兩岸觀光管理法律比較分析研究 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學法律碩士在職專班碩士論文. 政治大. 立兩岸觀光管理法律比較分析研究. ‧ 國. 學. A Comparative Analysis of the Law Tourism. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. between Taiwan and Mainland. i n Ch engchi U 研究生：陳美秀. v. 指導教授：王文杰博士顏玉明博士. 中華民國一○六年十二月.

(2) 誌. 謝. 本論文經歷 2 年半的醞釀、構思、寫作、修改、口試、再修改，雖經反覆思考修正仍不能達到完美，但終究需要結稿完成。首先要感謝的當然是我的指導老師，王文杰院長。王院長從協助搜集大陸文獻、法律論文格式、邏輯架構…等細心教導，甚至連論文電腦排版均是靠王院長費心並給予我極大的幫助; 另外也要同時感謝我的第二位指導老師，顏玉明老師，感謝顏老師在政府採購、仲裁、促參等法律的教誨與提點並協助共同指導，兩位師恩，特表致謝。. 治. ‧ 國. 學. 政再來要感謝的是口試委員王千維教授及劉副校長喜大立臨，兩位老師提出中肯且有具體性之意見，讓本論文有更多之想法與修改進步空間，感謝兩位老師。 ‧. 接下來要感謝交通部觀光局的吳朝彥、張鍚聰…等長官在觀光法律觀點的提點及觀光局玉珍、耕宏、慧文協助提供資料，同時更要感謝東北角暨宜蘭海岸國家風景區管理處、北海岸暨觀音山國家風景區管理處所提供之實際案例，讓我有苦讀法律之原始動力與解決法律問題後之成就 al 感。 iv. n. er. io. sit. y. Nat. n U engchi 最後，一定要感謝我的家人們，由於您們對我的寬. Ch. 容、體諒、協助與支持，讓我能夠自由自在、無所牽掛，才能順利完成學業並取得第二個碩士學位。在感謝之餘，更期望本論文之初淺研究成果，可以提供後續研究者或相關政府單位做為未來研究觀光法律修正參考。. 陳美秀. 2017 年 12 月.

(3) 摘. 要. 我國觀光法律制度之肇始是在 1969 由交通部公佈「發展觀光條例」，該條例迄今約 50 年歷經 10 次修正，近十幾年均未做整體修正; 而大陸是在 2013 年頒布「中華人民共和國旅遊法」，並在 2016 年做第 1 次部分條文修正，兩岸觀光法律規定不盡相同，但兩岸旅遊交流頻繁，有對兩岸觀光法律比較分析之動機本論文研究是想嚐試先揭開兩岸觀光旅遊現況，再透過文獻分析與比較法學分析方法研究兩岸觀光法律建置與法律執行面，繼而就兩岸之旅行業(者)、風景區(景區)及水域(海水浴場)等比較重要的觀光法律課題進行法規範比較分析，期以對台灣觀光行政管理制度建立較完整之法規範，謹將本論文研究結果摘要如下. 政治大一、兩岸觀光法律制度有比較參考之價值:大陸《旅遊法》是 2013 年公立告施實，目前尚無重大之缺失，而我國觀光法條是比較早期之法律，多數法條條. 學. ‧ 國. 文已過時，我國觀光單位似可再參考大陸「旅遊法」再進行「全盤整體」法規修正建制法制度。. ‧. 二、. 我國現在是調整修正觀光法律制度適當時機:台灣自 2008 年 7 月. y. Nat. 陸客來臺觀光正式開放，來台旅客之成長趨勢為迄 2015 年來臺旅客已逾千萬人. sit. 次，惟自今(2017)年大陸觀光客預期將減少，此時正是檢討台灣觀光法律制度之. n. al. er. io. 最適時機，建議台灣應趁休養生息之際，健全台灣觀光法制度與營運秩序。三、. Ch. i n U. v. 兩岸觀光主管機關應持續交流建立兩岸旅遊制度:自 2008 年 7 月. engchi. 正式開放大陸觀光團赴台灣旅遊迄今(2016 年)近 8 年，雙方應持續建置完整之管理法規，從經營管理與建置營運秩序法規，乃至陸客車禍就醫、保險、脫團… 等均已有完善之管理流程(標準 SOP);. 故建議兩岸雙方政府應在既有基礎下繼. 續和協發展。四、. 兩岸觀光主管機關應研究修法減少相互管制之法律規定:建議大陸. 旅遊市場時機成熟後，台灣對陸客應回歸一般國際旅客對待，俾符合全球各國旅遊市場之操作。即建議兩岸應更加配合雙方既有之開放自由旅遊市場之作為。五、. 我國旅行業管理權可以參大陸下放地方政府管理:建議交通部觀光. 局應有修改旅行業為屬地管理原則，即由地方管理，雖因長期未被地方接受，但仍不宜長期不做修法之規劃，即應修正發展觀光條例及旅行業管理規則規原由中央政管理旅行業改變由地方政府監督管理。 I.

(4) 六、. 旅行業之債權人聲請強制執行保證金者，建議應以旅客為限:依民. 法一般法理，旅行社之債權人均得聲請旅行業之財產強制執行，實現其債權。但觀光行政法規特別設立保證金是用以保證出團旅客權益所設計，似不宜用於解決其他透過司法之債務清償用途，故建議以特別法優於普通法原則，再修正「發展觀光條例」條文為「限旅行業保證金全部償還受損旅客後有剩餘款者，由交通部觀光局退回旅行業或法院強制執行之用。七、. 陸客脫團處扣繳旅行業保證金制度，宜檢討廢止:此為開放陸客來. 臺觀光初期所設計法制，但就觀光行政法律架構似有待檢討其法律正當性，因陸客滯留台灣似應屬出入境管法律規範體制，而非規範在觀光行政法體制，而處分主體為旅行業亦有欠法律公平性，因旅行業非違法行為者、又無警察境管權，故該法律設計有嚴重之疏漏，建議適時修正。. 治政大旅行業「專業經理人」法律規定建議廢除:近年網路(虛擬)旅行社八、立盛行，且借牌經理人時有所聞，建議隨時空環境改變而修正檢討發展觀光條例條 ‧ 國. 九、. 學. 文廢除旅行業需設置專業經理人。. 台灣對觀光保育費用收取應專款專用:建議我國對觀光保育費之費. ‧. 率訂定後，應由該管目的事業主管機關專款專用，不宜先繳回中央財政局即財政. y. Nat. (主計)單位，此是目前台灣之行政部門之困境，當中央統籌掌握保育費收入，就. er. io. 建議交通部觀光局與保險局應儘速解決不適宜之保險負擔:立法委. al. n. 十、. sit. 失去該法律立法目的。. Ch. i n U. v. 員提出增加水域經營業者購買「傷害保險」部分，而目前市場上並沒有此種保單. engchi. 對外販售，造成相關行政執行單位未能執行，行政機關明知依該無法執行之法條 (發展觀光條例第 60 條)，又另在「水域遊憩活動管理辦法」第 10 條增訂有關涉及應投保傷害保險事項之子法。故此法律雖規定課予業者義務負擔(替遊客買傷害險)，但業者卻無法執行之法律效果，故建議中央主管機關(交通部觀光局)應儘速與保險局提案修法。關鍵詞: 觀光;旅遊;旅行社; 觀光保育費. II.

(5) Abstract The Ordinance on the Development of Tourism" was promulgated by the Ministry of Communications in 1969 and it is the origination of tourist law system in Taiwan. The Ordinance has been amended ten times in about fifty years to date but none of those amendments has been made in the past decade, while the mainland enacted the "Chinese People Republic of China Travel Law" and amended the first part of the Provisions in 2016. Although cross-strait tourism laws and regulations are not the same, frequent cross-Strait tourism exchanges have motivated comparative analysis of the cross-Strait tourism law. This thesis explores the current situation in cross-strait tourism. ,and then to study the legal construction and legal enforcement of cross-Strait tourism laws through literature analysis and comparative analysis. It conducts a normative analysis of the important legal issues in tourism, by analyzing comparatively across the Strait, first the tourist legislations and law enforcement, then the tourist industries, the scenic areas and the ocean beaches, with the goal of establishing a more complete set of legal norms for tourist administrative and management system in Taiwan. The main research results are. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. summarized as follows:. n. al. er. io. sit. y. Nat. 1. Tourism legal systems across the strait have cross-referencing values The “Tourism Law” of Mainland was announced and implemented in 2013, and has not shown major deficiencies. In contrast, Taiwan’s counterpart is relatively old, and most of its codes and ordinances are outdated. Taiwan’s tourism administration could look at Mainland’s “Tourism Law” and overhaul its legal system.. Ch. engchi. i n U. v. 2. This is an appropriate time to change the legal system for Taiwan Taiwan officially opened up to Mainland tourists in July 2008, and visits from Mainland since had accumulated to more than 10 million person-times in 2015. The number of tourists from Mainland is expected to decline in 2017. It is thus opportune time to review the legal system in tourism. The recommendation is to use this down time, to build a sound legal system and operation procedures for Taiwan tourism. 3. The tourism authorities across the strait should continue to communicate on and build up the cross-strait tourism system. It has been almost eight years since officially opening up to Mainland tourist groups in July 2008. Two sides should continue to build toward a complete set of management regulations. From business management, operation rules and procedures, to medical III.

