輪於. 最佳驗證。. ‧ 國. 學. 表 1-1-1：金門地區歷年小三通人數統計. 出境人數. 2009 2010 2011 2012 2013 合計. 533172 508498 525512 513097 499977 2580256. 94095 167395 194782 193096 154337 803705. 10049 12136 15026 15865 16923 69999. io. n. al. 總人數. 台灣地區人民. 大陸地區人民. 637316 688029 735320 722058 671237 3453960. 537524 509680 524843 506370 490182 2568599. 97220 174011 199840 213865 178710 863646. Ch. engchi. 外國人民. y. 外國人民. sit. 大陸地區人民. er. 台灣地區人民. Nat. 期間. ‧. 入境人數. i Un. v. 10012 11966 14933 15852 16625 69388. 總人數 644756 695657 739616 736087 685517 3501633. 入出境人數合計 1282072 1383686 1474936 1458145 1356754 6955613. 資料來源︰依行政院大陸委員會 2009-2013 年金馬小三通航運人員往來統計月報整理繪製7. 人道救援乃普世價值，且無國界之劃分，整合兩岸海難搜救資源，共同維護臺灣海峽航行安全及海洋環境並建立區域性合作機制善盡人道救援義務，必有助於提升臺灣國際形象及地位。然而 1994 年 11 月 16 日「聯合國海洋法公約」8（聯. 6. 7. 8. 台灣新聞組世界新聞網（2011.03.12）。霧惹禍台貨船撞沉大陸漁船 1 失蹤，2013 年 12 月 10 日取自：http://www.worldjournal.com/view/aTaiwannews/12338431/article-%E9%9C%A7%E6%83% B9%E7%A6%8D-%E5%8F%B0%E8%B2%A8%E8%88%B9%E6%92%9E%E6%B2%89%E5%A4% A7%E9%99%B8%E6%BC%81%E8%88%B9-1%E5%A4%B1%E8%B9%A4?instance=taiwan3。行政院大陸委員會全球資訊網。2014 年 6 月 10 日，取自：http://www.mac.gov.tw/lp.asp?ctNode= 5721&CtUnit=3997&BaseDSD=7&mp=1。聯合國海洋法公約（United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS）係指聯合國曾召開的三次海洋法會議，以及 1982 年第三次會議所決議的海洋法公約（LOS）。 3.

(18) 合國海洋法公約，1994）生效後，各沿海國莫不極力發展海洋事務，紛紛公布 200 浬專屬經濟海域，以爭取海洋權益。而南海地區除我國外，尚有中國大陸、菲律賓、汶萊、越南、馬來西亞、新加坡、印尼等國，爭相主張「領海基線」 9等法案與論述，甚至透過軍事手段宣示其主權。有鑑於此，兩岸未來應基於地緣關係的緊密相連，對於海上救助事務進行更充分的合作、共享相關資源。此外，南海扼東北亞與東南亞之太平洋與印度洋間之海上交通要衝，連接亞、非、歐三大洲之國際通商要道。2013 年 5 月 9 日菲律賓公務船逞凶，對臺灣作業之漁船「廣大興 28 號」10瘋狂開槍，導致我漁民死亡，引發朝野譁然及國人激奮，菲律賓與兩岸接踵的海域由於南海主權爭端議題及亞太東亞航線要衝，歷來戰略角色甚為突出，因之於該海域建立兩岸聯合搜救之機制或納入區域搜救機制實乃刻不容緩。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 第二節研究目的與研究問題海上搜救具高度專業且具強烈時效性，「人命關天」不容稍有延緩。中國大陸. ‧. 擁有綿長的海岸線，東面與南面的領土與海洋接壤，且隨著大陸國際地位不斷提. sit. y. Nat. 升，海外經貿利益不斷的擴大，近年積極發展海洋事務以強化其遠洋軍事投射能. io. er. 力（王高成，2011；林文程，2011），2012 年 9 月 25 日中國大陸首艘具戰鬥力的航空母艦「遼寧號」試航訓練（呂烱昌，2012），航空母艦就軍事上的意義而言，. n. al. Ch. i Un. v. 代表一個國家在海外軍事力量的延伸，將可發揮政治及軍事的影響力，確保領土、. engchi. 經濟與能源安全、展現其在世界上的大國地位及提升民族自信心的戰略目標。因此「遼寧號」勢必對亞太戰略局勢造成衝擊，致使南海問題益加複雜化，自然引起亞太周邊國家密切關注，尤以「遼寧號」又於 2013 年 11 月 26 日率領 4 艘驅逐艦與護衛艦，首度南下南海進行訓練，亦增添起各方的關切與區域之不安定感。另據統計自 2013 年以來，中國大陸至少有 17 艘新艦艇入列中國海軍，而這 17 艘新艦艇成軍，以南海艦隊最多，顯示護衛南海權益將是大陸海軍重中之重（王銘義，2014）。因之，除開發上海、寧波、舟山、廣州、青島等沿海大型深水港，搶 9. 「領海基線」指測算領海寬度之線。依據聯合國海洋法公約（以下簡稱「公約」）規定，沿海國可採直線基線、正常基線或群島基線等不同方式劃定該國之領海基線。內政部地政司全球資訊網，2013 年 7 月 2 日，取自：http://www.land.moi.gov.tw/pda/content.asp?cid=91&mcid=1284。 10 ETtoday 地方新聞（2013.05.09）。殘忍！屏東 65 歲漁民疑遭菲律賓軍艦以機關槍射殺，ETtoday， 2013 年 11 月 11 日，取自：http://www.ettoday.net/news/20130509/204946.htm。 4.

