公民會議

一、多元社會的公民參與途徑 同，就殊難達成全體一致，只得退而求其次，以絕對多數(absolute majority)符合過 半數人的政策要求，或以簡單多數(plurality)符合較多數人的政策要求為選擇準 據，而在投票上，選民只能以棄權、贊成或反對表示之，未能有相當的彈性(張世 賢，1991)。因此要以公民投票或公民複決這種直接民主來達成社會資源的最適配 置即有相當困難，需要其他政治制度機制(political mechanisms)或政府對各項問題 所擬定的基本對策(generic policies)予以補充之(Weimer and Vining, 1999)。

民眾參與地方發展事務不只有公民投票與公民複決之途。在民主國家裡，民 眾對特殊公共事務意見之表達，尚細分成「直接表達」與「間接表達」兩大類【表

3-2】。間接表達係指民眾透過他人來表達其對公共事務之意見，又可分為透過正 式管道(例如：選舉出行政首長與民意代表)與非正式管道(例如：政黨、利益團體、

大眾傳播媒體)兩種方式。直接表達係指由民眾親身表達出其對特殊公共事務之意 見，其表達方式則有主動與被動之別，前者包括了投書、叩應、遊說、請願、申 訴、連署、示威、抗議與遊行等作為，後者則係透過座談會、公聽會、民意調查 與公民投票等途徑來表達。透過不同方式所表達出來的民意，雖然都提供了政策 分析師與決策者一些思考方向與決策依據，但卻皆有其限制與不足，未必是多數 民眾真實意見的代表(余致力，2000)。

基此，Fishkin(1991, 1995)即對如何探詢多數、真實與優質民意提出一個突破 性的概念與作法－進行審慎思辯民調(deliberative poll)。由理論而言，審慎思辯民 調的進行主要期望兼顧民主政治中的兩個重要價值：平等參與(equal participation) 與審慎思辯(deliberative)。平等參與價值的體現，是希望人人有權參政，有表達意 見和參與決策的機會；而審慎思辯的意涵，則是指參與決策者能對於不同政策選 項的正反意見與利弊得失，有認真思考和相互討論的機會，以期政策抉擇能是深 思熟慮後的理性產物(余致力，2002)。國內介紹審慎思辯民調的學者則有黃東益 (2000)、楊意菁(1998)、林水波與石振國(1999)、余致力(2002) 以及黃東益、蕭乃 沂與陳敦源(2003)等。

表 3-2 多元社會的公民參與途徑

民意表達方式 參與途徑

正式管道 選舉行政首長與民意代表

間接參與

非正式管道 政黨、利益團體、大眾傳播媒體

主動表達 投書、叩應、遊說、請願、申訴、

連署、示威、抗議、遊行 直接參與

被動表達

公聽會、座談會、公民投票、

民意調查、社區調查或社區需求分析、

固定樣本的調查、公共論壇、

資料來源：余致力，2000；Leach and Percy-Smith, 2001

二、審議式民主與公共論壇

直接參與的民主制度有其失靈之處(failures of direct democracy)，因此需要其 他政治制度機制(political mechanisms)或政府對各項問題所擬定的各類基本對策 (generic policies)，予以補充之(Weimer and Vining, 1999；張世賢，1991)。至於公共 政策制定或公共事務參與的重點，並非在分析與決策而已，更重要的是其如何獲 得必要的正當性與合法性，此在民主體系中，不能靠專家、官員或英明的領導者 來達成，而須經由公民和政策制定者透過理性討論、思辯後，才能獲致道德判斷 和政策方案的選擇(陳東波，1996)。基此，兼顧理性討論與審慎思辯的審議式民主 理念由此而生。