(6) treatment for tourist in car accident, insurance, absconding tourists, there exist already ideal operation procedures. The recommendation therefore is the two governments should continue to develop and revise the current system, harmoniously and on the basis of the existing foundation. 4. The two tourism authorities should consider mutually reducing restrictive laws. When the Mainland tourism market condition is ripe, Taiwan should give Mainland tourists the same treatment as the general international tourists, to be consistent with the practice in global tourism markets. It is recommended that two sides should cooperate further on the existing free market functioning. 5. Follow Mainland’s approach to delegate the supervision of the tourism industry to the local governments. It is recommended that the Tourism Bureau, the Ministry of Transportation and Communications, should place the tourism industry under the principle of local supervision and make the local government the supervising agent. In long term, it is inappropriate not to plan for changing the law, tough such change has long been ill received by local governments. Tourism development ordinances and tourism. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. regulations should be revised to have tourism industry supervised and regulated by local governments instead of the central government.. y. Nat. sit. n. al. er. io. 6. Petitions to access the travel agent guarantee deposit fund from industry liability claimants should be limited to travelers. According to the general principle of the civil law, any liability claimant of a travel agency can petition to access the guarantee deposit fund, to exercise the right of a claimant. However, the specific tourism regulations to establish travel agency guarantee deposit fund were designed to protect the rights of tour group dropouts. It seems. Ch. engchi. i n U. v. inappropriate to use the deposit fund to settle other legal repayment obligations. It is recommended that specific law should take precedence over common law principle, and the stipulation in the Tourism Development Ordinance should be revised as “ the remaining of the guarantee deposit fund, after paying the victim tourists, are returned from the Tourism Bureau to the tour industry or the court for law enforcement.” 7. The current system for the Office of Mainland Tourist Absconders to withhold guarantee deposit should be reviewed and abolished. This system was designed for the early stage, when Taiwan began to open up to mainland tourists. However, its legal legitimacy, from the perspective of tourism administration framework, is in need of review. Mainland tourists lingering in Taiwan IV.

(7) seems to be a domain of immigration administrative law system, not tourism administrative law system. Also, tourism industry as a main recipient of punitive actions lacks fairness, because the industry is not the law breaker and does not have the law enforcement power of police. The current legal design thus has serious omissions and shortcomings. It should be rectified in due time. 8. The requirement for the travel industry to have “professional manager” should be abolished In recent years, online virtual travel agencies have become popular. There are also occasional incidents of a manager borrowing license from others. It is recommended that, as time and environment change, the Tourism Development Ordinance be reviewed, and the requirement that the industry needs “professional manager” be removed.. 政治大 9. The revenue collected from tourism conservation fee should be earmarked for 立 tourism. ‧ 國. 學. It is recommended that, after the tourism conservation fee is set, the collected revenue goes directly to the government agencies in charge of the legislative purposes of the fee,. ‧. instead of the Bureau of Finance working as the master in finance. This is a Taiwan’s current administrative quandary — the legislative purposes of collecting the fee may. sit. y. Nat. be lost, when the central government controls and coordinates the uses of the revenue.. n. al. er. io. 10. It is recommended that the Tourism Bureau and the Insurance Bureau promptly resolve the inappropriate insurance burden Legislators have enlarged the portion of the law requiring aquatic business operators to buy “injury insurance” for tourists. However, currently such insurance contracts are not available for sale in the market. Consequently, the relevant administrative units have. Ch. engchi. i n U. v. been unable to enforce the law. In addition, the administrative agencies know full well that they are dealing with an unenforceable law (Tourism Development Ordinance, Title 60), yet they added sub-laws concerning the injury insurance requirement to Title 10 of “The Measures in Aquatic Recreational Activities Management”. The law has the effect of assigning the obligation of buying injury insurance to the business owner, who has no way to fulfill the obligation. It is thus recommended that the central administrative authority (Tourism Bureau, Ministry of Transportation and Communications) and the Insurance Bureau propose amendments to the law in a timely fashion. Keywords: Tourism ; Travel ; Travel agent; tou rism conservation fee V.

(8) 目. 錄. 第一章緒論 ................................................................................................................. 1 第一節. 研究動機與目的........................................................................................ 1. 第二節. 研究範圍.................................................................................................... 3. 第三節. 研究方法.................................................................................................... 4. 第二章兩岸觀光旅遊現況探討分析 ......................................................................... 7 第一節. 大陸旅客來台灣旅遊市場概況................................................................ 7. 第二節. 台灣旅客赴大陸旅遊市場概況(表 7 至表 7-1)..................................... 24. 第三節. 台灣對開放陸客實施控管策進作為...................................................... 26. 政治大. 第三章兩岸旅行業法律比較探討分析 ............................................................................... 37. 立. 第一節兩岸旅行業立法體制比較分析 ........................................................................... 39. ‧ 國. 學. 第二節兩岸旅行業管理法律制度比較分析 ................................................................... 44 第三節旅行業保險與履約責任制度 ............................................................................... 51. ‧. 第四節旅行業消費者保護規定制度 ............................................................................... 59. y. Nat. sit. 第五節台灣旅行業管理法精進作為與修正方向 ........................................................... 66. n. al. er. io. 第四章兩岸風景區收費管理法律比較探討分析 ............................................................... 70. i n U. v. 第一節風景區收取門票法律依據分析 ........................................................................... 71. Ch. engchi. 第二節收取觀光保育費法律依據分析 ........................................................................... 73 第三節台灣風景區收取觀光保育費法律精進作為與修法方向 ................................... 77 第五章兩岸水域(海水浴場)管理法律比較探討分析 ........................................................ 81 第一節我國水域(海水浴場)法律與管理方式分析......................................................... 81 第二節大陸水域(海水浴場)法律與管理方式分析......................................................... 84 第三節台灣水域(海水浴場)法律精進作為與修法方向................................................. 86 第六章結論與建議 ............................................................................................................... 91 參考文獻 ................................................................................................................................. 95. 附錄 VI.

(9) 附錄一台灣觀光法規 ......................................................................................................... 101 附錄二大陸觀光法規 ......................................................................................................... 102 附錄三開放陸客來臺之發展過程(大事紀) 105.3.1 ......................................................... 104 附錄四總第 822 號委員提案第 61919 號 ....................................................................... 113 附錄五、觀光保育費收取辦法草案(觀光局 106.6 版本).................................................. 116 附錄六海基會與海協會簽署「海峽兩岸關於大陸居民赴台灣旅遊協議」全文 ......... 120 附件一海峽兩岸旅遊具體安排 ......................................................................................... 123 附件二海峽兩岸旅遊合作規範 ......................................................................................... 124. 表目錄. 政治大. 表 1 來臺旅客成長率(陸客及不含陸客統計別) ........................................................ 8. 立. 表 2 歷年國人國內旅遊人數及旅遊收入 .................................................................. 9. ‧ 國. 學. 表 3 來臺旅客及觀光外匯收入 ................................................................................ 10 表 3-1 整體觀光收入(觀光外匯收入+國人國內旅遊收入) .................................... 11. ‧. 表 3-2. 2015 年觀光外匯收入排名 .......................................................................... 12. y. Nat. sit. 表 4 2015 年整體及前三大市場人數、成長率、重遊率、日均消費、非觀光團. er. io. 統計表.......................................................................................................................... 13. al. v i n Ch 表 5-1 陸客來臺每月成長率 ...................................................................................... 15 engchi U n. 表 5 陸客來臺人數及創匯(2016.5.30 更新) ............................................................. 14. 表 5-2 陸客各類目的旅客占比 .................................................................................. 16 表 6 優質團執行情形 ................................................................................................ 20 表 6-1 團體脫團脫團情形表 ...................................................................................... 21 表 6-2 陸客自由行脫逃情形表 .................................................................................. 22 表 6-3. 2013-2015 年來臺旅客平均每人每日在臺消費金額(美元) ...................... 23. 表 6-4. 2015 年全體、日本、大陸觀光團日均消費(美元) ................................... 23. 表 6-5. 2015 年大陸旅客各類型每人每日消費(美元) ........................................... 24. 表 7 國人出國統計表 ................................................................................................ 25 表 7-1 國人出國赴大陸統計表 ................................................................................. 26 VII.

(10) 表 8 大陸人士來台觀光通報系統 ............................................................................ 30 表 9 歷年大陸組團社積欠團費統計表 .................................................................... 34 表 9-1 觀光局辦理接待大陸業務旅行社稽查情形一覽表 ..................................... 34 表 9-2 觀光局辦理接待大陸業務旅行社處分情形一覽表 ..................................... 35 表 10 兩岸旅行業管理法規範比較分表 ................................................................ 42 表 11 綜合、甲、乙種旅行業差異比較表 ............................................................ 47 圖目錄圖 1 研究方法流程圖 ................................................................................................ 6 圖 2 大陸人士來台觀光通報資料分析檢核系統圖 ................................................ 31. 政治大. 圖 3 公告事項 ............................................................................................................. 83. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2. i n U. v.

(11) 第一章緒論我國觀光法律制度之肇始是在 1969 由交通部公佈「發展觀光條例」，立法目的是「為發展觀光事業，促進國際文化交流，加速國內經濟繁榮」全文僅 26 條，該條例迄今約 50 年歷經 10 次修正， 2015 年 1 月 22 日修正立法目的與 1969 年三項立法目略有不同，新修改為 7 項目的為「為發展觀光產業，宏揚傳統文化，推廣自然生態保育意識，永續經營台灣特有之自然生態與人文景觀資源，敦睦國際友誼，增進國民身心健康，加速國內經濟繁榮」1，最近一次是 2016 年 12 月. 治政 23 日修正公佈，但立法目的並無修正。大立而大陸是在 2013 年 4 月 25 日第十二屆全國人民代表大會常務委員第二次 ‧ 國. 學. 會議通過，自 2013 年 10 月 1 日起施行，頒布「中華人民共和國旅遊法」(簡稱. ‧. 旅遊法)，其立法目的「爲保障旅遊者和旅遊經營者的合法權益，規範旅遊市場秩序，保護和合理利用旅遊資源，促進旅遊業持續健康發展。」並在 2016 年 11 月. y. Nat. io. sit. 7 日做第 1 次部分條文修正，但其立法目的不變。. n. al. er. 綜觀兩岸觀光(旅遊)法之立法目的外觀，二者是完全不同之法義或文義，. Ch. i n U. v. 但究其立法目的內涵屬性，均涵蓋發展(促進)法、行政法和民事法等三方面分屬不同領域的法律規範。. engchi. 第一節研究動機與目的臺灣與大陸兩岸，因主權與政治環境等因素，自 1949 年政府來台六十餘年來均處於分裂國家之事實狀態，導致社會、政治、經濟發展制度不同外，甚至在. 1. 2015 年 1 月 22 日修正立法目的與理由為「大自然無償供人類玩賞、創造經濟價值，觀光旅. 遊業有責任將環境保護、生態保育之觀念加以推廣，此重要性應列為發展觀光產業的首要目的之一。」 1.