(19) 佔國際海運及海上能量之企圖心至為明顯，相對地維護海上船舶航行安全也成為大陸當局重要之發展議題（王崑義，2011）。2008 年 11 月 4 日海基會董事長江丙坤先生與海協會會長陳雲林先生在臺北簽署「海峽兩岸海運協議」，該協議第 7 條有關「海難救助」規定：「雙方積極推動海上搜救、打撈機構的合作，建立搜救聯繫合作機制，共同保障海上航行和人身、財產、環境安全。發生海難事故，雙方應即時通報，並按照就近、就便原則即時實施救助。」此外第 8 條「輔助事項」也指出：「雙方在船舶通信導航、證照查驗、船舶檢查...及海事糾紛調處等方面，依航運慣例、有關規範處理，並加強合作」（行政院大陸委員會，2008），為兩岸海上交通安全建立堅實的基礎。然而兩岸僅以臺灣海峽相隔，當我周邊海域或國家發生重大海難時，雙方或鄰近國家若能「就近」、「就便」支援，即時投入，將. 政治大要結合既有能量，突破相關法令限制，而建立一套可長可久之搜救機制；對於參立能有效化解危機。基於「救援無國界」及「人道救援」乃普世價值之原則，更需. 與救難的人員、船艦或載具，若需進入對方之水域、港口時，兩岸皆應思考如何. ‧ 國. 學. 能基於人命為重、時效為先之原則，減少多餘的行政程序，使救難隊伍得以儘早. ‧. 抵達目標海域展開搜救任務。. 當災害的波及層面越廣，相關的協調、聯繫事宜必然更加繁複，所需的救難. y. Nat. sit. 人員、物資、器材的調度亦必須仰賴健全的管道方能達成目標。兩岸如果能在平. er. io. 時即針對各類天災（例如地震、海嘯及颱風等）共同研商對策，或對於重大環境. al. n. iv n C hengchi U 流程，則災難發生時，必能爭取時效使災損降至最低。此外指派專責機構擔任雙威脅（例如海難、海污等）進行聯合推演、擬妥適當之救災需求通報作業及合作. 方海難搜救溝通聯繫管道與技術平台，辦理相關合作事宜，譬如海峽兩岸三地海上搜救資源共享（銀柳生，2003：126），並參照國際公法及慣例，對於訊息通報的方式、協同作業程序，進行更密切的討論，同時透過定期的研討會議、互動互訪及協同演習等，累積更多的瞭解，皆有助於兩岸達成人道救援之目的（郭俊良、林彬、翁順泰，2010：34）。然而，新的制度能否解決海上救援的既存問題？依研究者在海巡署服務多年的觀察，擬以兩岸海上聯合搜救機制為主題，從理論與實務面探討其中既存的潛在問題，並經由文獻回顧及內容分析法，冀望能逹到以下的研究目的：一、在實務工作上 1. 檢視南海地區海上搜救機制，實務困境及影響。 5.

(20) 2. 分析南海地區兩岸海上聯合搜救之可能作法，提供跨域協調合作及兩岸關係發展之具體建議，作為政府機關政策擬訂之參考。二、在學術探究上 1. 瞭解現階段學界對於建構兩岸在南海執行聯合搜救機制的看法與相關研究成果。 2. 分析整合理論與南海地區之國家海難搜救合作機制之關聯性。為逹成上述的研究目的，主要的研究問題如下：一、海峽兩岸海上搜救能力、合作機制及限制因素如何遂行現行救援工作？二、現行政府法令對兩岸執行救援工作之規範、解決方法及受政治因素的變遷所可能之衝擊？. 政治大. 三、現有政府機關執行救援之責任分工，兩岸搜救互信機制之建立，有何可. 立. 供改善解決之方案？. 四、有效規劃救援人力部署、能量配置、海難救助人員專業訓練與相關設備. ‧ 國. 學. 建置之可能規劃為何？. ‧. Nat. er. io. sit. y. 第三節研究範圍與限制兩岸分治已是長久以來存在之事實，但人道救援乃是普世價值，本研究以臺. n. al. Ch. i Un. v. 灣與大陸於南海地區如何共同建構海上聯合搜救機制為研究範圍，並以海峽兩岸. engchi. 現行之海難救援機制、搜救能力、法令限制、政治因素的影響及重要性提出解決方式為範圍，並列舉兩岸過去實際於臺灣海域或周邊海域共同執行海上救難之實例及數據進行探討及分析，另並研提具體構想與策略，惟不涉及其他方面之兩岸議題。南海地區資源蘊藏豐富，1994 年 11 月「聯合國海洋法公約」生效後，各沿海國紛紛公布 200 浬專屬經濟海域，爭取自身國家之海洋權益，致使南海臨海國家爭端迭起，區域衝突不斷。相較於兩岸關係，自 2008 年起有大幅改變，至今已共同簽署多項之合作協議，但兩岸對主權之認知在現階段仍存有相當之差異，外加其他國家對臺灣之主權定位產生疑慮，致使臺灣在參與國際社會仍受到阻撓，連帶在兩岸合作議題亦波折連連，惟人道救援是為最不具爭議性之議題，卻仍待突 6.

(21) 破。然兩岸關係瞬息萬變，致使本研究主要研究限制是時效。南海諸國對南海島礁主權及所衍生之經濟海域爭議不斷，雖救難議題是普世價值，但時效變化大與主權爭議問題短期難以解決，後續發生的合作或衝突事件，會促使本研究之研究建議產生變化，可能無法吻合當下時局。此外因大陸在「一個中國」之主張之下，致使無論官方言論或學者論述均較側重於以大陸為主體之議題論述，且多以自身利益為立埸表達意見，致使資料蒐集時發現較缺乏衡平之主張。. 第四節理論架構與研究方法壹、理論架構. 立. 政治大. 整合理論（integration theory）代表學者有杜意奇（Kari W. Deutsch）、海斯（Ernst. ‧ 國. 學. B. Haas）與林柏格（Leon N. Lindlberg）等，他們認為整合的過程是漫長且緩慢的。. ‧. 整合過程中，政治領導者與精英份子的加入是整合過程的關鍵（顧志文，2010： 267）。1950 年代西方學術界開啟區域整合研究，整合理論探究在一個特定的地理. Nat. sit. y. 區域內，不同國家間如何將各個組織和社區合併成為一個較大的單位，達成「政. er. io. 治社區」（political community）的最終狀態的過程（黃錫璋，2009：12），其強調. al. n. iv n C hengchi U 2001；吳新興，1995）。換言之，雖然整合理論家並非受到一種共同的驅策，但必. 以和平方式達成國與國之間政治、經濟、社會或文化等不同層面的整合（吳若雩，. 須強調在他們之間確有一種大致相同的看法，即認為所謂整合者通常就是在一個特定的地理區域內將個別的組織和社區合併成為一個較大的單位。他們之間的差異在於此種超國家共同體的建造中對於各種因素（制度、精英分子和公眾態度、以及經濟、政治、社會交流等）有不同的重視（鈕先鍾譯，1985：327）。整合理論的主要派別有三：功能主義（ Functionalism ）、新功能主義（Neofunctionalism）與聯邦主義（Federalism），三者的主要歧見在於整個整合架構該如何運作，政治整合及經濟整合的優先順序應該如何排列（黃錫璋，2009： 13）。而本研究基於兩岸海上聯合搜救機制之適用性，僅以新功能主義作為論述之基礎。新功能主義主要代表人海斯（Ernst B. Haas）指出，整合是不同的政治單位 7.

