第四章 兩岸風景區收費管理法律比較探討分析
第二節 收取觀光保育費法律依據分析
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性。」其行政執行之程序與價格調整是很先進之立法技術，但大陸近年景區門 票調高很多，明顯讓遊客旅遊成本增加，且似未完全均實質按前述程序執行，
故大陸景區門票價格昂貴到已經成為旅遊市場秩序混亂的重要原因之一，且具 體到旅遊行業中的景區門票價格製定，「一言堂」現象仍然比較常見84，亦即旅 行業者和遊客對景區門票價格調整的意見或建議幾乎影響不了景區門票價格的 最終制定。國家旅遊局藉《旅遊法》想杜絕景區門票價格制定中設計可以理 解，故另門票訂定之合理性在於，旅遊景區大多是依賴公共資源建立，是全體 民眾的共有財富，制定旅遊景區門票價格應該徵求廣大民眾的意見，法律文字 是訂的正義，但實際研訂法條時，如何操作實質程序是理想，比較難以實現，
像是訓示性條文，但又類似台灣之上級機關對下級機關得為命令、指揮、監 督。
第二節 收取觀光保育費法律依據分析
兩岸對旅遊資源保護，先後都有規定，但訂定法律位階、收取範圍對象、
適用亦不盡相同，是在 2017 年才由立法委員提案修正發展觀光條例第 38 條明 文規定可收取「保育費」，該法律是很新的條文，台灣觀光局目前刻正研定子法 草案中，而這方面大陸卻比台灣更早 10 年在 2007 年就由大陸國家旅遊局發佈
「旅遊資源保護暫行辦法」85但是由捐贈方式取得「保護費」，兩岸名稱用字稍 有不同，但二者之義定均在相同保育(護)資源，故以下擬就台灣新增景區可收 取觀光保育費與大陸對景區收費管理法律管理面比較分析探討。
一、收取法律位階不同
(一) 台灣觀光資源特殊及國人近幾年對休閒旅遊重視，再加上自 2008 年開 放陸客赴台旅遊政策，故台灣除國民國內旅遊之出遊次數成長至 1.9 億
84 閻斌(中南財經政法大學法學院)，我國旅遊法實施對旅遊價格的調控及其法律完善，價格月 刊，2014 年 4 月，第 443 期，頁 23-25。
85 2007 年 9 月 4 日 旅辦發【2007】131 號
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人次外，國際觀光客數量亦逐漸增加至 1069 萬人次，致吸引眾多國內 外遊客湧入台灣風景區、觀光地區等各據點，故台灣立法委員86有鑑於 因遊客於觀光供給地區之參訪或多或少皆會對環境造成負面衝擊與影 響，為能讓國內之觀光發展永續經營，並確保自然生態與人文景觀資 源之維持，爰於 2016 年由立法委員提案修法，修正新增發展觀光條例 第 38 條第 2 項，於觀光地區、風景特定區、自然人文生態景觀區必要 時得對進入之旅客收取「觀光保育費」之規定，並經總統 2017 年 1 月 11 日正公佈，修法理由為「國內觀光資源之特殊已吸引眾多國內外遊 客參訪，除國民旅遊之出遊次數成長外，國際觀光客數量亦逐漸增 長。有鑑於因遊客於觀光供給地區之參訪或多或少皆會對環境造成負 面衝擊與影響，為能讓國內之觀光發展永續經營，並確保自然生態與 人文景觀資源之維持，爰於發展觀光條例第三十八條第二項新增，於 觀光地區、風景特定區、自然人文生態景觀區必要時得對進入之旅客 收取「觀光保育費」之規定」。但該法似訓示性條文，無罰責規定，筆 者認為該條主要目的是讓主管機關有可收取景區費用之合法依據，並 可利用該經費專款專用於保育景區用途。
(二) 在大陸比較類似保育費收取，並不在旅遊法內之單一條文所規範，而 是 2007 年國家旅遊局發佈「旅遊資源保護暫行辦法」，對景區整體保 護規範，大陸設計其架構是比台灣單獨列在母法(發展觀光條例)第 38 條完整。
二、保育費用基金收取來源不同
(一) 在台灣保育費收取是限在「觀光地區」、「風景特定區」、「自然人文生 態景觀區」等三個景區，並向遊客收取，並與現行之收取清潔維護費 區隔，需專款專用，是不同於規費法，全部收入國庫。目前台灣觀光
86 立法院 106 年院總第 822 號委員提案第 619 號，詳本論文附錄四