(12) 兩岸法律均存著不同之法規範。晚近，因兩岸政治、經濟及婚姻交流日增，尤其以「兩岸旅遊」交流最為兩岸各階層所關心，即台灣自 1987 開放國人赴大陸探親後，雙方政府部門磋商多次後，終於在 2008 年 6 月 13 日海基會與海協會簽署「海峽兩岸關於大陸居民赴臺灣旅遊協議」做為互動往來之協議基礎，依該協議第一點規定，「本協議議定事宜，聯繫主體為雙方分別由台灣海峽兩岸觀光旅遊協會（本文以下簡稱台旅會）與海峽兩岸旅遊交流協會（本文以下簡稱海旅會）聯繫實施。」復正式開啟 2008 年 7 月臺灣政府開放陸客來臺觀光，政府方面依據「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」第十六條第一項規定，於 2009 年 10 月. 政治大法」，大陸方面頒布「大陸居民赴臺灣地區旅遊管理辦法」，並經 2 年多終於在立 16 日頒布「大陸地區觀光事務非營利法人來臺設立辦事處從事業務活動許可辦 2. 2010 年雙方依前述「海峽兩岸關於大陸居民赴臺灣旅遊協議」互設具准官方地. ‧ 國. 學. 位之辦事處，這可說是兩岸第一個官方政府互設正式辦事處，迄今 2017 年似也. ‧. 是惟一機構常駐單位。台灣交通部觀光局依據前開許可辦法第 3 條設立台旅會3，. y. Nat. 該協會董事是由觀光局局長兼任，幕僚工作是由觀光局(業務組)正式公務人員負. er. io. sit. 責辦理，並派駐北京、上海、廈門等 3 個駐大陸辦事處，但值得一提是，政府機關因受限兩岸法制限制，政府派駐大陸之辦事處人員均非觀光局組織法明訂該辦. al. n. v i n 事處之正編制員額，而是採取借用機關員額方式駐大陸辦事，即目前政府駐大陸 Ch engchi U. 公務員均係調用觀光局或所轄國家風景區管理處之現有員額，此乃非正軌之政府. 2. 大陸方面:「大陸居民赴臺灣地區旅游管理辦法」. （國家旅游局、公安部、國務院臺灣事務辦公室 2006 年 4 月 16 日第 26 號令公布，根據 2011 年 6 月 20 日《國家旅游局、公安部、國務院臺灣事務辦公室關于修改＜大陸居民赴臺灣地區旅游管理辦法＞的決定》修訂） 3. 行政院大陸委員會經評估兩岸觀光協商之客觀條件及時機已趨成熟，爰於 2006 年 8 月 25 日宣布將成立「財團法人台灣海峽兩岸觀光旅遊協會」，以利與大陸方面進行溝通聯繫及協助安排協商等工作。交通部觀光局考量該協會之功能性，參酌大陸前於同年 8 月 17 日成立之「海峽兩岸旅遊交流協會」組織及涵蓋成員，並邀集中華民國旅行商業同業公會全國聯合會、財團法人台灣觀光協會、中華民國旅行業品質保障協會、台北市觀光旅館商業同業公會及台北市航空運輸商業同業公會、台灣省風景遊樂區協會等共同捐助新臺幣壹佰壹拾萬元捐助設立本協會，該協會之法人設立申請案經交通部 2006 年 9 月 12 日許可。 2.

(13) 人事組織法，政府相關機關應(人事總處、陸委會等機關)應予正視建立法制。另依大陸官方依據雙方磋商同意在大陸國家旅遊局下在台灣設立海旅會，目前已在臺北及高雄設立 2 處，期能即時解決因雙方旅遊人數逐年增加而相互產生之旅遊問題與法律糾紛。兩岸從 1980 年代末期開始進行正式之交流，在我國頒佈兩岸人民關係條例作為準據法，而中國大陸並無相應的法律位階準據法之適用，對於涉大陸居民赴臺，大陸國家旅遊局亦在 2006 年 4 月 16 日也訂有「大陸居民赴臺灣地區旅遊管理辦法」之法律規範，又旅遊觀光均涉及兩岸人民旅遊行為，具有時效性，因旅遊行為具有「即時」發生之旅遊過程，諸如. 政治大樣，惟法律需依事實據以處理，故往往需透過兩岸協商(調)處理，許多法規範立. 2016 年陸客遊覽車在高速公路火燒車事件，另或是旅客個人旅遊糾紛等多種態. 反而是後來因兩岸旅遊案件日益增多才訂定，故筆者之研究動機是想先揭開兩. ‧ 國. 學. 岸觀光旅遊現況，再從比較分析兩岸觀光法律建置與法律執行面，繼而就兩岸. ‧. 之旅行業(者)、風景區(景區)及水域(海水浴場)等比較重要的觀光法律課題進行. er. io. sit. y. Nat. 法規範比較分析，期以對台灣觀光行政管理制度建立較完整之法規範。. 第二節研究範圍 a. n. iv l C n hengchi U 兩岸旅遊行為在台灣的法律涉及兩岸交流(陸委會)、簽證(內政部移民署)、觀光(觀光局)等法律體制，法規繁多且課題複雜; 而大陸亦同樣涉及各不同行政法體係，本論文將就台灣與大陸的觀光行政法律為研究架構，如台灣政府是以「發展觀光條例」為準據法，而大陸是以中華人民共國旅遊法【本文以下簡稱旅遊法】的基本法，其立法宗旨是為保障旅遊者和經營者的合法權益，建範旅遊市場秩序，即是透過法律來建構旅遊市場旅遊者、旅遊經營者與政府等各主體間的權利、義務和責任關係，而筆者擬就兩岸觀光法律體制面下之兩岸之旅行業(者)、風景區 (景區)及水域(海水浴場)等目前仍存有修正改善的觀光法律課題進行兩岸法規範比較分析，並提出未來可行修正方向供台灣執政機關作為修法參考。 3.

(14) 另兩岸旅遊又涉政治、社會等這種複雜的問題，即使一本專題著作也不足以對其整體內容作出全面性的分析，故本論文內容就像國畫中的一幅潑墨山水畫所體現的精神一樣，在探討這些問題時，試圖僅以寥寥幾筆潑染的點和線來勾畫出整體的結構和意境，雖無法全面涵蓋兩岸觀光法規範，但確是目前兩岸共同重要之觀光法律課題，並試圖提出最適解決方向，茲先敘明4。. 第三節研究方法一、文獻分析法. 政治大具關聯性，其專業領域亦包涵境管、旅遊、消保、保險、商業、法律等多面向問立. 本論文涉及相關不同法律課題的研究，且又與觀光行政法的各個實體法直接. ‧ 國. 學. 題，因此筆者廣泛蒐集兩岸政府出版品或相關涉及政府修正的主要法令和政策發布與大陸主要法律、觀光旅遊類期刊與研究報告，並利用相關政府統計的資料來. ‧. 驗證。盤整研究這些文獻資料中的學理論述與作者看法意見或統計資料，可以從. sit. y. Nat. 中歸納發覺並補充現有已存在之欠缺或不完整部分，期重新建立較為完整的法律. al. er. io. 架構，能夠對現有學術研究成果有所參考價值。是則，本論文學理研究仍需要有. v. n. 法學方法的協助支撐，以為能有更清淅明白的法論點與學理論述的觀點。. Ch. engchi. i n U. 另學術研究或是政府依法行政此法律之研定，均有賴對過去學校研究成果與行政機關實務操作經驗累積而得。對於兩岸旅遊觀光之台灣的文獻大部分在 2008 年開放陸客來臺灣之前的研究，而大陸的研究文獻則大部分產生在 2013 年大陸旅遊法發布後，兩岸觀光法律的改變與變遷的論述正因為該二時間年代而受到各界的重視，但其學術著作或學術討論材料仍不成熟，故可參考文獻不若其他領域浩如煙海，然而在資料與觀點的引證上考量於大陸諸多著作、期刊在註解的援引，引用論理學說外，在考據求證上大部分仍採直接洽詢主管機關. 4. 王文杰，中國金融法規與環境，政治大學課程演講簡報，頁 3，2017 年 4 月。 4.

(15) 或實際業界朋友，故也造成對原始來源當政者的困擾，這也是本研究尚待突破的關鍵。然作為一個規範法律的研究論文，本文盡量以政府公報、出版物作為佐證，並歸納分析；在大量閱讀相關文獻後並作一整理與釐清，以求論述之真實與可行性。二、比較法學的分析本論文主要課題幾乎是縱向面圍繞著是台灣與大陸觀光旅遊業、景區法制發展的內容研究，而橫向面則是從時間軸由 2008 年後出發至 2013 年大陸旅遊法發布迄今兩岸觀光旅遊法規因應時空旅客快速增加而與時劇增的規定，然而對於長. 政治大觀點切入。對同一個大中華區域的法制的研究需親自到這個區域去瞭解更高層次立期在觀光政府部門工作的筆者而言，一定極有必要且有興趣先由一些比較法學的. 機關立法者的背景教育，瞭解更全面的之立法根源，雙向考察更是一種有效瞭解. ‧ 國. 學. 為何要建立此種具法律體制與制度發生作用的機制，另互相接觸研究當地的法律. ‧. 工作者之想法與理念等等，因為所有區域的法律知識與法律制度建置大部分均有. y. Nat. 相同之理論與邏輯思維。另外畢竟，實際工作經驗的作用是不可取代的。筆者在. er. io. sit. 這 20 餘年的實際工作體驗與兩岸觀光交流研究積累是足以深刻驗證了這一說法。正因為這種機緣讓筆者能透過區別它的兩岸觀光旅遊特殊性進而掌握這種兩岸. n. al. Ch. 觀光型態的整體與法制發展內容的變化。. engchi. i n U. v. 參考外國立法例及判例學說，以解釋現行法所探討的法制，係為目前法治現代國家研究作為之通例。透過比較法制之研究，對於現行觀光行政法的解釋，更具有特殊之意義，藉由比較之研究以澄清觀光法中個別適用上的疑義或爭議問題。在本國法制缺乏或是遇有相關研究文獻不足時，應用在比較法學方法論上，可以借重他國既有的法制經驗、學說與判例，以其相通的法理部份作為問題探討的理論基礎，藉由如此以有助於特殊問題的解決5。尤其本論文的論述時點適逢在大陸《旅遊法》施行 3 年之際與台灣新政府 2016 年職政，兩岸交. 5. 吉永榮助著，經濟法學基礎理論，中央經濟社，頁 19，1974 年 10 月。 5.