在民主社會的民眾參與方法中，最基本的要算是共識決的根本習性，審議式 民主的發展也就是透過「有限時間的集會進行協議，發表自己的意見，同時也容 納他人的看法」(Habermas, 1982)。「參與者藉由一次又一次的邏輯論辯，將所有複 雜爭議性的議題予以化解，當所有的議案問題解決之後，所有的參與者不管居於 贊成或反對的哪一邊，都對論辯過程中的每一細節得以清楚瞭解」(Braybrooke, 1996)，為求掌握議案的資訊並促成具備可信性的審議成果，故在其過程中，參與 者也發展出一套和行政當局溝通的模式，對政府單位施壓以促使產生政策相關資 訊，並要求其以較為簡易明確的說法向民眾解釋政策意涵，更要以公開透明且有 數據基礎來闡釋對政策的採行或更替(Fishkin, 1991, 1995)。因此 Witschge(2003)指 出所謂的審議式民主，即「藉由理性的批判與對話所建構的社會性場域，其透過 民主的型塑與公共意見的表達過程，促成正式決策的產出」。

再者，在審議的過程中，所有的理性論辯都有賴言論的公開表達與意見的直 接溝通，並應經公眾嚴格的檢視與監督，因此，惟賴「公共場合」或「公開領域」

的適切建構適足以促成審慎思辯式的民主參與。換言之，審議與公共領域乃密不 可分(Witschge, 2003)。

在公開領域中，個人可體認到身為「公民」的主體性，進而與他人在複雜的 互動過程中形成集體認同，並從中意識到公共領域的存在(宋興洲，2003)；另外，

透過面對面溝通，互動式的公共論壇能帶動議題的討論與溝通，以較便捷、低成 本、低障礙的方式，表達民眾的意見、意願，有助於政策的形成(Gualtieri, 1998)。

因此在實際社會的民主實踐過程中，公共領域以許多非選舉的公共論壇(public forum)型式予以呈現，諸如公民會議(citizen conference)、共識尋求會議(consensus conferencing)、城鎮會議(town Meeting, town hall meeting)、社區會議(community committee, community advisory committee)、社區鄰里論壇(neighbourhood forum)、

公民陪審團(citizen juries)以及國家議題論壇(national issue convention, national issue forum)等公共論壇的成立與訴求，其主要目的在於藉由參與以表達對公共事務與公 共利益之關懷(楊日青等譯，1999；宋興洲， 2003；Leach and Percy-Smith, 2001;

Barabas, 2002)(【表 3-3】)。綜上所述，公共論壇的存在，實有助於公眾共同審議 與辯論的產生。

表 3-3 審議式民主論壇型式

內容

共識尋求會議

讓 10 到 20 個人有了密集及充分準備後，針對複雜的問題，

和專家進行辯論。議題大都是科學和技術方面的問題。會議 結論通常只是對該議題的評估，但卻是大家的共識。

社區鄰里論壇 街坊居民固定聚會，討論地方議題。

公民會議

讓一群公民聚會在一起，花許多天的時間，對複雜問題，進 行辯論。他們針對長期以來非常重要的特定議題，檢視證物，

質詢專家，再經過深入的審議和辯論，達成「判決」。公民 會審需要一位受過訓練的主持人來協助進行。

審議式民意調查

選擇一些公民，為具代表性的樣本，先提供特定議題的資料，

請他們詳細閱讀。然後，邀請他們開會，經過多日的討論，

並且請該案當事人出席報告，提供更進一步的詳細資料。在 完成此程序後，再詢問這批樣本公民對該議題的意見。

資料來源：Leach and Percy-Smith, 2001; 高永光，2004

在公共論壇的學習民主中，須藉由了解其他人的需要來獲取到最佳的政策成 果。在這種動態的協商過程中，沒有任何一個單一的團體有辦法取得絕對的主導 權，因此透過協調的管道才有合作的可能。當民眾從民眾參與當中獲取道經驗的 時候，他們有時也會了解到個人的需求可能不會被接受，但是接受別人的意見不 必然會損及自身的權益。就這點而言，參與者透過對需求問題做協調其實是更為 值得且有效達成目標的方式。

