公共事務管理整合參考架構與地區行銷

一、公共事務管理整合參考架構

參酌先進工業國家的發展經驗，汪明生等(2003，2004)發展出「公共事務管理 整合參考架構」(【圖 1-1】)。此架構涵蓋個體與群體、流量與存量、個體認知控 制與群體發展等分析結構，以及經濟發展、社區營造、政府再造、環境管理、永 續發展、公民社會與全球化等重要議題。架構主要涵義乃在於以公民社會為核心，

期望創造公共管理價值，並促成公共政策理性論辯。至其結構闡述，則可就條件 面、本質面與現象面依序進行基礎分析、個體分析與群體分析：

功能分工

(一) 條件面(載體)分析

條件面包含自然條件、實質條件與社會條件。自然條件乃為環境、空間、土 地、區位、資源分佈與風土氣候，實質條件有水電、住宅、交通、衛生、生產條 件與公共設施；而社會條件則涵蓋產業(農工商)、人口(藍領白領)、組織(政府與非 營利組織)、制度(文官體制)、開創精神(開創與發展)以及社會資本(監督批判與互 惠信任)等(DeSantis, 1993; Blakely, 1994; Porter, 1990, 1995; Kanter, 1995; Stough, 1990, 1998; Short and Kim, 1999; 汪明生，辛玉蘭，1992；汪明生，馬群傑，2004，

2005；葉俊榮，1999；吳惠林，2001)。一般而言，自然條件較穩定不易變動，實 價值作為判斷評準(O’Gorman;1979,1986; Shamir, 1993; Chwe, 2001)。至於在變動 程度上，價值判斷則不似事實判斷般具變動性，乃是一種相對穩定的判斷模式。

表 1-2 本質面事實判斷與價值判斷

事實判斷 價值判斷

概念 效用 權重

意圖 手段 目的

系統 知識系統 價值系統

知行 重知 重行

本質 分析推理、模式推論(謀) 直覺認知、整體判斷(斷)

權能 專家有能 當事人有權

知識 知識的生產與擴散 知識的需求與應用

評準 信念、意識型態 價值

常變 相對變動 相對穩定

在人際判斷方面，在傳統\東方社會以及現代\西方社會間還出現相當程度的差 異(【表 1-3】)。

在傳統\東方社會中，視倫理道德為判斷依據，以內省為手段，由內而外、由 知識而價值、由個體而群體，逐步體現格物致知(知識)、誠意正心(價值)、修身(個 體、個人)、齊家(群體、家族)、治國(社區、區域)，乃至最後平天下(國家、國際)，

至於在作法層面，則重點在於強調自省、忠誠，期望藉由倫理道德來進行人際協 調約制，化解人際衝突，從而促成人際和諧與團隊績效(Johnson, 1993; Dovers, 1995)。

另在現代\西方社會中，判斷的依據在於體制、承諾與監督，期望藉由體制來 連結個體(裏私)與群體(表公)；在承諾上心口如一，進行自我要求與約束，而後表 達反對主張；在監督上則主張言行一致，嚴格檢驗決策與結果的差距(Fraser, 1990;

Ostrom , 1990)。換言之，在體制方面，著重在政策體制與公共論壇的建構，在承 諾方面要求由認知上進行了解並予以信賴，在監督方面則藉由共同檢視與公開批 判，驗證權力與責任是否相符(Elster, 1986; Manin, 1987; Bohman and Rehg, 1997)。

至於在判斷的作法上，強調建立體制鼓勵批判(個體對個體、且要有保障)，先界定 私領域，訂出公平立足點，則個體效率得以維繫，群體分際亦能合理並有效規範。

表 1-3 本質面人際判斷

東西 傳統、東方 現代、西方

依據 倫理、道德 體制、承諾、監督

手段 內省 外塑

內涵

格物致知－知識 誠意正心－價值 修身－個體、個人 齊家－群體、家族 治國－社區、區域 平天下－國家、國際

體制(連結個體(裏私)與群體(表公))

－著重政策體制、公共論壇

承諾(心口如一、自我要求、表達反對主張)

－從認知上了解、信賴

監督(言行一致、檢驗決策與結果差距)