(22) （political unit）願意放棄絕對的主權與鄰邦結合或合併，以和平方式處理相互的衝突（高朗，1999：46）。新功能主義（neo-functionalism）的分析途徑是從功能主義的立論出發，同時考慮到功能性整合的侷限性，而對功能主義做出修正，使其理論更加具體可行。此派論點主要包括；第一，把政治問題和經濟福利問題分開，前者稱為「高階政治」（politics of high-level）後者稱為「福利政治」（politics of welfare）。第二，不完全同意功能主義所認為之「技術因素可以忽略政治因素」以及「整合源於大眾支持」的見解。第三，新功能主義對於歐洲整合之分析也重視非國家行為者，認為利益團體是整合過程的催化劑，當利益團體發現其利益受其他未整合部分阻礙時，就會對整合需求施加壓力，而成員國政府則必須對社會中的不同需求予以回應（引自曾怡仁、張恵玲，2000：55-56）。. 政治大向而定，經濟及科技因素固然重要，不過政治的因素依舊左右了整合的過程的順立因此，新功能主義整合的主要因素，必須視相關政府、政黨與利益團體的意. 利與否（黃錫璋，2009：13）。現實主義學派強調權力平衡對和平維繫的作用。而. ‧ 國. 學. 新功能主義認為國與國的整合最先是經由經濟、科技的交流，可以不斷擴大合作. ‧. 範圍，甚至一些國家不惜犠牲部分主權（高朗，1999：47）。由於不斷升高合作層次，甚至犠牲一部分國家主權，以換取國家更大利益，因而產生「外溢效果」. y. Nat. sit. （Spillover Effect）11，此種功能性相互依賴整合的結果產生了新的「政治體」，這. er. io. 個「政治體」是一個共同決策的機制（黃錫璋，2009：13）。. al. n. iv n C hengchi U 與政治制度之不同，而使兩地分隔數十年而難以結合（吳若雩，2001：52）。然而兩岸在語言、民族、文化等背景方面，具相當之共通性，然而由於意識型態. 吳新興認為研究參與整合者的「動機」與「意願」才是影響整合能否成功的關鍵因素，兩岸之間單單依靠通航、通郵、通商等事務性、功能性、民間性、技術性的交流來推動整合時，兩岸整合工程是很難長久而持續的，除非整合工程受到兩岸決策階層的政治背書與支持才會可長可久（吳新興，1995：65-66）。目前整合形式爭議不斷，最關鍵者為主權問題（sovereignty issues）整合不應被理解為民族國家單向主權的犠牲，而係民族國家間交互影響之聯屬關係，藉由此交替過程凸顯整合體與參與國家之互需互依性（朱景鵬，1999：87）。而新功能學派認為，兩岸 11. 「外溢效果」是由 Ernst B. Hass 所提出的概念，「外溢」概念又分為兩個次級概念；一是「功能外溢」、二是「政治外溢」。「功能外溢」係指一個特定功能範圍所建立良性合作，基於與其他事務範圍存有理性得聯結關係，而將促使其他範圍內的整合。轉引自鈕先鍾譯（1987： 327-331）。 8.

(23) 只有相互交流的數據，並不足以說明或證明兩岸在進行整合的工程，而且交流的數據也不是反映兩岸整合情況的好指標，除非能夠用兩岸所有同意參與整合行動者的「認知」來重新詮釋這些交流的數據時，這些數據對於顯示兩岸整合工程的進展情況才會變得有意義（吳新興，1995：65-66）。 1987 年臺灣開放民眾赴大陸探親，兩岸互動與各項交流即邁入一個新的里程碑，而兩岸政治岐見所引發的爭議是兩岸執行各項交流癥結之所在，雖然兩岸至今已共同簽署 22 項協議，並有擱置主權爭議之共識，但實際上的事務性協商仍然有「主權歸屬的爭議」。本研究認為如果不先妥善處理主權等「零和」的議題，國內朝野上下及各方團體代表未能逹成共識，進而形成兩岸共同的政治目標，則整合勢將受到阻礙。. 政治大論」中的「新功能主義」模式，擱置政治層次較高的主權爭議，先從基礎層次「救立基於救難乃普世價值，在兩岸主權等意識形態未改變之前，可參考「整合理. 難」方面整合，在南海地區共同建立起海上聯合搜救機制，一個確實可行的方向，. ‧ 國. 學. 才能走出雙方零和的困境。因而，本研究乃援用上述「整合理論」中的「新功能. ‧. 主義」，作為理論架構（圖 1-4-1）。. er. io. sit. y. Nat 兩岸海上救援相關法令與規範. al. n. iv 整 n C 兩岸海上救援組織（或合作組織） hengchi U 合兩岸海上聯合搜救的條件與困境 – 經驗分析. 理論. 南海現況. 圖 1-4-1：研究架構圖. 9. 兩岸於南海地區建構聯合搜救機制之可行性探究.