雖然透過這些過程民眾的公民素養得以提昇，且民眾亦能由相關行動中得到 集體決策制定相關的知識啟蒙，促成了學習民主與理性的政策辯論的發展。但由 於利益團體的興起對公共政策運作的介入已成為目前世界各國普遍的現象，未來 這種現象將更為明顯且司空見慣(吳定，1993)。故在此發展趨勢下，只是開放參與 管道是不夠的，應「將以往具爭議性的活動轉換為積極正面的行動主義、將封閉 的利益團體活動轉化成公開透明的社會參與、將新的地方參與活動融入既有的政 策參與工程之中」(Abers, 1997)。因此，唯有透過可信賴且公平運作的民主參與體 制才能在避免利益團體的公共政策壟斷活動運作下，兼顧公共利益與全民福祉的 追求。

三、公民會議的方法

(一)公民會議(citizen conference)與審慎思辯民調(deliberative opinion poll)

在所有基於審議式民主理念所發展出來的公共論壇當中，公民會議與審慎思 辯民調是最常見也是最基本的兩種操作方法(Rawls, 1987; Fishkin, 1991, 1995;

Cohen and Rogers, 1992; Bohman and Rehg, 1997; 黃東益，2000)。

公民會議，是從志願參與者之中，隨機挑選 12 至 20 名左右，不具專業知識，

也非利益團體代表的公眾，組成「公民小組」(citizen panel)，針對具有爭議性的議 題政策進行評估。公民小組的成員，在仔細安排的預備會議(preparatory sessions) 課程中，閱讀相關資料並透過專家授課、對談的協助，來瞭解基本的政策議題，

以建立討論的知能基礎。

有了基本的政策知能之後，公民小組在開放給媒體與社會公眾旁聽的公開論 壇中，針對他們自行設定的問題來詢問專家，並就政策議題所涉及的利益與價值 衝突，進行理性論辯、公開批判與共同檢驗。在討論過程中，公民小組成員將他 們聽到的、吸收到的各種技術性知識和政策相關資訊，與他們異質多樣的日常知 識與生活經驗整合，而在相互瞭解、彼此尊重的基礎上溝通意見，以對政策爭議 形成理智的集體判斷。公民小組力圖從爭議中尋求共識性的討論，並將他們的共 識觀點，寫成正式報告，向社會大眾公布，並供決策參考(Bohman and Rehg, 1997;

林國明、陳東升，2003)。

審慎思辯民調亦是一種「藉由審慎思辯討論以促成政治平等的機制」(a mechanism for combining political equality with deliberation)，其方法的操作奠基於公 民會議的小組討論上，採大樣本分組的公民直接討論與互動，以隨機抽樣的方式 訪問 1000 位以上的全國性樣本(entire population)，而後進行面對面(face-to-face)的 問卷訪談，再邀請這些受訪者(約 300 至 400 人)參與 1 天至 2 天的公共討論，如美 國的國家議題會議(National Issues Convention)，每一小組約 15 至 20 人，先由小組 成員針對特定議題不同方案進行討論後，所有的成員與專家對談，之後再回到小 組討論，整個討論結束之後，則再以同樣的問卷進行施測，比較討論前後的態度

審慎思辯民調亦是一種「藉由審慎思辯討論以促成政治平等的機制」(a mechanism for combining political equality with deliberation)，其方法的操作奠基於公 民會議的小組討論上，採大樣本分組的公民直接討論與互動，以隨機抽樣的方式 訪問 1000 位以上的全國性樣本(entire population)，而後進行面對面(face-to-face)的 問卷訪談，再邀請這些受訪者(約 300 至 400 人)參與 1 天至 2 天的公共討論，如美 國的國家議題會議(National Issues Convention)，每一小組約 15 至 20 人，先由小組 成員針對特定議題不同方案進行討論後，所有的成員與專家對談，之後再回到小 組討論，整個討論結束之後，則再以同樣的問卷進行施測，比較討論前後的態度