第二章 兩岸觀光旅遊現況探討分析
第三節 台灣對開放陸客實施控管策進作為
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表 7-1 國人出國赴大陸統計表
份
(Years)
中國大陸
(Mainland China)
小計
(Subtotals)
總計
(Totals)
97 (2008) 188,744
188,744 8,465,172
98 (2009) 1,516,0871,516,087 8,142,946
99 (2010) 2,424,2422,424,242 9,415,074
100 (2011) 2,846,5722,846,572 9,583,873
101 (2012) 3,139,0553,139,055 10,239,760
102 (2013) 3,072,3273,072,327 11,052,908
103 (2014) 3,267,2383,267,238 11,844,635
104 (2015) 3,403,9203,403,920 13,182,976
105 (2016) 3,685,4773,685,477 14,588,923
資料來源：台灣交通部觀光局第三節 台灣對開放陸客實施控管策進作為
因兩岸居民近 50 年未實質交流與自由旅行，故 2008 年我國開放陸客至台 灣觀光，雙方政府及主管機關均非常重視，且有相當的共識(或默契)均認為開 放陸客赴台灣觀光之政策不可出錯，故開放之初政策磋商時，即對「陸客」特 別照顧或關照，即我國視陸客不同一般來台國際旅客(譬如日本、歐美客等)，
所以透過建制法規，如觀光、入出境移民署、國安、警政公安…等體係，均分 別建置綿密的控管策進措施，俾維護陸客來旅遊安全與品質。以下謹就「安全 管理機制及配套…等 3 面向說明之。
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一、安全管理機制及配套措施
在台灣方面：依「大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法(以下簡稱本辦 法)」第 5 條規定，「大陸地區人民來臺從事觀光活動，除個人旅遊外，應由旅行 業組團辦理，並以團進團出方式為之，每團人數限五人以上四十人以下。」再依 同辦法第 9 條規定，從事觀光活動之停留期間，自入境之次日起，不得逾十五日；
逾期停留者，治安機關得依法逕行強制出境。」再依第 19 條規定，「大陸地區人 民來臺從事觀光活動，應依旅行業安排之行程旅遊，不得擅自脫團。但因傷病、
探訪親友或其他緊急事故需離團者，除應符合交通部觀光局所定離團天數及人數 外，並應向隨團導遊人員申報及陳述原因，填妥就醫醫療機構或拜訪人姓名、電 話、地址、歸團時間等資料申報書，由導遊人員向交通部觀光局通報。」目前放 寬離團人數及天數比例至總人數或天數的 1/3，放寬團體自由活動時間至全程的 1/3。
在大陸方面：亦配合台灣政府逐步作為，依「大陸居民赴臺灣地區旅遊管理 辦法」第三條規定，「組團社由國家旅遊局會同有關部門，從已批準的特許經營 出境旅遊業務的旅行社範圍內指定，由海峽兩岸旅遊交流協會公佈。除被指定的 組團社外，任何單位和個人不得經營大陸居民赴臺旅遊業務」。譬如在 2009 年 1 月 20 日在原有 13 個開放省市外，新增河南等 12 個省區為第二批開放赴臺旅遊 區域。並在同( 2009)年 2 月 16 日在原 33 家組團社外，新增 113 家第 2 批指定經 營大陸居民赴臺旅遊之組團社。截至 106 年大陸已開放 31 省(治自區、直轄市)311 家旅行社可以經營大陸居民赴臺旅遊，其實此旅行社家數並不多，應屬寡佔市場，