(24) 貳、研究方法一、文獻分析法文獻分析可以協助研究者釐清研究的背景、理論的發展現況、研究工具的運用，以了解過去、詮釋現在與建議未來。文獻分析主要是蒐集和分析既存的、以文字形式為主的文獻資料。這樣的研究方法，所蒐集和分析的資料，可能會受到研究者主觀影響或經驗所侷限，但是卻不會介入正在蒐集的資料使之產生變化。只要可以找到與這些事件或人們有關的文獻材料，就可以協助我們進行分析，達成研究目的。同時可以呈現各個不同時間的變化歷程。相對地文獻分析也有些缺點，譬如所蒐集來的資料可能隱含編撰者之主觀看法，而且許多文獻尚未公開或不易獲得，使得研究分析受到限制（林淑馨，2010：12-154；袁方，2002：402-404）。. 政治大. 本研究主要採最基本之文獻分析法，除了廣泛蒐集國內圖書館現有典藏圖書. 立. 資訊及國內相關單位之文件及學術專書或期刊論文研究報告，並輔以法令規章、. ‧ 國. 學. 國際條約、政府出版品等文獻，加以分析目前為止南海地區海上搜救機制之實務困境及影響。並檢視現階段學界對於建構兩岸在南海執行聯合搜救機制的看法與. ‧. 相關研究成果。藉由文件的分析、方案摘錄、引述、出版品、論文報告，乃至章. sit. y. Nat. 程規約等研析有關海難救助國際公約與中國大陸及南海周邊國家之實際執行海難. io. er. 搜救之組織架構、運作機制、民力運用、搜救規劃等面向的機制與現況，比較國內整體搜救規範、體制，擬定應對策略，來作為規劃政策之參考。. n. al. Ch. i Un. v. 對於研究資訊不足之處，將以迅速有效之方法取得國外在處理海難救助工作. engchi. 之成效卓著的先進國家或救難組織等之相關書籍與資訊，以利進行歸納研究與探討分析，俾利於南海地區迅速建構兩岸海上聯合搜救之機制。. 二、統計及內容分析法將過去十年於南海地區無論是航行之船艦、飛機失事落海，所衍生之救難事故做為統計及內容分析範圍，將有助於檢視南海地區海上搜救機制，實務困境及影響。並分析南海地區兩岸海上聯合搜救之可能作法，提供跨域協調合作及兩岸關係發展之具體建議，做為政府機關政策擬訂之參考。本研究之流程，参見圖 1-4-2。. 10.

(25) 研究緣起. 確定研究目的. 蒐集相關文獻. 整合理論. 兩岸海上救援相關法令、規範、組織等. 立. 治政資料的歸納與分析 –大. 兩岸海上聯合搜救的條件與困境、南海現況與關鍵. ‧ 國. 學 ‧. 撰寫研究論文 --兩岸於南海地區建構聯合搜救機制之可行性、結論與建議. n. al. er. io. sit. y. Nat. 圖 1-4-2：研究流程圖. Ch. engchi. 11. i Un. v.

(26) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 12. i Un. v.

(27) 第二章兩岸海上救援機制現況分析本研究希望結合理論及實務，檢視兩岸現有之搜救體制、能量及執行現存問題並提出可行之因應建議。因此文獻探討分別檢視海難事故之界定、兩岸救援能量、救援機制、相關法令限制、國際海上救援規範及海上搜救區域合作組織等層面。以做為分析南海地區建置兩岸聯合搜救機制之基礎。有關海上搜救機制及針對南海地區之戰略價值及爭端仿間論述甚多，唯對於於南海地區建置兩岸聯合搜救機制，卻付之厥如。2013 年 5 月間在南海地區發生菲律賓公務船對臺灣作業之漁船「廣大興 28 號」逞凶案，除喚起國人再度面對南海地區長期以來之漁權爭議及漁權保障問題外，更殷切透過合作機制之建立、降低且避免再有類案發生。因. 政治大. 此本南海地區兩岸海上聯合搜救機制建構可行性探究具研究之價值。. 立. ‧ 國. 學. 第一節海難事故之定義. ‧. 根據行政院海岸巡防署 2009 年「海岸巡防機關執行海上救難作業程序」，「海. sit. y. Nat. 難」指「船舶發生故障、沉沒、擱淺、碰撞、失火、爆炸或其他有關船舶、貨載、. io. er. 船員或旅客之非常事故者」（行政院海岸巡防署，2009：32）。而海難災害成因依交通部「海難災害防救業務計畫」，操船者、船及環境可說是影響船舶安全的三. n. al. Ch. 大變數，因此海難災害之肇成可歸因為：. engchi. i Un. v. 一、操船者之錯誤，包括本職學能不足、判斷錯誤、溝通不良及當值疏失等。二、船舶未具海值，包括船體結構不良、機械故障及保養不善等。三、環境因素，包括氣象、潮流、海嘯等海象因素等。這三種因素對船舶所產生的影響，即表徵於船體穩度及船體結構強度的破壞。其中氣象因素往往扮演船舶海難的關鍵因素，換言之，由於船舶內部的瑕疵遇上氣象因素的催化，往往造成海難釀成巨災（交通部，2009）。本節說明並歸納國際海事組織（IMO）及重要之海事國家之海難事故定義。. 13.

(28) 壹、國際海事組織規範一、海難的定義 1969 年國際海事組織（IMO）「國際干預公海油污染事故公約」（International Convention Relating to Intervention on the High Seas in Cases of Oil Pollution Casualties）第 2 條以及 1982 年「聯合國海洋法公約」（United Nations Convention on the Law of the Sea）第 221 條針對「海難」提出「是指船舶碰撞、擱淺或其他航行事故，或其他發生在船上或船體外部，對船舶或貨物造成損失，或造成物質損失之急迫威脅的其他事故」（引自林欽隆、謝文忠、吳嘉弘，2008：9）。之後國際海事組織（IMO）於 1997 年 11 月 27 日第 A.849（20）號決議案通過並採納“Code for the Investigation of Marine Casualties and Incidents”（以下簡稱. 政治大. 「海事調查章程」），以促進海上航行安全及提升海事調查之國際技術合作。其中. 立. 該章程對「海難」定義為：「船舶擱淺、喪失航行能力或涉及碰撞事故。由船舶操. ‧ 國. 學. 作引起或與船舶操作有關，致使人員死亡、重傷或失蹤、船舶遭受重大損失、環境遭受損害」（引自胡森榮、張致遠，2012：55）。. ‧. 二、海難事故之分類與分級. sit. y. Nat. 國際海事組織於 1986 年安全委員會第 433 號通函所附的海事報告標準格式. io. er. 中，將海難事故分成下列八種類別：. 1.沉沒（Foundering）：包括惡劣天候、滲漏、斷裂造成船舶的沉沒，但不包. n. al. Ch. 括下列所述事故造成的。. engchi. i Un. v. 2.失蹤（Missing）：經過一段相當合理的時間，沒有從任何船隻收到消失，且其結果是不確定的，該船應被宣布失蹤。 3.火災、爆炸（Fire and Explosion）：船舶發生火災和（或）爆炸，以及由其引起的其它意外事故。 4.碰撞（Collision）：一船被另一船撞擊，無論該船是在航、錨泊或繫泊。 5.觸碰（Contact）：船舶撞擊外界物質，包括鑽井架或平臺。但不包括撞擊另一艘船舶或海底。 6.擱淺（Grounding）：船舶觸碰海底、沙壩、淺灘、海岸等，包括被沉船刮碰。 7.惡劣天氣和冰損（Heavy Weather and Ice Damage）：由於大浪或風災引起的重大損壞和冰損。 14.