(16) 流體制轉換之際，在探求於觀光法律秩序的建立與因應和政府改變政策中與社會經濟需求時這種比較的分析更顯重要，故本論文雖沒辦法全面性的逐一展開比較分析，但可以選擇目前兩岸爭議較多之觀光議題作為討論為之主體。. 兩岸觀光法律文獻分析及比較法學分析. 台灣觀光法律. 大陸觀光法律. 旅行業(者)、風景區(景區)及水域(海水浴場)法律比較分析提出修法方向. 台灣. 立. 政治大. ‧ 國. 台灣產官學重要關鍵人物. 學. 將論文(草稿)送產官學者面訪. 大陸. 大陸兩岸產官學重要關鍵人物. ‧ y. Nat. n. al. er. io. sit. 綜合提出兩岸觀光法律比較分析狀況與台灣法律精進作為與修法方向. 圖1. Ch. e結論與建議 ngchi. 研究方法流程圖. 6. i n U. v.

(17) 第二章兩岸觀光旅遊現況探討分析在探討兩岸觀光現況問題前，必需先介紹台灣在「發展觀光條例」第 2 條定義所稱「觀光旅客」係指觀光旅遊活動之人，而大陸「旅遊法」對旅遊者並未有明確的定義，而是在同法第二章6明定所有旅遊者之權利義務，此乃兩岸法律訂定法習慣不同，但對「遊客數」之統計數各國仍遵循世界觀光組織 (UNWTO)7之統計方式，故不會因有無法律名詞定義而影響全球統計評量。故本章節先就大陸旅客來台灣旅遊市場、繼而反向介紹台灣旅客赴大陸旅遊市場概況，最後就雙向旅客之現況提供台灣對開放陸客法律實施控制管理策進作為。. 第一節大陸旅客來台灣旅遊市場概況. ‧. 一、來臺旅客發展趨勢(如表 1). 學. ‧ 國. 立. 政治大. y. Nat. 依據 2008 年 6 月 13 日海基會與海協會簽署「海峽兩岸關於大陸居民赴臺. er. io. sit. 灣旅遊協議」，雙方同意赴台旅遊以組團方式實施，採取團進團出形式，團體活動，整團往返。故從同(2008)年 7 月陸客團來臺觀光正式開放，來台旅客之成. al. n. v i n 長趨勢為 2008 年約 33 萬人次，最高紀錄為 2015 年達 418 萬人次，約佔整體來 Ch engchi U. 台旅客之 40%，惟因兩岸關係的影響，自 2016 年新政府執政對大陸兩岸交流政策放慢，大陸來臺旅客已降至 351 萬人，並非因現行法律修正或法律重大改變，從來臺旅客整體統計數字可知其背後成長最大量為陸客，故我國政府勢必無法莫視兩岸觀光法制建罝雖有其重要性，但政策卻是影響兩岸觀光績效之潛在因數。. 6. 旅遊法第二章旅遊者權利義務規定在第 9 條至第 16 條。世界觀光組織(UNWTO)預估至 2020 年全球國際旅客可達到 15.6 億人次，至 2030 年可達到 18 億人次。 7 7.

(18) 表 1 來臺旅客成長率(陸客及不含陸客統計別). 來臺旅客(整體). 來臺旅客(不含陸客). 來臺旅客(陸客). 年度人數. 成長率. 人數. 成長率. 人數. 成長率. 別 3,845,187. 3.47%. 3,515,983. -. 329,204. -. 2009. 4,394,967. 14.30%. 3,422,844. -2.65%. 972,123. 195.30%. 2010. 5,567,277. 26.67%. 3,936,542. 15.01%. 1,630,735. 67.75%. 2011. 6,087,484. 9.34%. 1,784,185. 9.41%. 2012. 7,311,470. 20.11% 立. 治 9.32% 政4,303,299 大. 2,586,428. 44.96%. 2013. 8,016,280. 2014. 9.80%. 9.64%. 5,141,578. 8.82%. 9,910,204. 23.63%. 5,923,052. 2015. 10,439,785. 5.34%. 2016. 10,690,279. 2.4%. 2,874,702. 11.15%. 15.20%. 3,987,152. 38.70%. 6,255,683. 5.62%. 4,184,102. 7,178,545. 14.75%. 3,511,734. er. io. 2,591,999 16.76% a-7.11% iv l C n hengchi U 資料來源：本論文彙整交通部觀光局資料. n. 3,465,770. 1-4 月. 4.94% -16.07%. sit. y. ‧. Nat. 2017. ‧ 國. 4,725,042. 學. 2008. 873,771. -42.18%. 二、觀光收入分析 (一) 國人國內旅遊人數及旅遊收入(如表 2) 國人國內旅遊人數從 2008 年 9,620 萬人次(旅遊收入 1,842 億元，占 GDP1.48%), 到 2016 年旅遊人數為 1 億 9,038 萬(旅遊收入 3,971 億元, 占 GDP2.29%), 國人國內旅遊次數似與開放陸客來臺觀光或大環境經濟緊氣狀況無明顯關聯性，國人國內旅遊人數仍逐年增加之趨勢。. 8.

(19) 表 2 歷年國人國內旅遊人數及旅遊收入. 國人國內旅遊收入年. 旅次. 成長率. 占 GDP 比新臺幣億元. 成長率. 1 億 1,025 萬. 2.52%. 2,193. -2.22%. 1.70%. 2008 年. 9,620 萬. -12.74%. 1,842. -16.01%. 1.46%. 2009 年. 9,799 萬. 1.86%. 1,828. -0.80%. 1.48%. 2010 年. 1 億 2,394 萬. 26.48%. 30.30%. 1.75%. 2011 年. 1 億 5,227 萬. 政治2,381 大 22.9%. 3,103. 30.32%. 2.26%. 2012 年. 1 億 4,207 萬. -6.71%. 2,699. 2013 年. 1 億 4,262 萬. 0.38%. 2,721. 2014 年. 1 億 5,626 萬. 9.57%. 3,092. 13.63%. ‧. 1.94%. 2015 年. 1 億 7,852. 14.2%. 3,601. 2.16%. 6.64%. 3,971. ‧ 國. 立. 1.92%. 0.82%. 1.88%. 16.5%. n. al. er. io 1 億 9,038 萬. -13.02%. sit. Nat. 萬. 2016 年. 學. 2007 年. y. 例. Ch. engchi. 資料來源：本論文彙整交通部觀光局資料. i n U. v. 10.3%. 2.29%. (二) 整體觀光收入(如表 3、表 3-1、表 3-2) 2008 年整體觀光收入(觀光外匯收入+國人國內旅遊收入)為 3,905 億元(占 GDP 2.94%)至 2014 年為 7,530 億元(占 GDP 4.72%)，故整體而增加 GDP 1.78%，惟觀光產業是很脆弱的產業，連 2008 年發生 SARS 疫情或連續假日颱風也會影響遊客數，故雖觀光與政治不應掛鈎，但 2016 年 5 月 20 日後台灣政黨輪替，兩岸觀光政策及大陸似已不再繼續送客，2016 年陸客來台人減少約 67 萬人次(少百分之 16.07)，而單就 2017 年 1 至 4 月就減少 87 萬人次(少百分之 42.18)，故台灣觀光收入實有待繼續觀察後勢情形。 9.

(20) 另觀光外匯收入由從 2008 年 1,871 億元(占 GDP1.48%)到 2014 年 4438 億元的外匯收入，達占 GDP 2.76%為最高的一年，但 2016 年緩降至占 GDP2.66%(如表 3)，若加計國內國民旅遊則 2016 年占 GDP 4.94%(如表 3-1)，但若從全球視野(表 3-2)觀之，2015 年大陸觀光外匯收入超過 1000 億美金，為全球排名第 2 位，而台灣觀光外匯收入亦也超過 100 億美金，排名第 24 位，實屬難得可貴之成就，但其中陸大陸送客至台灣是不可抺滅之事實。. 表 3 來臺旅客及觀光外匯收入. 新臺幣. 占 GDP 比成長率. 億元 1,712. 384 萬 5,187 人. 3.47%. 1,871. 14.30%. 2,253. 26.67%. 2,759. 9.34%. 3,260. 20.11%. 2009 年. 439 萬 5,004 人. 2010 年. 556 萬 7,277 人. 2011 年. 608 萬 7,484 人. 2012 年. 731 萬 1,470 人. 2013 年. 801 萬 6,280 人. 2014 年 2015 年. 3.69% 9.29%. y. 5.58%. Nat. 371 萬 6,063 人. ‧. 例 1.33% 1.48%. 22.46%. 2.03%. 18.16%. 2.37%. 3,485. 6.87%. 2.48%. 9.64%. 3,668. 5.25%. 2.52%. 991 萬 0,204 人. 23.63%. 4,438. 20.99%. 2.76%*. 1,043 萬 9,785 人. 5.34%. 2.03%. 2.71%**. 1.77%. 2.66%. n. al. Ch. engchi. sit. 1.81%. io. 20.42%. er. 2008 年. 成長率. 學. 2007 年. 立. 人數. ‧ 國. 年(月). 政治大觀光外匯收入. i n U. v. 4,528 註 1 4,608 註 2016 年. 1,069 萬 279 人. 2.4% 2. 資料來源：本論文彙整交通部觀光局資料 *以觀光外匯收入除以行政院主計總處 2015.11.27 公佈名目 103 年 10.