特筆者別以內蒙古自治區為例，全內蒙古開放僅 7 家旅行社可以經營赴台業務，
而呼和浩特市約有 286 萬12人口數，也僅 3 家旅行社可以辦赴臺遊業務。
12 呼和浩特市統計部發布了《呼和浩特市 2010 年第六次全国人口普查主要数据公报》，公報顯 示，呼和浩特市以 2010 年 11 月 1 日全市常住人口為 2866615 人。
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二、確保陸客來臺旅遊品質及市場秩序
2008 年 6 月臺灣政府為落實提升大陸地區人民來臺觀光旅遊團品質、保障 旅客權益、確保旅行業誠信經營及服務、禁止零負團費並維持旅遊市場秩序,交通 部觀光局依「大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法(以下簡稱本辦法)」第二 十三條規定訂定「旅行業接待大陸地區人民來臺觀光旅遊團品質注意事項」來要 求旅行業(社)接待大陸地區人民來臺觀光團體業務，旅行業及導遊人員辦理接待 時，應依該注意事項第 2 項規定，「最低接待費用每人每夜平均至少 60 美元，該 費用包括住宿、餐食、交通、門票、導遊出差費、雜支等費用及合理之作業利潤，
但不含規費及小費。」，亦即行政機關以行政命令列政指導旅行業應遵循規定，
強制規範辦理大陸觀光團應遵守每人每夜最低接待費用平均 60 美元，各項行程 安排均應提供符合品質之服務，不得以購物傭金或自費行程彌補團費。其立法目 是立法者想藉由行政指導或稱行政幹預價格自由競爭市場，政府期能以行政規範 保護陸客來台旅遊品質，且該品質注意事自 2008 年 6 月 20 日規定實施迄今仍仍 未修正，但實際上，此法條規定是有其時代背景，因 2008 年剛開放陸客觀光市 場，台灣旅行社甚至香港旅行社均為搶佔市場先機，故以低價格團或以購物補團 費為主軸，造成開放初期之亂像，惟實施迄今已近 10 年，旅遊市場是有盤整檢 討之空間，因旅遊市場應是自由進出且客製化遊程之特性行業，價格隨旅客遊程 不同而有不同，若強制對價格執行管控，是難以達成立法目的之初衷; 觀看全球 旅遊法規，似無陸客來台之特殊法規，以日本、歐美等市場客人來台灣旅遊，目 前政府亦從未利用價格管控該國際客人，而迄今運作仍未產生任何問題，另嚴格 而言，此該品質注意事項規定價管制，似仍有違公平交易法精神之疑。
交通部觀光局更有別於其他國際客市場，不對其他國際客人或國人國內旅遊 檢查，僅單獨對陸客觀光團依「大陸觀光團旅遊品質稽查計畫」實施查核以作為 把關，分為定期或不定期會同相關機關(移民署、衛生局)、旅行業公（協）會組 成稽查工作小組前往查核大陸觀光團體，並自 2009 年 4 月起迄今針對問題旅行
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社及重點團體進行專案查核，且分別啟動事前審核、事中查核、事後考核機制，
作法與法規關係略述如下:
(一) 事前審核
首先大陸居民前往臺灣，依「中國公民往來臺灣地區管理辦法」13 第 3 條、
第 10 至 12 條規定，憑大陸公安機關出入境管理部門簽發的旅行證件，從開放的 或者指定的出入境口岸通行。且大陸居民前往臺灣旅遊等活動，須向大陸戶口所 在地的市、縣公安局提出申請。
台灣旅行業(接待社)接受大陸旅行社(組團社)送單後，自 2009 年 7 月 1 日 起，我國政府承辦大陸觀光團體申請案件，首先台灣旅行業(接待社)須先至交通 部觀光局網站「大陸人士來台觀光通報系統」提出申請並經審查符合品質要求後，