(29) 8.船體和機器（Hull and Machinery）損壞：設備、機器損壞，主機喪失機動性。然而國際海事組織又於 1997 年 11 月通過之 A.849（20）號決議強調，「海難事故調查章程」，將「海難事故」（Marine Casualty）分成三級： 1.非常嚴重海難（Very Serious Casualty）：係船舶海難事故（Casualty to A Ship）涉及到船舶全損（Total Loss of A Ship）、人命喪失（Loss of Life）或嚴重汚染（Severe Pollution）。 2.嚴重海難（Serious Casualty）：係船舶海難事故（Casualty）尚不屬非常嚴重海難事故，但涉及到：（1）火災、爆炸、擱淺、接觸、惡劣天氣損壞、冰損壞、船體裂開或船體. 政治大（2）結構損壞使船舶不適於航行，例如水下部分船體穿透，主機不能啟動，立缺陷等造成之後果。. 起居廳房大面積損壞等。. （4）故障，需要拖帶或岸上援助。. ‧. ‧ 國. 學. （3）汚染，不論數量多少。. 3.海上事故（Marine Incident）係指因船舶營運或與船舶營運有關而引起之事. y. Nat. sit. 件，並危急到船舶或任何人員，或可能造成船舶或結構或環境之嚴重損害. er. io. （引自林欽隆等，2008：10）。. al. n. iv n C hengchi U 稱之。然各國海難定義所涵蓋範圍不一，主要以船難及有關船舶、貨載及人員之. 目前國際上針對海上所發生之非常事故，多以「海難」定義，而非以救生救難. 非常事故為主要範疇（胡森榮、張致遠，2012：17），但均未脫離國際海事組織基本原則。以下僅列舉美國、日本、英國、加拿大、大陸以及臺灣等之海難定義及論述。. 貳、先趨海事國家海難定義一、美國依據美國聯邦章程法典（Code of Federal Regulations, CFR）第 46 篇（航運）第 1 卷第 1 章第 4 部分（海上事故及調查）4.03 節，海上事故或事件（Marine Casualty or Accident）係指（轉引自廖敏毅，2011：52-53）：. 15.

(30) （一）任何事故或事件船舶（公務船舶除外） 1.在美國本土、領土或屬地通航水域發生。 2.任何地點的美國船舶發生傷亡或事故。 3.美國管轄海域的外國船舶，包括專屬經濟水域（EEZ），對環境造成重大損害或對船舶適航性、效率有實質損害的影響。（二）海上事故或事件適用於船舶或涉及船舶所造成的事件，但不限於以下內容： 1.任何過度傷害或任何人損失生命。 2.任何船舶發生結果為：（1）擱淺、觸礁、沉沒、進水、碰撞、爆炸、火災。（2）船舶電氣動力、推進或轉向能力降低或喪失。. 政治大（4）任何其他可能影響或損害的船舶的適航性、適合的送達或航線。立（3）船舶操作、零件或貨物的任何損害、故障或事故，無論其原因。. （5）對環境造成重大損害的任何事件。. ‧ 國. 學. 3.任何人使用水下呼吸設備（Underwater Breathing Apparatus）並從船舶離開. 二、日本. ‧. 進行潛水時，而發生人命的喪失或傷害。. y. Nat. n. al. er. io. 林光榮，2009：12-13）：. sit. 依據日本「海難審判法」第 2 條之規定，下列情況視為海難的發生（轉引自. i Un. v. （一）船舶發生損傷或與運用上的關係而導致船舶以外的設施發生損傷。. Ch. engchi. （二）因船舶的構造、設備或運用上的關係而導致發生人員死傷。（三）船舶的安全或航行中受到妨礙。另外日本「海上船舶事故調查程序」則是將海難事故以船舶事故時間來做區分：（一）凡所發生的事故造成船舶破損，導致喪失海上航行能力，並需要 48 小時以上的修理時間者。（二）船舶碰損岸邊設施，導致該建築設施停止使用達 48 小時或 48 小時以上者。（三）貨船擱淺 48 小時以上或客船擱淺 12 小時以上。. 三、英國英國「商船航運法案（1894）」第 464 節規定，下列情形之一視為航運事故. 16.

(31) （Shipping Casualty）已經發生（轉引自林彬、陳彥宏、李台生、曾福成，2003： 14-15）：（一）任何船舶滅失，遭到棄船或受到重大損害。（二）任何船舶造成他船滅失或損害。（三）由於任何船舶或該船上發生事故造成任何人命之損失。此外英國之「商船航運法案（1970）」第 55 節中規定，下列情況之一視為事故（Casualty）已經發生：（一）一艘船滅失或推定滅失、觸礁、擱淺、遭到棄船或受到損害。（二）由於船上失火或一船或該船之艇上發生事故造成人命損失或人員重傷。（三）一艘船造成任何損害。. 政治大表示一艘船本身發生之事故（Accident to A Ship），而與一艘船上發生之事故立. 另外，根據英國海事專著的觀點，「航運事故」一詞在通常的航海用語上用以. （Accident Happening on Board A Ship）有所區分。. ‧ 國. 學. 而英國海事調查局（MAIB）對海事（Marine Accident）定義如下：. ‧. （一）船上或其小艇上發生人員死亡或嚴重之人身受傷或人員失蹤之事故。（二）發生船舶失蹤或定為失蹤之事故，或發生棄船或船舶嚴重毀損之事故。. y. Nat. sit. （三）船舶擱淺或碰撞。. er. io. （四）船舶失去動力。. al. n. iv n C （六）發生危險事故（Dangerous h occurrences）例如有毒化學物質之不慎洩漏或貨 engchi U （五）船舶造成生命財產之重大損害或有導致環境損害之慮者。. 物堆載倒塌等。若依據英國海事調查局（MAIB）之年度報告，依照事故之類型則可將海事分類為：浸水（Foundering and Flooding）、擱淺、碰撞及碰觸、翻覆及傾斜、失火及爆炸、機械損害、惡劣天侯損害、船舶失蹤、其他等九類。. 四、加拿大加拿大在其「航運法案」第 10 部分第 541 節中規定，下列情形之一視為航運事故（Shipping Casualty）（轉引自林彬等，2003：12-13）：（一）任何船舶在加拿大水域中、駛入或駛離港口之航行途中，發生滅失、棄船、擱淺或受到損害。（二）任何船舶在加拿大水域中造成他船滅失或損害。 17.