(21) GDP160,974.53 億新臺幣元計算 **以觀光外匯收入除以行政院主計總處公佈名目 104 年 GDP167,338.53 億新臺幣元，2016 年 173,551.85 計算註 1: 以平均每人每日消費為 205 美元*6.63(夜)*10,439,785(人)*31.91=4,528 億新臺幣暫估註 2: 以平均每人每日消費為 205 美元*6.59(夜)*10,690,279(人)*31.91=4,608 億新臺幣暫估. 政治大. 表 3-1 整體觀光收入(觀光外匯收入+國人國內旅遊收入). 3,905. 0.28%. 4,081. n. al. 9.91%. 2010 年. 5,140. 2011 年. 6,363. 2012 年. Ch. i n U. 25.95%. engchi. sit. -4.92%. er. 3,713. 占 GDP 比例. y. 成長率. io. 2009 年. 新臺幣億元. Nat. 2008 年. 整體觀光收入. ‧. 2007 年. 學. 年. ‧ 國. 立. v. 3.02% 2.94% 3.28% 3.78%. 23.79%. 4.63%. 6,184. -2.81%. 4.40%. 2013 年. 6,389. 3.32%. 4.39%. 2014 年. 7,530. 17.86%. 4.72%. 2015 年. 8,130. 7.97%*. 4.87%. 2016 年. 8,579. 5.52%*. 4.94%. 資料來源：本論文彙整交通部觀光局資料 *2015 年台灣 GDP167,062 億元，2016 年台灣 GDP 173,551. 11.

(22) 表 3-2 2015 年觀光外匯收入排名. 排名 (前進名次). 地區. 美金億元. 成長率(%). 全球. 1 兆 2,320. 1. 美國. 1,783. 0.6. 2. 中國大陸. 1,141. 8.3. 3. 西班牙. 446. 英國. 424. 義大利. 397. 4.5. 德國. 369. 1.9. 香港. 359. a澳門 l C h. n. 10▼2 13▲4. 日本. sit. i n U. 313. i e n g c h 250. 22.0 -2.0. er. io. 9▲1. Nat. 8. ‧ 國. 7. 泰國. ‧. 6▲4. -4.3. 學. 5▲3. 4.0. y. 立法國. 4. 政治 565大 459. v. -6.6 -26.5 51.4. 16▼3. 馬來西亞. 176. -7.1. 18▼2. 新加坡. 167. -5.0. 22▼5. 韓國. 153. -14.3. 24. 臺灣. 144. -1.4. 30▲2. 印尼. 107. 3.8. 資料來源：世界觀光組織(UNWTO)及交通部觀光局. 12.

(23) 三、整體及前三大市場人數、成長率、重遊率、日均消費(如表 4) 近 3 年來大陸旅客來台遊客數量最多，相對於來台國際客中占了將近 4 成，以 2015 年統計為例觀之，來台旅客中前三大市場分別為大陸、日本、港澳，其中大陸市場之成長率為 4.94%已不是最高，且值得注意的是大陸市場之重遊率為 11.21%，亦是偏低，相對日本客重遊率為 48.58%，而港澳為 69.22%，此一現象亦值得討論。. 表4. 2015 年整體及前三大市場人數、成長率、重遊率、日均消費、非觀光團. 統計表. 人數. 成長率. 重遊率. 學. ‧ 國. 立. 政治大日均消費(美. 非觀光團體. 元) 33.53%. 207.87. 大陸. 4,184,102. 4.94%. 11.21%. 227.58. (註). 日本. 1,627,229. 0.46%. 48.58%. 227.59. 70.39%. 港澳. 1,513,597. Ch. 69.22%. iv 184.76 n U. 94.90%. 10.02%. engchi. 資料來源: 本論文彙整交通部觀光局資料. sit. er. n. al. y. 5.34%. Nat. ‧. 10,439,785. io. 整體. 70.77%. 註 1:大陸分(1)觀光團:192 萬 3,525 人次(2)自由行:133 萬 4,818 人次(3)其他:92 萬 5,759 人次註 2:團客及自由行人數依內政部移民署發布統計修正。. 四、陸客來臺人數及創造外匯收入情形(如表 5) 台灣 2008 年 7 月陸客來臺觀光正式開放，來台觀光團旅客之成長趨勢為 2008 年下半年平均每日 300 人次、2009 年平均每日 1,661 人次、2010 年平均每日 3,199 人次，2013 年入境數 168 萬 8,396 人、每日平均 4,625 人，2014 年入境 13.

(24) 數 207 萬 3,020 人、每日平均 5,680 人，迄去(2015)年 2015 年入境數 192 萬 3,525 人、每日平均 5,270 人，故開放陸客台臺觀光團 8 年來，從平均每日 300 人增加至 5 千餘人(不含自由行及參訪團)約 15 倍。至於大陸旅客來台觀光產業效益8觀光團體陸客，從 2008 年 35 億元到 2015 年已達 938 億元的外匯收入，增加約 26 倍,故陸客在來台旅客中仍不可小視。. 表 5 陸客來臺人數及創匯(2016.5.30 更新). 政治陸客來臺總大. 目的別. 立. 143,738. 197,987. 379,589. 972,123. 455,780. 1,630,735. 519,509. -. 全體. 35. 105. y. 半年. 觀光團. 195%. 318. 598. 67.75%. 595. 973. 1,784,185. 9.41%. 630. 1,122. e 622,788 n g c h i U2,586,428. 44.96%. 912. 1,528. ‧. 54,249. 其他目的. sit. 2008 年. (新臺幣億元). 數. 自由行. ‧ 國. 觀光團. 成長率. 學. 年(月). 外匯收入. 2010 年. 1,174,955. 2011 年. 1,234,395. n. 2012 年. 1,772,492. 191,148. 2013 年. 1,688,396. 522,443. 663,863. 2,874,702. 11.15%. 864. 1,646. 2014 年. 2,073,020. 1,186,497. 727,635. 3,987,152. 38.7%. 1,086. 2,098. 2015 年. 1,923,525. 1,334,818. 925,759. 4,184,102. 4.94%. 938*. 2,247*. 685,955. 538,949. 286,257. 1,838,415. 5.72%. 323*. 783**. 11,199,521. 3,804,136. 4,724,918. 19,728,575. 5,701. 11,100. io. al. 30,281. Ch. er. 592,534. Nat. 2009 年. v ni. 2016 年 1-4 月合計. 8. 公式：每人每日平均消費金額（美金）x 大陸觀光客來台人次 x 平均停留夜數 x 新台幣與美金兌換率以 2008 年每人每日平均消費 295 美元、98 年每人每日平均消費 232.11 美元，平均停留天數 7 夜推估。2010 年與 2011 年以 232 美元，平均停留天數 6.5 夜推估。 14.

(25) 資料來源: 本論文彙整交通部觀光局資料 *104 年觀光外匯收入觀光團及全體陸客暫以平均每人每日消費 250 美元，匯率 30 估算。 **105 年觀光外匯收入觀光團及全體陸客暫以平均每人每日消費 230 美元，匯率 31.50 估算。觀光團及自由行人數資料來源為內政部移民署(資料僅至 2016 年 1 月止). 表 5-1 陸客來臺每月成長率. 政治大陸客觀光團陸客自由行立 97,981. 15.75%. 321,458. 19.56%. 158,730. -3.60%. 172,396. 105.37%. 406,239. 33.02%. 125,134. -43.89%. 82,675. y. 成長率. -3.17%. 279,703. -22.62%. 167,712. -26.68%. 114,195. sit. 人次. 26.60%. 358,798. -4.88%. 0.42%. 106,471. v 24.90%. 372,766. 11.66%. 28.17%. 308,087. -2.25%. io. 2015 年 4 月. 成長率. 167,819. Nat. 2015 年 3 月. 人次. 2015 年 5 月. n. al. 31.11%. er. 2015 年 2 月. 成長率. 陸客來臺總數. ‧. 2015 年 1 月. 人次. 學. 月份. ‧ 國. 類別. 2015 年 6 月. 136,991. 2015 年 7 月. 166,088. -2.69%. 104,823. -5.08%. 352,625. 2.59%. 2015 年 8 月. 164,867. 24.89%. 114,645. -3.25%. 367,736. 17.66%. 2015 年 9 月. 147,495. -10.99%. 100,609. -1.50%. 345,243. 1.03%. 2015 年 10 月. 183,740. 14.92%. 121,727. -2.73%. 386,663. 11.18%. 2015 年 11 月. 172,710. 9.74%. 107,692. -7.51%. 357,655. 7.56%. 2015 年 12 月. 143,237. -14.86%. 111,955. 1.98%. 327,129. -5.71%. 27.34% 4,184,102. 4.94%. 2015 年合計 2016 年 1 月. 189,002. Ch. 1,923,525 366,409. i n U. e-24.70% n g c h i99,649. 1.88% 1,334,818 13.98% 15. 163,652. -2.48%. 139,077. 41.94%.

(26) 2016 年 2 月. 405,307. -0.23%. 166,182. 4.69%. 157,728. -8.51%. 2016 年 3 月. 363,878. 30.09%. 193,259. 54.44%. 105,517. 27.63%. 2016 年 4 月. 375,567. 4.67%. 162,862. -2.89%. 136,627. 19.64%. 2016 年合計. 1,511,161. 10.61%. 685,955. 10.75%. 538,949. 15.35%. 觀光團及自由行人數資料來源為內政部移民署(資料僅至 2016 年 4 月止) 資料來源: 本論文彙整交通部觀光局資料. 表 5-2 陸客各類目的旅客占比. 立觀光團 27.4% 61.0%. 68.5%. 7.4%. al. n 2013 年. Ch. 58.7%. 2014 年. 52.0%. 2015 年 2016 年 1~4 月. i n U. 18.2%. engchi. sit. 1.7%. er. io. 2012 年. 69.2%. y. 72.1%. Nat. 2011 年. 其他目的. ‧. 2010 年. 自由行. 學. 2009 年. ‧ 國. 年度 2008 年. 政治大. v. 72.6% 39.0% 27.9% 29.1% 24.1% 23.1%. 29.8%. 18.2%. 46.0%. 31.9%. 22.1%. 45.4%. 35.7%. 18.9%. 資料來源為內政部移民署(資料僅至 2016 年 4 月止) 資料來源: 本論文彙整交通部觀光局資料. 五、大陸旅客來臺屬性分析大陸旅客來臺從 2008 年 6 月 13 日雙方簽署「海峽兩岸關於大陸居民赴台灣旅遊協議」同意赴台旅遊以組團方式實施，即正式開放陸客來臺團體觀光。復經 16.

