第五章 兩岸水域(海水浴場)管理法律比較探討分析
第一節 我國水域(海水浴場)法律與管理方式分析
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第五章 兩岸水域(海水浴場)管理法律比較探討分析
第一節 我國水域(海水浴場)法律與管理方式分析
台灣 1969 年制定「發展觀光條例」全文 49 條中，並「無 」管理水域(海 水浴場)之規定，而是由行政機關(台灣省政府)另訂「臺灣省海水浴場管理規 則」，因台灣精省(廢省)關係該規則，於 2005 年 09 月 12 日廢止，取而代之的 是，2001 年修正公佈「發展觀光條例」全文 71 條，並增訂條文第 36 條規定，
「為維護遊客安全，水域遊憩活動管理機關得對水域遊憩活動之種類、範圍、
時間及行為限制之，並得視水域環境及資源條件之狀況，公告禁止水域遊憩活 動區域；其禁止、限制、保險及應遵守事項之管理辦法，由主管機關會商有關 機關定之。」授權規定於 2004 年制定子法「水域遊憩管理辦法」。
一、行政法律關係之釐清
(一) 目前台灣對水域遊憩活動管理之法規是「水域遊憩活動管理辦法」，
屬法律授權之法規92，交通部觀光局在所轄各國家區對於水域遊憩活 動所做之行政行為，應為外部作用法關係，以人民一造作為處分相對 人。
(二) 再進一步進入第二層法律關係，分析其屬於公權力的法律關係，本項 水域遊管理應為廣義公權力，行政機關可以片面決定造成相對人權利 義務的變動，此一公權力的外觀，係法律行為之決定，如依「水域活 動管理辦法」公告限制水域遊活動類型等(如圖 1 公告)，在公告游泳 區域範圍內，則遊客則不可從事動力活動(如操作乘騎風浪板、滑水 板、拖曳傘、水上摩托車、獨木舟、 泛舟艇、香蕉船、橡皮艇、 拖 曳浮胎、水上腳踏車、手劃 船、風箏衝浪、立式划槳等各類器具之
92 「發展觀光條例」第 36 條規定，並得視水域環境及資源條件之狀況，公告禁止水域遊憩活動 區域；其禁止、限制、保險及應遵守事項之管理辦法，由主管機關會商有關機關定之。
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活動…類型等)，即為不影響亦可能為事實行為之公權力措施; 另外，
限制時間類型之公權力，如夏季到下午 6 點強制驅離遊客在海中遊泳 (如圖 3 公告事項)等；不管屬於法律行為或事實行為，基本上，廣義 公權力係一單方之決定而造成人民權利義務的變動。行政機關用命 令、強制的手段，造成人民自由受限制，法律行為的公權力、事實行 為的公權力，故行政機關為水域遊憩活動安全，對人民(遊客)因片面 決定而讓人民受到自由受影響者，即行政機關行使公權力。但是，例 如「溯溪」活動就不屬該水域遊憩活動辦法93所規範項目，一般常會 被誤會，故行政機關依該辦法不對「溯溪」等行使公權力。
(三) 再依公權力關係與非公權力關係說明，例如遊客自覺能力足夠，就可 以自備器材不需向業者聘請教練即可以從事水域遊憩活動，行政機關 與遊客行為並無公權力關係; 但另一態樣，若遊客向水域活動(營業) 業者租器材聘教練，例如鋼鐵人技術沖浪，則水域營業業者或教練與 行政機關之法律關係分二種，如東北角福隆沙灘，因為政府委外民間 經營水域遊憩，故經營營業之水域業者與政府關係屬公私協力之行政 法律關係。另外大部分開放水域屬「自然公務」為(生態、保育、人力 無法操之大海)遊客與行政機關應非公權力關係，但是，若行政機關若 設有人工設施物於大海上，則屬「人工公務」，則行政機關與遊客之 間之法律關係則有「事前的法律保留」、「事中的正當程式」以及「事 後的法律救濟」三大要求。
93 水域遊憩活動管理辦法
第三條 本辦法所稱水域遊憩活動,指在水域從事下列活動:
一、游泳、衝浪、潛水。
二、操作乘騎風浪板、滑水板、拖曳傘、水上摩托車、獨木舟、 泛舟艇、香蕉船、橡皮艇、
拖曳浮輪胎、水上腳踏車、手划 船、風箏衝浪、立式划槳等各類器具之活動。
三、其他經主管機關公告之水域遊憩活動。
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圖 3 公告事項
二、行政行為形式
第二個階段要分析者係行政行為形式，在法律關係釐清之後，接著該以如 何手段（行為方式）來解決行政案例之「行政行為形式」。對物之一般處分，以
「告示牌」為例，其可能係對人之一般處分，也可能係對物之一般處分。本小 節〈水域遊憩活動案例〉禁止提供水域遊憩活動公用，如是單純對物者，則屬 對物之一般處分。但是，如果有牽涉人之問題者，則又屬對人之一般處分，例 如下(圖 1)所舉例「水域活動」對時間、區域、種類、範圍及行為限制公告牌 子，因為所有遊憩之遊客者，都因之而受到限制。總而言之，不問係對人或係 對物，皆屬一般處分。 行政機關在做行政處分時，第 1 現場執法人員應注意需 符合法定之程式，例如符合法定之處分書格式、有救應有救濟教示之載明、送 達。
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三、行政法律制度
第三個階段要分析者係行政法律制度，欲解決一個行政案例，依 要 嚴格 謹守「行政義務履行確保制度」、「行政調查制度」、「行政程式制度」、「行政爭 訟制度」、「國家補償制度」等五套行政法律制度之分析，架構拿捏紮實，問題 必迎刃而解，簡言之為「事前的法律保留」、「事中的正當程式」以及「事後的 法律救濟」三大要求，謹以水域遊憩活動業者違規為案例說明。