(32) （三）上述各項各種有關船舶滅失、棄船、擱淺、損害或傷亡事故雖在別處發生，但該事故之關係人或證人進入加拿大境內，或在加拿大的任何地方被發現。（四）在加拿大登記或發證之漁船或其他船舶所屬之船笩內所發生之任何事故造成人命傷亡損失。（五）任何已經滅失或被推測為已經滅失之船舶，而在加拿大可以獲取有關該船駛往海上或最後音訊之任何證據。另外加拿大運輸部海事調查局於每年所進行之海事（Marine Accident）統計中，將統計範圍界定在海難事故（Marine Casualty）、船上事故（Accident Aboard Ship）和危險事件（Dangerous Occurrence）三方面，並分別定義如下：（一）海難事故. 政治大. 1.船舶發生碰撞、擱淺、觸損、觸礁、沉船、火災、爆炸、傾覆、冰損等事. 立. 故。. 2.其他使船舶遭受損害之任何類型之事故。. ‧ 國. 學. （二）船上事故. 中受傷是指造成人員失去工作能力超過 2 小時以上。. sit. y. Nat. （三）危險事故. ‧. 在船上發生導致人員受傷或死亡（但非海難事故所造成之結果）之事故，其. er. io. 1.因船上或屬於該船舶的任何索具、構件或機器之損壞或故障，進而造成人. n. al. i n C U hengchi 2.其他可能導致海難或海上事故之嚴重情況。員重傷或人命損失。. v. 五、中國大陸中國大陸交通運輸部依據「海上交通安全法」之相關規定，訂頒「海上交通事故調查處理條例」，其中第 4 條針對海上交通事故，定義為船舶、設施發生「碰撞、觸碰或浪損」、「觸礁或擱淺」、「火災或爆炸」、「沉沒」、「在航行中發生影響適航性能的機件或重要屬具的損壞或滅失」或「其他引起財産損失和人身傷亡的海上交通事故」（轉引自廖敏毅，2011：55）。. 六、臺灣臺灣雖未加入國際組織，亦非 1974 年「國際海上人命安全公約（SOLAS）」之締約國或會員國，然基於人道主義及救援生命的原則，在制定國內相關海難搜. 18.

(33) 救之法令規範時，仍是依照有關國際公約規範之精神訂頒。但是臺灣負責海難搜救業務的政府機關並非唯一，有關法規散諸於各機關主管法令中。對於海難之定義，從各項法規中可窺其含義。（一）內政部依災害防救法第 51 條規定，訂定「災害防救法施行細則」。其中第 2 條第 1 項第 6 款定義，海難「指船舶發生故障、沉沒、擱淺、碰撞、失火、爆炸或其他有關船舶、貨載、船員或旅客之非常事故者」（內政部，2011）。相關定義亦出現在海岸巡防機關為執行海上遇難船舶、平臺、航空器與人員之搜索、救助及緊急醫療救護事項，所訂定之「海岸巡防機關執行海上救難作業程序」第 2 條第 1 款（行政院海岸巡防署，2009：31）。（二）交通部依據「災害防救法」第 19 條第 2 項規定，依「災害防救基本計畫」. 政治大碰撞、失火、爆炸或其他有關船舶、貨載、船員或旅客之非常事故者」（交通部，立. 擬訂「海難災害防救業務計畫」對海難之定義:「係指船舶發生故障、沉没、擱淺、. 2009：3178）。. ‧ 國. 學. （三）交通部依商港法第 36 條規定，所訂定「海難救護機構設立及管理辦法」第. ‧. 2 條所定義之海難事故與上述大致相同，其中之差異是增加了「洩漏」事故（交通部，2003：959）。. y. Nat. sit. （四）行政院農業委員會漁業署所訂頒之「臺灣地區漁船海難救護互助辦法」中，. er. io. 第 2 條規範有關「海難」之定義，除上述事故外，再增加「遭劫」事故乙項（行. al. n. iv n C h 日公布施行；海洋汚染防治法於災害防救法於 2000 年 7 月 19 2000 年 11 月 engchi U. 政院農業委員會漁業署，2007）。. 1 日公佈施行；海岸巡防法於 2000 年 1 月 26 日公布由海巡機關執行海上救難工作。另行政院為強化救難機制統合各搜救單位資源期迅速執行各項搜救與緊急救護任務於 2002 年 12 月 31 日成立「行政院國家搜救指揮中心」。綜合上述對海難的定義，凡船舶及其人員在海上發生意外、漂流失蹤或船舶發生故障、沉沒、擱淺、碰撞、失火、爆炸或非常事故致失去動力均屬海難之範疇，因此海難可廣義的定義為「在海域所發生之一切災難」之統稱（廖敏毅，2011：57）。另外對於海難事故之分級，依「災害防救法」規定，分為中央（行政院）、直轄市（縣市）、以及鄉鎮市等三級，各級政府依規定皆須設置「災害防救會報」，其下分設召集人、副召集人與委員若干人。其中，海難規模分級主要係以事件造成人員傷亡或失蹤人數多寡及可預見災害對於社會有重大影響者為區分，計有甲、乙、丙等三級。本 19.