(27) 3 年餘，因陸客來臺觀光脫團率很低且當時國內社會普遍認為陸客來台觀光受惠有侷限性，只有旅行社、旅館、遊覽車、購物店等接待陸客團受惠，無法雨露均霑到社會各階層(譬如小吃攤、計程車)，故至 2011 年 6 月 21 日雙方再簽署「海峽兩岸關於大陸居民赴台灣旅遊協議修正檔一」雙方除同意赴台旅遊以組團方式實施外，另依據協議第九條規定，就開放大陸居民赴台灣個人旅遊等事宜達成平等協議，即正式開放陸客自由行。至於開放自由行之依據係由兩岸小兩會9直接協議下，雙方合議並同意申請對象限大陸地區人民居住於主管機關公告指定之區域，符合下列情形之一者. 政治大工資所得相當新臺幣五十萬元以上者。其直系血親及配偶得隨同申請。(2)、十立. (1)、年滿二十歲，且有相當新臺幣二十萬元以上存款或持有銀行核發金卡或年. 八歲以上在學學生，得申請許可來臺從事個人旅遊。並同意由台灣移民署定於. ‧ 國. 學. 「大陸地區人民來臺從事個人旅遊觀光活動線上申請須知」中作以上相關規. ‧. 定。其中在雙方磋商中，有關「持有銀行核發金卡」之條件，在台灣是比較以. io. (一) 觀光團10. al. er. 有，特予說明當時磋商之共識。. sit. y. Nat. 理解的，但經陸方表示，要取得金卡之條件是比其他經濟條件較高者才能擁. n. v i n 大陸組團社計 314 家，臺灣接待社計 441 家，大陸觀光團入境人數統計 Ch engchi U. 2008 年 7 月至 2016 年 4 月 30 日，計 1,119 萬 9,521 人，大陸觀光團觀光效益產值自 2008 年 7 月至 2016 年 4 月 5,701 億元。 (二) 自由行 1. 自由行城市共計 47 個開放試點：北京、上海、廈門、天津、重慶、南京、廣州、杭州、成都、濟南、西安、福州、深圳、瀋陽、鄭州、武漢、蘇州、寧波、青島、石家莊、長春、合肥、長. 9. 10. 台灣交通部觀光局所設之台旅會、大陸國家旅遊局所設之海旅會。本小節資料來源:交通部觀光局內部統計資料。 17.

(28) 沙、南寧、昆明、泉州、哈爾濱、太原、南昌、貴陽、大連、無錫、溫州、中山、煙臺、漳州、海口、呼和浩特、蘭州、銀川、常州、舟山、惠州、威海、龍岩、桂林、徐州。 2. 陸客自由行入境人數統計:陸客自由行入境人數統計 2011 年 6 月至 2016 年 1 月，計 3,404,264 人，每日平均 2,066 人，2015 年 112 月平均 3,657 人次與 2014 年 1-12 月比較成長 12.49%，2016 年 1 月平均 7,541 人次與 2015 年 1 月比較成長 41.94%，小三通陸客統計 90 年至 2016 年 4 月，計 1,571,854 人(2016 年 1-4 月 80,469 人)。 (三) 優質團執行情形. 立. 政治大. 自 2010 年起陸客觀光團每年已超 100 萬人次，雖自 2011 年已開放陸客自. ‧ 國. 學. 由行，但因兩岸旅行社對自由行之操作不熟悉且利潤亦沒有誘因，故在旅遊市. ‧. 場上雙方旅行社(組團社、接待社)對服務自由行意願低，雖自 2012 年政府又對. y. Nat. 自由行旅客控管人數開放增加 1 倍每年可逾 200 萬人次，但實際上又因受限大. er. io. sit. 陸自由行仍需由大陸旅行社(組團社)受理，而台灣部分也是需由旅行社(接待社) 接待，並非真自由行，且因 2011 年實施自由行之初，台灣移民署每日仍控管. al. n. v i n 5000 人入台證發放規定與社會反應陸客團諸多問題，例如起的比雞早、吃的比 Ch engchi U 豬差、跑的比馬快。故交通部觀光局 2013 年 4 月 22 日訂定發布「旅行業接待. 大陸地區人民來臺觀光旅遊團優質行程作業要點」11規定，即對 1、行程: 每日. 11. 依交通部觀光局 2013 年 4 月 22 日訂定發布「旅行業接待大陸地區人民來臺觀光旅遊團優質. 行程作業要點」規定，為旅行業辦理接待符合大陸地區人民來臺觀光團體業務所提供之旅遊內容，除應符合旅行業接待大陸地區人民來臺觀光旅遊團品質注意事項（含導遊人員及遊覽車駕駛人權益保障相關規定等），並應符合情形者為優質行程。 1.行程：每日出發時間至行程結束時間不得超過十二小時。應為區域旅遊、全區順向旅遊或全區逆向旅遊等行程之一。住宿：全程總夜數三分之一以上應住宿於經本局評鑑之星級旅館（小數點以下無條件進位取整數，如八天七夜行程須有三夜以上住宿於星級旅館）。 18.

(29) 出發時間至行程結束時間不得超過十二小時，2、餐食: 全程午、晚餐平均餐標達每人每日新臺幣五百元以上，3、購物: 全程未安排指定購物商店，4、交通工具: 不入境香港、澳門地區或其他第三地者等四方面予以規範。但對一般認知應規範團費為優質團乙節，因大陸幅員遼大，各省市之旅遊市場水準不同，故雙方尚難以固定團費規定，即尚難以單純之團費以價制量之概念解決這複雜問題，但雙方政府官方期試圖解決兩岸部分旅行業對外不好印象或亂象，以該法規或稱之行政命令之優質團作業要點實施自 2013 至 2016 年約有計有 9 萬 6 千團，近 226 萬人次透過優質團進入台灣(如表 6 )。惟該種團是否為旅客認定. 政治大. 之優質旅行?或是普世認為能夠真正解決問題，此仍尚有討論之空間。. 立. ‧. ‧ 國. 學. 2.餐食，應符合下列二目情形之一：. 全程午、晚餐平均餐標達每人每日新臺幣五百元以上。但安排餐食自理者，不計入平均餐標之. sit. y. Nat. 計算。. io. 點以下無條件進位取整數）。. er. 於經本局評選之「臺灣團餐特色餐廳」安排評選餐，且次數達全程總日數二分之一以上（小數. al. n. v i n Ch 應提供與遊覽車公司簽訂之租車契約，該契約應載明車資及遊覽車應安裝全球衛星定位系統 engchi U 3.交通工具：. （GPS）並依公路主管機關規定介接資訊平臺，如有業務檢查需要，遊覽車公司並應配合提供一年內之行車紀錄等約定內容。應安排旅客以臺灣地區與大陸地區直航或金門馬祖澎湖與大陸地區通航船舶或航空器入出境，而不得中途停留香港、澳門地區或其他第三地。但全團旅客含領隊人員均居住於大陸地區廣東省，且經組團旅行社以書面切結全團旅客含領隊人員均不入境香港、澳門地區或其他第三地者，得經香港或澳門地區中轉來臺。 4.購物，應符合下列二目情形之一：全程未安排指定購物商店（含農特產類購物商店，不含免稅商店、商圈、百貨公司、賣場或夜市）。有安排指定購物商店：前目之指定購物商店總數不得超過全程總夜數減一之數額。依中華民國旅行業品質保障協會送本局核備之旅行購物保障作業規定第二條所定編號為 A（珠寶玉石類）、B（精品百貨類）等類別之旅行購物保障商店僅得擇一安排一站。 19.

(30) 表 6 優質團執行情形. 團次年/月. 人數總計. 2013/5-12. 區域. 主題. 金質. 逆向. 順向. 193. 57. 125. 11. 4,753. 2014. 41,512. 5,401. 36,106. 5. 1,000,196. 2015. 37,552. 4,159. 33,393. 0. 856,166. 2016/1-5. 17,319. 717. 5,257. 0. 總計. 96,576. 10,334. 立. 資料來源:台灣交通部觀光局. 5,751. 5,594. 402,151. 政 74,881治 16大5,751. 5,594. 2,263,266. ‧ 國. 學. (四) 陸客脫逃人數情形(表 6-1、表 6-2). 全球在旅遊市場均有赴他國旅行不歸回原來出發國家之案例，惟在法律面. ‧. 均係由出入境移民署體系之法制規範，惟一例外應是兩岸觀光旅遊規定是列入. Nat. sit. y. 由觀光行政法律體系來作規範，其中大陸旅客赴臺觀光團體客人脫逃之法律定. n. al. er. io. 義，係依 2008 年海基會與海協會簽署「海峽兩岸關於大陸居民赴台灣旅遊協. i n U. v. 議」第 7 項規定，「逾期停留:雙方同意就旅遊者逾期停留問題建立工作機制，. Ch. engchi. 及時通報資訊，經核實身分後，視不同情況協助旅遊者返回。任何一方不得拒絕送回或接受。」此外，對於大陸旅客來臺旅客自由行脫逃定義，則另依海峽兩岸關於大陸居民赴台灣旅遊協議修正案第 7 項規定，「逾期停留:大陸居民赴台灣個人旅遊應持規定的證件前往台灣，並在規定時間內返回。因自然災害、重大疾病等不可抗力因素在台灣逾期停留的旅遊者，台旅會應及時將情況通知大陸海旅會，在不可抗力因素消失後，可自行返回。無正當理由在台灣非法逾期停留的旅遊者，雙方相關部門應及時通知查找，情節輕微者可自行返回，情節嚴重者安排遣返，相關費用由旅遊者自行負擔。台灣相關部門遣返非法逾期停留旅遊者的同時，應提供相關資料。」 20.