觀光局始受理核發同意申請序號(如表 8)，再依內政部移民署「大 陸 地 區 人 民 來 臺 從 事 觀 光 活 動 線 上 申 請 須 知 （ 第 一 類 － 團 進 團 出 ）」 第 三 項 第 6 點 規 定，續 於 該署線上系統登錄旅遊計畫行程表(同表 8)，內政部移民署審核通過 後，始發給陸客臺灣地區入出境許可證。
13 中國公民往來臺灣地區管理辦法 （1991年12月17日中華人民共和國國務院令第93號發布根據 2015年6月14日《國務院關于修改〈中國公民往來臺灣地區管理辦法〉的決定》修訂）
第三條 組團社由國家旅游局會同有關部門，從已批準的特許經營出境旅游業務的旅行社范圍 內指定，由海峽兩岸旅游交流協會公布。除被指定的組團社外，任何單位和個人不得經營大陸 居民赴臺旅游業務。
第十條 大陸居民赴臺旅游應持有效的《大陸居民往來臺灣通行證》，并根據其采取的旅游形 式，辦理團隊旅游簽注或個人旅游簽注。
第十一條 大陸居民赴臺旅游應向其戶口所在地公安機關出入境管理部門申請辦理《大陸居民 往來臺灣通行證》及相應簽注；參加團隊旅游的，應事先在組團社登記報名。
第十二條 赴臺旅游團須憑《大陸居民赴臺灣地區旅游團名單表》，從大陸對外開放口岸整團出 入境。
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表 8 大陸人士來台觀光通報系統
資料來源：台灣交通部觀光局
交通部觀光局(兩岸中心)設有專人對前述(表 8)進行行程資料分析檢核，將 旅行社登打之行程資料進行字串分析，並將分析出之景點轉換為地圖座標位置，
再透過電子地圖進行路徑分析，計算行程所需之交通時間，是否合「行業接待大 陸地區人民來臺觀光旅遊團品質注意事項」第 3 條第 1 項第 3 點規定「行程:應 平均分配接待車輛每日行駛里程，平均每日不得超過二百五十公里，單日不得超 過三百公里。但往返高雄市經屏東縣至臺東縣路段，單日得增加至三百二十公里；
其他行程其中一日如行駛高速公路達當日總里程百分之六十者，除行經或往返阿 里山森林遊樂區外，當日得增加至三百八十公里。」譬如，觀光局對以下不合理 行程範例:「第 1 天行程上午自高雄出發，經阿里山、日月潭，夜宿台中；第 2 天 中午行程又拉車在嘉義阿里山，夜宿花蓮；到第 3 天晚上行程 9 點鐘在六合夜 市，但卻又拉車 3 小時夜宿小墾丁。」此為極端拉車距離超過前揭「平均每日不 得超過二百五十公里」規定。
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圖 2 大陸人士來台觀光通報資料分析檢核系統圖
另外交通部觀光局亦會對陸客常用之餐廳進行檢核，觀光局將大陸旅客申訴 或經觀光局面訪旅客獲悉或經實地查看衛生條件不佳之餐廳納入交通部聯合稽 查小組查核對象，並請各級縣市政府加強大陸觀光團常前往餐廳之衛生查核作 業 ，若有不符衛生法之餐廳，觀光須檢附當地衛生主管機關核定改善函後，觀 光局始予解禁，或技術性阻擋衛生條件不佳之餐廳不宜接待陸客觀光團，並請旅 行社說明。
再則，交通部觀光局自 2009 年 9 月起依「旅行業接待大陸地區人民來臺觀 光旅遊團品質注意事項」第二條「最低接待費用每人每夜平均至少 60 美元。」
規定，透過源頭控管及廣告監看方式，執行大陸組團社團費檢核，亦即交通部觀 光局由台旅會北京辦事處蒐集大陸各省市低價旅遊廣告之組團社或訪查大陸廣 告及報價，先蒐集大陸地區旅遊廣告資訊，瞭解源頭報價及組團社間競價情形，
篩選未符 60 美元之旅遊品質團費規範之大陸團體，然後，將大陸販售低團費之 旅行社(組團社)將與本局委外「大陸觀光團旅遊品質調查」資料庫結果勾稽，即
篩選未符 60 美元之旅遊品質團費規範之大陸團體，然後，將大陸販售低團費之 旅行社(組團社)將與本局委外「大陸觀光團旅遊品質調查」資料庫結果勾稽，即