－權力責任相符、共同檢視、公開批判

作法

強調自省、忠誠，藉由倫理 道德進行協調約制，化解人 際衝突，進而促成人際和諧 與團隊績效

強調建立體制鼓勵批判(個體對個體、且要有 保障)，先界定私領域，訂出公平立足點，則 個體效率得以維繫，群體分際亦能規範

進一步對三種判斷進行比較分析，事實判斷的判斷基礎在於專家見解與經驗 知識、以知識作為規範標準、教育為其機制手段。價值判斷的判斷基礎在於物質 與後物質、效率與公平，其以道德作為規範標準、辯證為機制手段。人際判斷則 著重在界定出水平公私(現代、西方)與層級大小(傳統、東方)的差異、以倫理作為 規範標準、視約制為其機制手段(汪明生，2004)。至於在三種判斷的區分特質上，

事實判斷的特質在於理智、智識、專業、能力、分析、冷靜、效率、強調科學領 域的因果推論；價值判斷的特質在於感情、智慧、觀念、權利、直覺、熱情、效 能、公平、哲學正義(Olson, 1965)；在人際判斷方面，現代與西方社會注重互信經 由言說溝通的互動，可以讓真理真切的開顯出來(Habermas, 1975)，而傳統與東方 社會強調忠誠，在人際關係層面要求和諧，並重視團隊績效。

基於不同的判斷基礎與規範標準，三種判斷除展現不同的區分特質外，彼此 間也相輔相承，呈現先分後合的關聯態勢(【表 1-4】)。

表 1-4 本質面分析

事實判斷 價值判斷 人際判斷

判斷基礎 專家見解

經驗知識

物質(私)與後物質(公) 效率(右)與公平(左)

水平公私(現代、西方) 層級大小(傳統、東方)

規範標準 知識 道德 倫理

機制手段 教育 辯證 約制

區分特質

理智、智識、專業、能 力、分析、冷靜、效率、

因果推論(科學)

感情、智慧、觀念、權 利、直覺、熱情、效能、

公平、正義(哲學)

互信(現代、西方) 、忠誠 (傳統、東方) 、和諧(關 係) 、團隊(績效)

(三)現象面(主體)角色分析

現象面的角色分析主要在經濟、社會、政治與政府等層面區分出主動與被動 的角色差異。

在經濟面向，由計畫經濟轉變為市場經濟，因此需求方應積極主動，嚴格督 促供給方尊重市場機制、重視顧客需求；相對供給方則在需求方的督導下，將以 往注重分配管制轉為注重供需競爭。

另在社會面向，傳統菁英社會轉化為現代多元社會，故應將傳統菁英領導轉 化為導引菁英理念，在作法上則導引準菁英由以往著重階級族群意識轉變為強調 功能分工，進而調和社會多元價值、促進階級族群均衡。

由政治面向看來，在威權政治轉型為民主政治的趨勢下，選舉應該是理性的 抉擇、也是道德勇氣的考驗，必須冷靜地判斷是非與客觀地辯真偽(謬全吉，1984)，

因此賦權者(選民)在選前應著重秉持多元民主的理念與公民參與的精神，藉由選舉 體制與選票制度，嚴格要求受權者(候選人)心口如一、言行一致，並督促受權者以 議題動員取代黨派動員，進行公共政策的理性論辯。

至於在選後，民眾須培養獨立思考的能力，並透過許多非選舉的公民參與活 動來進行理性論辯與公開表達，監督政務官選前承諾與選後施政的落差，並檢驗 政務官行政決策與決策成果的差距，約束達成權責相符(楊日青等譯，1999；宋興 洲， 2003；Leach and Percy-Smith, 2001; Barabas, 2002)。另方面，政務官也應在 追求效能政府發展之際，合理要求事務官將傳統決策集中轉換為政策參與的行政 走向(【表 1-5】) 以促成傳統的科層政府轉換為今日效能政府。

表 1-5 現象面角色分析 經濟、知識經濟與全球化發展(Gold and Ward, 1994; Osborne and Gaebler, 1992;