(31) 自 2008 年開放大陸團客來臺觀光至 2016 年平均團體脫團率為每 10 萬人有 1.8 人次(1.8/10 萬)，行蹤不明人數 202 人，此是大陸旅客赴全球各國脫團率最少的區域，陸客自由行脫逃率脫逃率 10 萬人有 4.4 人次(4.44/10 萬) 計行方不明人數 169 人，總計 2008 年開放陸客觀光後合計脫逃 326 人，其中很明顯的自由行脫逃率比團客脫逃率高，另外，台灣是大陸赴其他國外旅遊脫團率相較於其他國家為最低者，其原因或是雙方協議時從法制面設計法規範要求雙方旅行社共同約束並負擔脫逃者之責任，台灣是規範在「大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法」第二十五條第一項規定，旅行業辦理大陸地區人民來臺從事觀. 政治大萬元。即因兩岸法律設計只要脫逃 1 位大陸團體客人，則台灣接待旅行社即罰立. 光活動業務，有大陸地區人民逾期停留且行蹤不明者，由保證金扣繳新臺幣十. 保證金 10 萬元，原始此設計目的是由雙方旅行社共同負擔，即屆時由台灣接待. ‧ 國. 學. 社與大陸組團社將依原雙方私契約分擔此罰金，但實務上陸客來台是送客端賣. ‧. 方市場，大陸組團社為強勢，故本法規實施迄今，常有台灣旅行社向政府陳. y. Nat. 情：大陸旅客有逾期停留或行方不明時，要調降處分保證金，此是可以討論的. er. io. sit. 議題，筆者認為重點不在處分金額，若是該旅行社是做人頭運送，則應另依人口販售處以較重之處分。惟若是陸客自己預謀脫逃旅行團，查與旅行社無涉，. n. al. i n 則不應由觀光法規處分罰保證金 C h10 萬，始符正道。 engchi U. v. 表 6-1 團體脫團脫團情形表. 觀光團入境人數年/月. 脫團人數. 脫逃率(1/10 萬). (通報業務組統計) 2008/7-12. 54,249. 1. 1.84. 2009. 592,534. 15. 2.53. 2010. 1,174,955. 47. 4.00. 2011. 1,234,395. 36. 2.92. 21.

(32) 2012. 1,772,492. 34. 1.92. 2013. 1,688,396. 18. 1.07. 2014. 2,073,020. 24. 1.16. 2015. 1,923,525. 18. 0.94. 685,955. 9. 1.31. 11,199,521. 202. 1.80. 2016/1-4 合計. 資料來源：本論文彙整交通部觀光局資料. io. 2014. 0. 191,148. 12. 522,443. 30. 1,186,497. 38. al. n. 2015 2016/1-4 合計. Ch. 1,334,818. engchi. y. 30,281. Nat. 2013. 行方不明率(1/10 萬). sit. 2012. 脫逃人數. ‧. 2011/6-12 月. 自由行入境人數. 學. 年度. ‧ 國. 立. 0 6.28 5.74. er. 表 6-2 陸客自由行脫逃情形表. 政治大. iv 47 n U. 3.2 3.52. 402,322. 42. 7.79. 3,667,509. 169. 4.44. 資料來源：本論文彙整交通部觀光局資料 (五) 陸客購物力為各市場最強(如表 6-3 至表 6-5) 2015 年來臺觀光團體陸客每人每日平均消費 227.58 美元（僅次於日本團之 227.59 美元）。陸客團在購物的花費 157.42 美元（占 66.11％），是各市場第 1 位，高於全體觀光團體旅客之 139.38 美元及日本觀光團體旅客之 73.4 美元。比較近 3 年陸客每人每日平均消費由 259.64 美元每年遞減。. 22.

(33) 表 6-3 2013-2015 年來臺旅客平均每人每日在臺消費金額(美元). 市場別. 2015 年. 2014 年. 2013 年. 全體. 207.87. 221.76. 224.07. 日本. 227.59. 243.33. 265.28. 大陸. 227.58. 241.98. 259.64. 香港澳門. 184.76. 198.82. 195.66. 新加坡. 205.07. 204.45. 197.38. 韓國. 207.78. 216.09. 194.76. 政治 165.37 大 163.63 211.78 立. 馬來西亞. 162.07. 美國. ‧ 國. er. io. sit. y. ‧. Nat. 表 6-4 2015 年全體、日本、大陸觀光團日均消費(美元). a l旅館內旅館外在臺境 i v Ch 合計內 n娛樂費支出費 e餐飲費 ngchi U n. 居住地別. 196.14. 學. 資料來源：本論文彙整交通部觀光局資料. 161.58. 雜費. 購物費. 交通費. 金額全. 244.51. 29.32. 25.87. 39.58. 8.38. 100.00% 11.99% 10.58% 16.19%. 3.43%. 1.98. 139.38. 體結構. 觀光團體. 0.81% 57.00%. 比金額日. 276.43. 54.45. 48.17. 76.26. 20.39. 100.00% 19.70% 17.42% 27.59%. 7.38%. 3.76. 73.40. 本結構. 觀光團體. 1.36% 26.55%. 比大. 陸金額. 238.12. 22.62. 20.09 23. 30.44. 6.03. 1.52. 157.42.

(34) 觀光團體結構 100.00%. 9.50%. 8.44% 12.78%. 2.54%. 0.64% 66.11%. 比資料來源：本論文彙整交通部觀光局資料. 表 6-5 2015 年大陸旅客各類型每人每日消費(美元). 在臺境旅館內旅館外居住地別. 合計. 內. 娛樂費. 政治交通費大. 雜費. 購物費. 支出費餐飲費. 陸. 27.22. 29.45. 5.62. 100.00% 19.19% 11.96% 12.94%. 2.47%. 學. 大. 立 43.67. 227.58. ‧ 國. 金額結構全. 體. 金額陸. 22.62. 20.09. 30.44. 6.03. 8.44% 12.78%. 2.54%. 金額. 214.43. al. 9.50%. 27.36. v5.77. 100.00% 33.40% 16.78% 12.76%. 2.69%. n. 大陸非結構觀光團體. 157.42. 0.64% 66.11%. er. 比. io. 100.00%. sit. 結構觀光團體. 1.52. y. Nat. 大. 238.12. 120.03. 0.70% 52.74%. ‧. 比. 1.59. Ch. 71.62. 35.99. engchi. i n U. 2.45. 71.24. 1.14% 33.22%. 比資料來源：本論文彙整交通部觀光局資料. 第二節台灣旅客赴大陸旅遊市場概況(表 7 至表 7-1) 台灣人口數約 2355 萬人，但是近 5 年(2012 年至 2016 年)國人出國人數均超過 1000 萬人次，而其中出國赴大陸人數近 5 年亦逾 300 萬人次，而且是正成長，其中 2016 年已達 368 萬 5000 人次，佔全體台灣人出國人數之四分之一 24.

(35) 強，即 4 個人出國之目的地，其中有 1 人是去大陸，亦可換個角度思考台灣每年 100 人當中就有近 17 人當年去了大陸，不算少數。另中國大陸人口總數達到 13 億 8133 萬 6,300 人，居世界首位，目前仍是各國極力爭取吸收觀光客源之主力國家，2016 年陸客來台約 418 萬人次，佔人口數僅百分之 0.3，故目前大陸方面是有足夠的供給客源之能量。. 表 7 國人出國統計表. 政治大. 年份. 立. 總計 (Totals). 學. ‧ 國. (Years). ‧. 8,142,946. 99 (2010). y. 9,415,074. 100 (2011). 9,583,873. Nat. io. n. Ch. 101 (2012). engchi. er. 98 (2009). al. 8,465,172. sit. 97 (2008). i n U. v. 10,239,760. 102 (2013). 11,052,908. 103 (2014). 11,844,635. 104 (2015). 13,182,976. 105 (2016). 14,588,923. 資料來源：台灣交通部觀光局. 25.

(36) 表 7-1 國人出國赴大陸統計表. 份. 中國大陸. 小計. 總計. (Years). (Mainland China). (Subtotals). (Totals). 97 (2008). 188,744. 188,744. 8,465,172. 98 (2009). 1,516,087. 1,516,087. 8,142,946. 99 (2010). 2,424,242. 2,424,242. 9,415,074. 2,846,572 治 2,846,572 政大. 100 (2011). 立. 10,239,760. 102 (2013). 3,072,327. 3,072,327. 11,052,908. 103 (2014). 3,267,238. 3,267,238. 11,844,635. 104 (2015). 3,403,920. 3,403,920. 13,182,976. 105 (2016). 3,685,477. 3,685,477. ‧ 國. 3,139,055. Nat. n. 資料來源：台灣交通部觀光局. Ch. 14,588,923. er. io. al. sit. y. ‧. 3,139,055. 學. 101 (2012). 9,583,873. engchi. i n U. v. 第三節台灣對開放陸客實施控管策進作為因兩岸居民近 50 年未實質交流與自由旅行，故 2008 年我國開放陸客至台灣觀光，雙方政府及主管機關均非常重視，且有相當的共識(或默契)均認為開放陸客赴台灣觀光之政策不可出錯，故開放之初政策磋商時，即對「陸客」特別照顧或關照，即我國視陸客不同一般來台國際旅客(譬如日本、歐美客等)，所以透過建制法規，如觀光、入出境移民署、國安、警政公安…等體係，均分別建置綿密的控管策進措施，俾維護陸客來旅遊安全與品質。以下謹就「安全管理機制及配套…等 3 面向說明之。 26.

