第三章 兩岸旅行業法律比較探討分析
第一節 兩岸旅行業立法體制比較分析
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生活的新期待，不斷豐富旅遊產品，提升旅遊服務質量，促進旅遊業持續健康發 展，把旅遊業培育成國民經濟戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業，
迫切需要製定一部綜合性的旅遊法。」20
大陸國家旅遊法律研訂小組曾於 2010 年赴台灣觀光局取經參考「發展觀光 條例」及「旅行業管理規則」是由筆者負責說明，該小組並再於 2014 赴台灣表 示謝意並致贈旅遊法乙冊予筆者，故有將台灣與大陸旅遊法律比較之初衷與概 念; 另自 1987 年台灣開放國人赴大陸探親旅遊後，至 2008 年開放陸客赴台灣 旅遊迄今，每年國人赴大陸旅遊及陸客赴台灣之入境旅客均為最大宗，即雙向 交流之旅客量均是台灣政府不可莫視之一環，而兩岸旅遊法律規範究是否有相 同或不同之處，本章擬就兩岸旅行業立法沿革、旅行業管制、履約保險與旅行 消費保護等面向深入比較分析探討。
第一節 兩岸旅行業立法體制比較分析
我國民法第 514 條之 1 規定:「稱旅遊營業人者，謂以提供旅客旅遊服務為 營業而收取旅遊費用之人。前項旅遊服務，係指安排旅程及提供交通、膳宿、
導遊或其他有關之服務。」增訂理由為「規定旅遊營業人之意義。旅遊營業人 所提供之旅遊服務至少應包括二個以上同等重要之給付，其中安排旅程為必要 之服務，另外尚須具備提供交通、膳宿、導遊或其他有關之服務，始得稱為
「旅遊服務」。故在民法學者認為21，例如:僅代訂機票、住宿而無安排旅程之自 助旅行，或僅代辦出、入國境及簽證手續等旅行代辦契約，均非我國「民法」
上之旅遊契約，而應認為是委任契約2223。此項論述與目前行政機關依行政法實 務執行認知不同，筆者續說明如下。
20 尹中卿，關於《中華人民共和國旅遊法（草案） 》的說明，全國人大常委會公報 2013 年第 3 號，頁 455-456。
21 林誠二 著，債編各論新解-體系化解說(中)，頁 168，2016 年 6 月。
22 葉賽鶯，旅遊契約有關立法例之研究，收錄於中華法學，第 4 期，頁 93，1994 年 9 月。
23 許惠祐，旅行契約之研究，國立政治大學法律學研究所博士論文 ，頁 5-9。
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我國旅行業行政管理之行政法源為「發展觀光條例」，依該條例第 2 條對旅 行業定義為：「指經中央主管機關核准，為旅客設計安排旅程、食宿、領隊人 員、導遊人員、代購代售交通客票、代辦出國簽證手續等有關服務而收取報酬 之營利事業」，再依 2011 年 3 月 29 日同條例修正第 27 條規定，旅行業業務範 圍如下:
一、接受委託代售海、陸、空運輸事業之客票或代旅客購買客票。
二、接受旅客委託代辦出、入國境及簽證手續。
三、招攬或接待觀光旅客，並安排旅遊、食宿及交通。
四、設計旅程、安排導遊人員或領隊人員。
五、提供旅遊諮詢服務。
六、其他經中央主管機關核定與國內外觀光旅客旅遊有關之事項。
前項業務範圍，中央主管機關得按其性質，區分為綜合、甲種、乙種旅行業核 定之。
非旅行業者不得經營旅行業業務。但代售日常生活所需國內海、陸、空運輸事 業之客票，不在此限。」
當時是因立榮航空公司為拓展票務通路，於統一超商(7-11)販售機票，被旅 行社公會檢舉此行為是旅行業執業範圍，故由交通部觀光局主動提修法，2011 年 3 月 29 日發展觀光條例第 27 條修法理由為：「旅行業業務規範如下：接受委 託代售海、陸、空運輸事業之客票或代旅客購買客票。……非旅行業者不得經 營旅行業業務。但代售日常生活所需陸上運輸事業之客票，不在此限。」，因 此，立法精神已排除日常生活所需的陸上運輸事業之客票，非旅行業所專賣。
但是日常生活所需的運輸事業之客票，似不僅限於陸上而已，尚包含海上(船 票)、空中(機票)，顯為立法上之故意疏漏。基於便民及推廣大眾運輸原則，修 正非旅行業者亦得代售日常生活所需國內海、陸、空運輸事業之客票。」24
24立法院公報第 100 卷第 21 期第 2873 號，第 104 至 105 頁。
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綜上，以行政法觀點論述，旅行業之業務範圍項目是許可制，其他非旅行 業不可經營，故與前述「民法」觀點論述，觀光至少應包括二個以上同等重要 之給付才屬旅遊，認知解釋略有不同。故目前非旅行業者若僅販售國際機票一 個項目或航空公司販售「機+酒」25二個項目，就行政機關依行政法論處應均已 違反「發展觀光條例」第 27 條規定，故航空公司一般均會另成立旅行業經營
「機+酒」行程，例如，華航航空公司另成立「華旅網際旅行社 」、長榮航空公 司則由長汎旅行社銷售，惟若無法成立旅行社之航空公司等非旅行業者則與旅 行社合作經營販售旅遊產品。
我國行政機關管理旅行業除依「發展觀光條例」第 26 條至第 32 條條文規 定屬法律位階外，其餘均依子法「旅行業管理規則」規定，該規則係依發展觀 光條例第 66 條第 3 項授權定訂，自 1953 年 10 月 27 日發布，今已修正 42 次，該規則是條例母法授權定訂之子法，非屬法律位階，應為法律授權訂定公 布之行政法規，內容規定旅行業註冊、經營、獎懲 …等行政管理。不同於大陸 是先有法律位階之「旅行社條例」對旅行社管理設有專法; 而後才在「旅遊 法」規範旅行者之權利義務。台灣則是先有旅行業管理規則(1953 年發布)，而 後在發展觀光條例(1979 年)最後才在 1999 年民法債篇增訂第八節之一旅遊篇第 514 條之 1 至第 514 條之 12，針對旅遊者之權利與義務訂定。大陸對「旅遊 者」之權利義務的規定「旅遊法」卻相對比較近期，是在 2013 年 4 月 25 日由 全國人民代表大會常務委員會第 2 次會議通過，而大陸對「旅行社」業者之行 政法管理則相對較早期即立法規範，主要立法依據原係 1985 年 5 月 11 日國務 院發布「旅行社管理暫行條例」，後為加強旅行業行政管理，於 1996 年 10 月 15 日發布「旅行社管理條例」，另在 2016 年 12 月 12 日國家旅遊局令第 42 號 公布的《國家旅遊局關於修改「旅行社條例實施細則」和廢止「出境旅遊領隊
25 「機+酒」指販售機票及酒店食宿。