Short and Kim, 1999)，在此情況下，以現代商業、服務業與高科技業為主的三級產 業取代傳統的初級(農、林、漁、牧、礦業)與二級產業(以工業為主)，並呈現出分 配管制的經濟發展型態沒落、供需競爭的市場機制興起的行為面現向(Faludi, 1987;

Blakely, 1994)。這種計畫經濟朝向市場經濟的轉變帶動社會面向的後現代化(Rice and Sumberg, 1997; Foster, 1998; Inglehart, 1977, 1990, 1997)，將注重表公裏私、私 意識凌駕公意識與強調效率重於公平的物質主義推向追求表裏如一、公意識優先 及公平與效率均等的後物質主義；由行為面現象觀之，則期望通過移轉考驗(shift test)，由追求階級族群轉向追求社會功能分工、產出效率導向、不重公平的菁英領 導，持續演進，邁向強調功能分工、族群和諧、鼓勵創意發展、機會立足平等與 真公平的導引菁英後現代社會發展，進而促成社會文化移轉(Cohen and Rogers, 1992)。

表 1-6 現象面行為分析(一)

伴隨著後現代社會文化的轉型與後物質主義價值觀移轉，菁英社會朝向多元 社會轉化，此一轉化導致威權政治體制鬆動、促成民主體制成型與鞏固。故在行 為面的現象上，則呈現出一黨專政、黨派動員消退、發展意識強於民主意識的威 權政治轉型為兩黨制衡、認知動員代之而起、發展意識與民主精神併行的民主政 治，這種政治情勢的演進，間接導致公民性政府的演進與效能政府的提升，並促 成以顧客導向、政策參與為依歸、法治理念與人治精神並存的效能政府(Annis and Hakim, 1988; Friedmann and Salguero, 1988)。(【表 1-6】)

而在市場經濟、多元社會、民主政治與效能政府的基礎上，掌握共和主義(毛 壽龍，2001；許紀霖，2004)與批判多元論(critical multiculturalism)(Dunn, 1994)為 主軸精髓，建構體制(公共論壇)連結個體與群體(Elinor, 1990)，培養心口如一的承 諾，以進行言行一致的監督批判，涵養人民獨立思考、理性論辯、公開表達，藉 以清楚適切地釐清界定公共問題，避免型三錯誤(type Ⅲ error)(Dunn, 1994, 2003)。

至於在公共管理層面，則期望藉由對公共事務進行價值界定、能力檢視與資 源支持等行動來界定暨創造出公共價值(Bozeman, 2002;; Kelly, Mulgan and Muers, 2002; Moore, 1994; Moore, 1995; Moore, 1997; Moore and Braga, 2004)。因經濟、社 會、政治、政府、公共政策與公共管理面臨不同的發展階段，造成各種不同行為 面現象產生，並構成了整體性的結構循環。基此，研究者得以清楚解構在多元社 會中各項公共事務管理發展課題的表面現象與實質內涵。(【表 1-7】)

表 1-7 現象面行為分析(二)

公共政策 公共管理

主軸精髓 共和主義、批判多元論 界定與創造公共價值

體制 以體制(公共論壇)連結個體與群體 不受限制

承諾 心口如一、講信重諾 不受限制

監督 言行一致、檢視批判 不受限制

方法論 互動管理、政策論證 V(價值)、C(能力)、S(支援) 結構程序 公民意識→公共論壇→政策論證 價值界定→能力檢視→資源支持

個體群體 群體 個體

知行區分 重知 重行

行動意涵 獨立思考、理性論辯、公開表達 價值確認、資源可及性、授權與支援

期望效益 清楚適切地釐清界定公共問題，

避免型三錯誤 創造公共價值

基於上述公共事務管理整合參考架構所述，因面臨到全球經濟與現代社會的 挑戰，故民眾在政策形成過程中，漸漸扮演積極角色，參政形式由菁英領導轉成 挑戰、導引菁英，進而在政治上將派系考量減少、議題考量提昇，將以往著重依

基於上述公共事務管理整合參考架構所述，因面臨到全球經濟與現代社會的 挑戰，故民眾在政策形成過程中，漸漸扮演積極角色，參政形式由菁英領導轉成 挑戰、導引菁英，進而在政治上將派系考量減少、議題考量提昇，將以往著重依