(37) 一、安全管理機制及配套措施在台灣方面：依「大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法(以下簡稱本辦法)」第 5 條規定，「大陸地區人民來臺從事觀光活動，除個人旅遊外，應由旅行業組團辦理，並以團進團出方式為之，每團人數限五人以上四十人以下。」再依同辦法第 9 條規定，從事觀光活動之停留期間，自入境之次日起，不得逾十五日；逾期停留者，治安機關得依法逕行強制出境。」再依第 19 條規定，「大陸地區人民來臺從事觀光活動，應依旅行業安排之行程旅遊，不得擅自脫團。但因傷病、. 政治大外，並應向隨團導遊人員申報及陳述原因，填妥就醫醫療機構或拜訪人姓名、電立. 探訪親友或其他緊急事故需離團者，除應符合交通部觀光局所定離團天數及人數. 話、地址、歸團時間等資料申報書，由導遊人員向交通部觀光局通報。」目前放. ‧ 國. 學. 寬離團人數及天數比例至總人數或天數的 1/3，放寬團體自由活動時間至全程的. ‧. 1/3。. Nat. sit. y. 在大陸方面：亦配合台灣政府逐步作為，依「大陸居民赴臺灣地區旅遊管理. n. al. er. io. 辦法」第三條規定，「組團社由國家旅遊局會同有關部門，從已批準的特許經營. i n U. v. 出境旅遊業務的旅行社範圍內指定，由海峽兩岸旅遊交流協會公佈。除被指定的. Ch. engchi. 組團社外，任何單位和個人不得經營大陸居民赴臺旅遊業務」。譬如在 2009 年 1 月 20 日在原有 13 個開放省市外，新增河南等 12 個省區為第二批開放赴臺旅遊區域。並在同( 2009)年 2 月 16 日在原 33 家組團社外，新增 113 家第 2 批指定經營大陸居民赴臺旅遊之組團社。截至 106 年大陸已開放 31 省(治自區、直轄市)311 家旅行社可以經營大陸居民赴臺旅遊，其實此旅行社家數並不多，應屬寡佔市場，特筆者別以內蒙古自治區為例，全內蒙古開放僅 7 家旅行社可以經營赴台業務，而呼和浩特市約有 286 萬12人口數，也僅 3 家旅行社可以辦赴臺遊業務。. 12. 呼和浩特市統計部發布了《呼和浩特市 2010 年第六次全国人口普查主要数据公报》，公報顯. 示，呼和浩特市以 2010 年 11 月 1 日全市常住人口為 2866615 人。 27.

(38) 二、確保陸客來臺旅遊品質及市場秩序 2008 年 6 月臺灣政府為落實提升大陸地區人民來臺觀光旅遊團品質、保障旅客權益、確保旅行業誠信經營及服務、禁止零負團費並維持旅遊市場秩序,交通部觀光局依「大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法(以下簡稱本辦法)」第二十三條規定訂定「旅行業接待大陸地區人民來臺觀光旅遊團品質注意事項」來要求旅行業(社)接待大陸地區人民來臺觀光團體業務，旅行業及導遊人員辦理接待時，應依該注意事項第 2 項規定，「最低接待費用每人每夜平均至少 60 美元，該費用包括住宿、餐食、交通、門票、導遊出差費、雜支等費用及合理之作業利潤，. 政治大強制規範辦理大陸觀光團應遵守每人每夜最低接待費用平均 60 美元，各項行程立但不含規費及小費。」，亦即行政機關以行政命令列政指導旅行業應遵循規定，. 安排均應提供符合品質之服務，不得以購物傭金或自費行程彌補團費。其立法目. ‧ 國. 學. 是立法者想藉由行政指導或稱行政幹預價格自由競爭市場，政府期能以行政規範. ‧. 保護陸客來台旅遊品質，且該品質注意事自 2008 年 6 月 20 日規定實施迄今仍仍. y. Nat. 未修正，但實際上，此法條規定是有其時代背景，因 2008 年剛開放陸客觀光市. er. io. sit. 場，台灣旅行社甚至香港旅行社均為搶佔市場先機，故以低價格團或以購物補團費為主軸，造成開放初期之亂像，惟實施迄今已近 10 年，旅遊市場是有盤整檢. al. n. v i n 討之空間，因旅遊市場應是自由進出且客製化遊程之特性行業，價格隨旅客遊程 Ch engchi U. 不同而有不同，若強制對價格執行管控，是難以達成立法目的之初衷; 觀看全球旅遊法規，似無陸客來台之特殊法規，以日本、歐美等市場客人來台灣旅遊，目前政府亦從未利用價格管控該國際客人，而迄今運作仍未產生任何問題，另嚴格而言，此該品質注意事項規定價管制，似仍有違公平交易法精神之疑。交通部觀光局更有別於其他國際客市場，不對其他國際客人或國人國內旅遊檢查，僅單獨對陸客觀光團依「大陸觀光團旅遊品質稽查計畫」實施查核以作為把關，分為定期或不定期會同相關機關(移民署、衛生局)、旅行業公（協）會組成稽查工作小組前往查核大陸觀光團體，並自 2009 年 4 月起迄今針對問題旅行 28.

(39) 社及重點團體進行專案查核，且分別啟動事前審核、事中查核、事後考核機制，作法與法規關係略述如下: (一) 事前審核首先大陸居民前往臺灣，依「中國公民往來臺灣地區管理辦法」13 第 3 條、第 10 至 12 條規定，憑大陸公安機關出入境管理部門簽發的旅行證件，從開放的或者指定的出入境口岸通行。且大陸居民前往臺灣旅遊等活動，須向大陸戶口所在地的市、縣公安局提出申請。. 政治大起，我國政府承辦大陸觀光團體申請案件，首先台灣旅行業(接待社)須先至交通立. 台灣旅行業(接待社)接受大陸旅行社(組團社)送單後，自 2009 年 7 月 1 日. ‧ 國. 學. 部觀光局網站「大陸人士來台觀光通報系統」提出申請並經審查符合品質要求後，觀光局始受理核發同意申請序號(如表 8)，再依內政部移民署「大陸地區人民. ‧. 來臺從事觀光活動線上申請須知（第一類－團進團出）」第三項第 6 點. sit. y. Nat. 規定，續於該署線上系統登錄旅遊計畫行程表(同表 8)，內政部移民署審核通過. n. al. er. io. 後，始發給陸客臺灣地區入出境許可證。. 13. Ch. engchi. i n U. v. 中國公民往來臺灣地區管理辦法（1991年12月17日中華人民共和國國務院令第93號發布根據. 2015年6月14日《國務院關于修改〈中國公民往來臺灣地區管理辦法〉的決定》修訂）第三條. 組團社由國家旅游局會同有關部門，從已批準的特許經營出境旅游業務的旅行社范圍. 內指定，由海峽兩岸旅游交流協會公布。除被指定的組團社外，任何單位和個人不得經營大陸居民赴臺旅游業務。第十條. 大陸居民赴臺旅游應持有效的《大陸居民往來臺灣通行證》，并根據其采取的旅游形. 式，辦理團隊旅游簽注或個人旅游簽注。第十一條. 大陸居民赴臺旅游應向其戶口所在地公安機關出入境管理部門申請辦理《大陸居民. 往來臺灣通行證》及相應簽注；參加團隊旅游的，應事先在組團社登記報名。第十二條. 赴臺旅游團須憑《大陸居民赴臺灣地區旅游團名單表》，從大陸對外開放口岸整團出. 入境。 29.

(40) 表 8 大陸人士來台觀光通報系統. 政治大. 立. ‧ 國. 學. 資料來源：台灣交通部觀光局. ‧. 交通部觀光局(兩岸中心)設有專人對前述(表 8)進行行程資料分析檢核，將. y. Nat. io. sit. 旅行社登打之行程資料進行字串分析，並將分析出之景點轉換為地圖座標位置，. n. al. er. 再透過電子地圖進行路徑分析，計算行程所需之交通時間，是否合「行業接待大. Ch. i n U. v. 陸地區人民來臺觀光旅遊團品質注意事項」第 3 條第 1 項第 3 點規定「行程:應. engchi. 平均分配接待車輛每日行駛里程，平均每日不得超過二百五十公里，單日不得超過三百公里。但往返高雄市經屏東縣至臺東縣路段，單日得增加至三百二十公里；其他行程其中一日如行駛高速公路達當日總里程百分之六十者，除行經或往返阿里山森林遊樂區外，當日得增加至三百八十公里。」譬如，觀光局對以下不合理行程範例:「第 1 天行程上午自高雄出發，經阿里山、日月潭，夜宿台中；第 2 天中午行程又拉車在嘉義阿里山，夜宿花蓮；到第 3 天晚上行程 9 點鐘在六合夜市，但卻又拉車 3 小時夜宿小墾丁。」此為極端拉車距離超過前揭「平均每日不得超過二百五十公里」規定。. 30.

(41) 行程登打資料. Maps/cma. 行程資料字串分. 路徑規劃分析. 其他限制參數或規則. 判斷. 其他限制分析. 析. 行程規劃參. 景點資料. 政治大. 圖 2 大陸人士來台觀光通報資料分析檢核系統圖. 立. ‧ 國. 學. 另外交通部觀光局亦會對陸客常用之餐廳進行檢核，觀光局將大陸旅客申訴或經觀光局面訪旅客獲悉或經實地查看衛生條件不佳之餐廳納入交通部聯合稽. ‧. 查小組查核對象，並請各級縣市政府加強大陸觀光團常前往餐廳之衛生查核作. sit. y. Nat. 業，若有不符衛生法之餐廳，觀光須檢附當地衛生主管機關核定改善函後，觀. io. al. n. 行社說明。. er. 光局始予解禁，或技術性阻擋衛生條件不佳之餐廳不宜接待陸客觀光團，並請旅. Ch. engchi. i n U. v. 再則，交通部觀光局自 2009 年 9 月起依「旅行業接待大陸地區人民來臺觀光旅遊團品質注意事項」第二條「最低接待費用每人每夜平均至少 60 美元。」規定，透過源頭控管及廣告監看方式，執行大陸組團社團費檢核，亦即交通部觀光局由台旅會北京辦事處蒐集大陸各省市低價旅遊廣告之組團社或訪查大陸廣告及報價，先蒐集大陸地區旅遊廣告資訊，瞭解源頭報價及組團社間競價情形，篩選未符 60 美元之旅遊品質團費規範之大陸團體，然後，將大陸販售低團費之旅行社(組團社)將與本局委外「大陸觀光團旅遊品質調查」資料庫結果勾稽，即可得到台灣對接之接待旅行社，除納入觀光局低價團處分觀察名單外，並提供大陸「海旅會」作為查處依據。 31.