(34) 研究以探討南海地區建立搜救機制，因之後續之研究以側重在兩岸及南海周邊國家之搜救能量之整合為主軸。. 第二節臺灣現有之海難救援機制壹、海難救護體系 1994 年內政部參考先進國家立法之案例及當時各項防（救）災規範、現況，著手進行「災害防救法」之草擬工作。1999 年「921」南投大地震，行政院立即指示國家科學委員會協助內政部消防署，針對災害防救法草案再加以研議修訂，並. 政治大於 2000 年 6 月 30 日訂定「災害防救法」。依交通部 2009 年「海難災害防救業務立. 參酌具有救災能量較佳之先趨國家，如美、日、英國、加拿大等國之相關立法，. 計畫」就英國勞氏驗船協會之「海難回顧」（Casualty Return Lloyd's Register of. ‧ 國. 學. Shipping），則以發生海事案件之頻率為海上風險環境之主要評估準則，輔以航行. ‧. 船舶密度、交通流量複雜度、天侯能見度、潮流變化等因素進行全球海域之安全評估，其中臺灣海域被列為中度海上風險環境（moderate Risk Environment）（交通. sit. y. Nat. 部，2009：3）。. er. io. 依據「災害防救法」第 3 條第 4 款規定，交通部為臺灣地區「海難」事故之. al. n. iv n C hengchi U 機關及公共事業單位執行海難災害防救工作（內政部，2012）。（圖 2-2-1）。另根據. 中央災害防救業務主管機關，負責指揮、督導、協調各級海難災害防救相關行政. 「行政院國家搜救指揮中心作業手冊」（行政院，2012）之規定，為因應任何已經發生或可能發生之重大災害，應由中央政府、地方政府以及民間機構共同分工合作，採取有效的預防措施與應變作業行動。相關單位對於海難搜救作業權責分工如下（行政院，2012：3-5）：一、內政部：依據災害防救法第 3 條之規定為風災、震災、火災、爆炸災害之災害防救業務主管機關，負責指揮、督導、協調各級災害防救相關行政機關及公共事業執行各項災害防救工作。二、外交部：負責我國航空器、船舶「臺北飛航情報區」區外（大陸地區）搜救相關事宜之協調工作。三、國防部：負責指揮、督導國軍各搜救單位，在「不影響國軍戰備、不破壞 20.

(35) 國軍指揮體系、不逾越國軍支援範圍」等原則，支援各項搜救任務。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 圖 2-2-1：中央災害防救體系組織架構. ‧. 資料來源：中央災害防救會報，2014 年 5 月 23 日取自： http://www.cdprc.ey.gov.tw/cp.aspx?n=AB16E464A4CA3650&s=97ED16B8B0435D35. y. Nat. sit. 四、交通部：依據「災害防救法」第 3 條之規定為海難事故之災害防救業務主. er. io. 管機關，負責指揮、督導、協調各級災害防救相關行政機關及公共事業執. al. n. iv n C hengchi U （一）航政司：負責國搜中心有關空難、海難之災害防救工作，依民間需求支行各項災害防救工作。. 援相關專長之訓練。（二）民航局：以其所有之助航設施、通訊裝備及飛航管制對搜救作業提供服務。（三）各港務局：負責指揮所屬拖船或搜救船擔任港內及港區附近海面搜救任務。（四）臺灣區海岸電台：守聽海難求救信息、通報船位，協助海難搜救。五、行政院發言人室：利用新聞媒體宣導民眾，正確運用申請救援方式與管道。六、海岸巡防署：（一）執行海上交通秩序之管制及維護事項。（二）執行海上救難、海洋災害救護及海上糾紛之處理事項。 21.

(36) 七、農委會漁業署：負責規劃漁船海難救護通報系統，並協調漁業通訊電台支援搜救工作及其他相關事宜。八、陸委會：負責兩岸及港澳事務有關之海、空難事件處理之指導、協調。九、衛福部：重大災難事件之緊急傷病處置事宜。但是由於交通部沒有船舶及人力等搜救資源，當行政院成立海岸巡防署（簡稱海巡署）時亦制定「海岸巡防法」，海巡署因而成為海上救難之執行機關（行政院海岸巡防署，2000）。又由於海難救助涉及救難資源調度與各部會間之聯繫協調，故臺灣現行海難救護體系直接隸屬於行政院國家搜救指揮中心（行政院， 2000）。2012 年「行政院國家搜救指揮中心作業手冊」針對搜救權責及執行搜救任務時之作業程序提出，國搜中心由內政部、外交部、國防部、經濟部、交通部、. 政治大政院農業委員會、行政院發言人室等部會組成（圖 2-2-2）。為建立協調機制，統立行政院海岸巡防署、行政院環境保護署、行政院大陸委員會、行政院衛生署、行. 一調派指揮，迅速下令執行搜救任務，由內政部、國防部、民航局及海巡署等機. ‧ 國. 學. 關，分別派遣協調官進駐國搜中心擔任 24 小時輪值，其餘未派駐協調官之部會指. ‧. 派聯絡官作為 24 小時聯繫窗口（行政院，2012）。實際上交通部仍為海難事故災害防救業務主管機關，而海巡署則負責海上搜救或救難等相關任務。. y. Nat. sit. 此外於 2009 年 4 月 14 日行政院災害防救會報第 11 次會議通過，交通部之「海. er. io. 難災害防救業務計畫」（交通部，2009；引自內政部，2011：3173）明確律定「臺. al. n. iv n C hengchi U 及金門、東碇、烏坵、馬祖、東引、亮島、東沙、南沙之領海」（圖 2-2-3），而臺灣海難災害搜救範圍為臺灣海峽中線以東之臺北飛航情報區為臺灣的搜救服務區. 灣搜救服務區的東邊及北邊，均屬日本的搜救服務區，南邊分屬菲律賓、香港搜救服務區，琉球以東的太平洋，分屬日本及美國，現已劃分數個搜救服務區（銀柳生 2003：36）。於海難搜救範圍外臺灣飛機艦艇無法到逹之地區海域，由行政院國家搜救指揮中心、海巡署、交通部、外交部及漁業署等機關共同協調聯繫外國國家搜救組織等單位協助支援（交通部，2009：35）。. 22.