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局刻正援引比照依據大法官第 426 號解釋，以「特別公課」政策目標 之需要，對於有觀光保育特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限 定其課徵所得之用途，譬如現行之「特別公課」規定有：山坡地與農 業用地之開發回饋、水源保育之回饋、水源與空氣污染防制之收費及 菸害防制之菸品健康福利捐…等乃台灣較熟悉且常用之收取費用工具
87。
(二) 至於台灣目前辦法(草案)之設計是以「特別公課」，與稅捐不同，特別 公課其並非為了滿足一般的政府財政需要，對於一般人民所課徵，而 是為了特定任務的需要，而對於與該特定任務目的有特殊關係的特定 群體的人民課徵的公法上負擔88。且因母法說明欄敘明不採採規費方 式，又需專款專用，故排除規費收取方式，但似又不宜採稅捐，因稅 捐是在於其有無對價的特徵，稅捐並非對於特定給付的對待給付，至 於是否要採以受益費方式，是從行政機關為建立、設置或擴張公共設 施或設備的具體花費中獲得個人利益的可能性的對價，僅是在於償還 利用公共的給付的可能性，償還完畢後即不可以再收費，又不似觀光 保育永續概念，不能永遠收費故又不可行。
(三) 在大陸「旅遊資源保護暫行辦法」第 10 條規定「鼓勵社會團體、個 人通過捐贈等方式依法設立旅遊資源保護基金，專門用於旅遊資源保 護，任何單位和個人不得侵佔、挪用」，即是規範費用之法源。但此 種方式是資源保護基金財源不穩定，需視捐贈金額多寡而計劃執行。
(四) 另以捐贈方式而取得資源保護經費的方式與台灣政府依行政手段取得 經費是迴然不同的法律概念，因目前台灣政府經營之據點似較少採取 此方式，譬如，臺北關渡自然公園是由臺北市政府委託臺北鳥會經
87 參交通部觀光局 106/06/13 第 1 次研商「觀光保育費收取辦法(草案)」會議，詳本論文附錄 五。
88 陳清秀，「稅捐」、「規費」、「特別公課」三種行政法政府收入不同之解釋。
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管，該協會為民間公益社團法人，其大部分財源是由民間捐贈，故該 自然公園也收門票做為清潔維護費用，不足虧損部分再由臺北鳥之自 有資金補貼。
三、保育費用之監管制度
(一) 在台灣對觀光保育費用並無特別定監管制度，僅設計於辦法(草案)第 8 條89定有應納入各目的事業主管機關既有預算執行方式，監管制度可 由現行監管規定辦理。惟此種條文內容仍受限於大水庫原則，收來之 觀光保育費用，據點主管機關尚難靈活使用。因為台灣行政院為維護 整體財政紀律及施政彈性，經秘書長 106 年 5 月 3 日以院臺財字第 1060172918 號函知各部會，於法律案制定或修正時，不得將政府既有 收入以成立基金方式限定專款專用；另對於立法部門提出之法律案，
亦不宜逕予妥協或請求立法委員提出有違上述要求之提案；故最高行 政部門以行政指導方式駕逾立法院立法之法律，是屬違法之行政指導 應為無效。此是目前台灣之行政部門之困境，即財政(主計)單位掌握 預算主導業務執行單位仍屬常見。
(二) 在大陸「旅遊資源保護暫行辦法」第 13 條規定，「設立旅遊資源保護 諮詢專家組，建立旅遊資源保護專家諮詢報告制度。專家組由各級旅 遊行政管理部門負責組建，並向社會公佈。所聘專家應包括涉及旅遊 資源各種類型各方面的專家。專家組為旅遊資源保護工作提供諮詢、
建議、發表評論。並在每個五年規劃的末期，提交本時期的《旅遊資 源保護報告》，由各級旅遊行政管理部門向社會發佈。」另依同辦法 第二十二條 規定，「對於破壞旅遊資源的行為，由資源所在地旅遊行 政管理部門對行為主體予以教育、批評、責令其停止違法行為，並根 據法律、法規，協同有關部門做出相應處罰。」尚稱完整。
89 「第八條各目的事業主管機關收取觀光保育費後，應納入各目的事業主管機關既有預算執行。
前項收取之費用，應限定專款專用於所收取之範圍區域。」
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