(37) 指揮線：. 督導（災防會副主任委員兼執行長兼任）. 協調線：主任（內政部消防署署長兼任）副主任（內政部消防署副署長兼任）（消防署派員）. 消防署協調官. （警政署派員）. 政. 務政. 部. 指部揮警. 暨各地方消防局. 消防署所屬機關. ‧ 國. 勤內. 隊隊. 交通部民航局協調官. （國防部派員）. 國防部協調官. （外（搜（消事消救消防官防官防署署署派派派員員員）））. 勤務指揮中心. 副（搜搜中消救救心防長長主署任救兼災任救）護指揮. 部會聯絡官. 行政院海岸巡防署. 國國軍搜救防協調中心部. 內政部營建署. 發言人室. y. al. n. 機總. io. 屬勤. Nat. 所空. 中政心署. 署. （交通部民航局派員）. ‧. 內. 防. 海巡署協調官. 學. 救災救護指揮中心. 消. （海巡署派員）. 政治大. 立勤內務政部指空揮勤中總心隊. 警政署協調官. 暨各地方警察局. 警政署所屬機關. Ch. 所海屬巡機. 空軍救難單位. e n關g署c h i. 海軍救難單位. sit. 空勤總隊協調官. 陸軍救難單位. er. （空勤總隊派員）. i Un. v. 圖 2-2-2：行政院國家搜救指揮中心指揮體系與編組架構圖資料來源︰行政院國家搜救指揮中心作業手冊，2012：41. 23. 陸委會、行政院. 衛福部、農委會. 外交部、環保署. 交通部、經濟部.

(38) 政治大. 立. ‧ 國. 學. 圖 2-2-3：臺北飛航情報區域圖. ‧. 資料來源︰行政院國家搜救指揮中心作業手冊，2012：40. y. Nat. sit. 同時交通部依據「海難救助機構設立與管理辦法」第 4 條規定設立海難救護. al. n. 處理下列事項：. er. io. 委員會，以維護船舶航行安全，救助遇難船舶。主要任務負責指揮、督導、協調. Ch. engchi. i Un. v. （1）海難船舶及人員之搜索、救助與緊急醫療救護等事項之研議。（2）海難涉及國際公約及兩岸爭端事務協助之處理。（3）海難救助國際公約、規章及外國法令之蒐集與研究。（4）海難救助規章、海難搜救計畫及作業手冊之研訂。（5）有關海難救助之處理。且根據「海難救助機構設立與管理辦法」第 10 條規定，交通部海難救護委員會設置任務管制中心，俾便辦理下列事項：（1）負責我國在國際衛星輔助搜救系統之運作、溝通及協調工作。（2）負責將系統內遇險警報及遇險定位之資料提供予我國相關搜救單位及其他。（3）國家之搜救協調中心或其搜救連絡點。 24.

(39) （4）協助有關海難事故之聯繫通報。（5）其他臨時交辦事項。然而高龍浩卻認為國內現行海難搜救體系仍存在許多問題急待解決，包括相關法規未能整合、缺乏全面性海難搜救專責機關、遇險與通聯機制未臻周全、海上緊急醫療制度未建立及海難搜救能量不足等缺憾（高龍浩，2009：13）。往後的章節將深入討論。然而臺灣地區海難搜救體系資源還包括各漁會通訊電台所組成的海難通報作業系統，包括高雄區漁會漁業專用電台、基隆區漁會漁業電台、蘇澳、新竹、臺中、高雄、東港、花蓮、綠島、澎湖、金門及馬祖區漁會漁業通訊電台等 12 處，除高雄漁業專用電台係針對其轄區 100 噸以上漁船為服務對象外，其餘係針對其. 政治大休地對漁民提供各項服務，漁船於海上發生緊急傷患或海事海難時，即利用各式立轄區所屬漁船提供服務（周清和，2001：28）。漁業通訊電臺係 24 小時，全年無. 通訊設備向交通部海岸電台或漁業通訊電台通聯，家屬或公司、區漁會或漁業通. ‧ 國. 學. 訊電台通聯，而且家屬或公司可逕向行政院國家搜救指揮中心通報或由電台向該. ‧. 中心通報請求救援，該中心即依「行政院國家搜救指揮中心作業手冊」處理，若為一般海難，該中心直接轉告及指揮海巡署之勤務指揮中心調度船艦前往救助。. y. Nat. sit. 若是大型海難之搜救，則由交通部進駐國搜中心，負責指揮、調度、協調，海巡. er. io. 署則負責海上搜救規劃及任務執行；另各漁業通訊電台並即向海上廣播，請在該. al. n. iv n C hengchi U 便能迅速且有效完成救援任務，漁船海難通報作業系統如圖 2-2-4。. 海域航行或作業之漁船就近支援（引自郭俊良、林彬、翁順泰， 2010：25），俾. 25.

(40) 學 y. Nat. 圖 2-2-4：漁船海難通報作業系統. ‧. ‧ 國. 立. 政治大. n. al. er. io. sit. 資料來源︰周清和，台灣地區漁業通訊電台營運及漁船救護體系，2001. i Un. v. 在商、貨輪部分，海難通報作業系統相關設備及作業規範如下：. Ch. engchi. （1）國際海事組織於 1974 年制訂的「國際海上人命安全公約(SOLAS)」第五章規則 33 條中對於飛機與船舶，均可見其應提供協助之責任及義務，船長在船舶安全情況許可下，有義務救助遇險飛機與船舶之人員。其中自動互助船舶救助系統（AMVER）為全球性系統，專供支援搜救作業，並提供資訊給所有救助協調中心使用，參加之船舶可在緊急時迅速獲得協助，而對位於不利回應之船舶減少呼叫協助之次數、縮短提供救助之回應時間。此外衛星輔助搜救系統（Cospas-Sarsat System）以頻率 121.5MHz 及 406MHz 發送，作為偵測遇險示標之衛星系統。（2）絕大多數商船都備有以 406 MHz 頻帶發送遇險警報之衛星應急指位無線電顯示目標（Satellite EPIRB），所發出 121.5MHz 及 406MHz 之遇險警告信號，傳送至海岸通信中心的地面終端站（LUT），再利用衛星接收到的遇險信號頻變計算出遇險船舶的位置，並將其結果傳至臺北任務管制中心（MCC）。 26.