第二章、 地方發展與公共事務
第二節、 公私協力與地方永續發展
由於在「高高屏三縣市地方永續發展策略計畫報告書」中指出，「從中央到地 方、從地方政府與地方政府之間、地方政府單位與地方民間團體，以及當地的社 區志工運用，連接這些組織的就是建立彼此之間的夥伴關係，唯有透過夥伴關係 的建立，永續發展工作的事務推動才能事半功倍」(高雄市政府研考會，2004)。在 此情形下，鼓勵民間團體參與地方永續發展事務並建立公私協力的夥伴關係是今 日地方永續發展工作中亟待加強的重點課題。
(一)公私協力與民間團體 1.公私協力
(1)公私協力的興起
由於美國自 1980 年代以來政府機能、體制隨著日益龐大複雜的公共事務產生 而不斷擴充，除了導致有形的政府組織結構不斷擴張外，並因運作的複雜化而可 能減少與民眾的互動，使各種政策的形成與執行，只是由相關官員或行政人員負 責產生，而無法具體反映民眾需求，導致所產生的政策因素與現實需求發生落差 而無法有效推動。因此為使公共政策能發揮其應有功能，並滿足民眾的需求，結 合政府與民間的資源，在政策制定過程中導入民眾參與的公私協力作法應運而生
（Barnekov & Raffel, 1990）。
自從公私協力發展近二十年以來，已經為許多都市解決了相當多的都市建設 問題，公私合作的型態與範圍也漸趨廣汎。隨著行政革新的呼聲漸高，公部門為 尋求解決行政效率低落與落實地方自治的需求，於是積極結合民間力量，降低彼 此認知的差距。期在推動都市建設與方發展上有所突破，於是公私協力便成為公 共事務處理上的一大利器。
(2)公私協力的定義
對於公私協力，美國經濟發展協會的研究與政策小組作了一個簡短的定義：
公私協力意謂公私部門為了共同的利益而以單一個體或組織所組合的合作型態 (RPC, 1982)。這類的合作包含兩種面向，一為具清楚計畫目標的政策面向；另一 為追求上述目標的營運面向。而公私協力的目的則是在聯結這兩個面向使得參與 者共同追求目標、訂定團體制度及角色、以及行動的永續支持等。Wolman 和 Leadbur(1980)認為即是「公私部門以協力形態合作達成彼此的互利，彼此同意相 互簽定權利與義務規範，並為共同目標而努力」。針對這種看法，Clark(1993)也指 出公私協力乃係「針對特定使命，組成公部門管理與私部門執行團隊，分擔共同
技術並提供資金享受利益，更有效重建政府作業程序達成更佳政府之方法」。此外 Kouwenhoven(1993)站在權責分工的角度，提出公私協力是「政府與企業在維持各 方完整的個別權利與責任之下，追求具社會與商業特質之共同目標，雖然雙方可 能因實際執行上的分工而有組成的變化，然其希望提升效率效能之目標是一致 的」。
綜合以上所述，吳濟華(2001)指出，若要從社會組織層面來闡述公私協力，即 可說明其為：
1.一項公私集體決策，
2.具角色互補作用(如公部門提供公共財，私部門創造市場，公部門提供公權 力，私部門提供資金、技術及效率等)，
3.資源的整合以創增經濟利益，
4.具聯合風險(Joint Venture)的經濟意義(包括市場的不確定性、投資風險等)，
5.公私雙贏策略，
6.具「外部性內部化」經濟意義，
7.是創新計劃而非分配計劃，
8.具「衝突求解」的社會意義。
綜合上述，Collin(1998)明確指出公私協力實乃「界於公共範圍(如民主、人民、
獨占)及私有範圍(如價格制度、所有主、競爭)之間，在缺乏資本、特殊能力、商 業精神情況下提供資源，並過都市組織的轉移和法規限制的鬆綁使具有私部門商 譽和企業可靠性，減少其不確定性，在政治不穩或政黨更替時能保有原來組織，
平衡公私部門利益之合夥方式」。 (3)公私協力的目標
透過協力的方式，亦即聯結地方政府、主要企業領導人及其他公共和志願部 門，下列步驟即可達成共同目標（Barnekov & Raffel, 1990）：
建立一個領導群體
整理地方發展的優劣勢，尋找橋樑和機會，評估未來的挑戰和競爭，進行策 略性思考
型塑並行銷長期的地區展望以作為實際行動的基礎 建立公司的雛型，積極創造協力的價值
凝聚共同目標
創造成功並散播展望 品質保證
散播計畫宗旨
公私協力雙方的共同目標應是一致的，無論是在解決共同問題或創造商 機上。參與者對於該事務之處理具有目標認同、策略一致及分工負責的認知 與實踐的特性，故公私部門協力關係乃指存在於公私部門間的一種互相依存 共生共榮的關係。
2.民間團體
(1)民間團體與非營利組織(non-profit organization)的區別
「民間團體」是指在政府部門和以營利為目的的企業（市場部門）之外的一 切志願團體、社會組織或民間協會，這些組織的集合也被稱為「非營利組織」或 是「第三部門」（the third sector），與政府部門、市場部門共同構成現代社會的 三大支柱(王名等，2001)。另外約翰．霍普金斯大學非營利組織比較研究中心推薦 的"結構一運作定義"，認為凡符合組織性、民間性、非營利性、自治性和志願性等 五個特性的組織都可被視為非營利組織。基此可知「非營利組織」較「民間團體」
涵蓋面寬廣，但又能同時具備「民間團體」過於強調民間性的不足，基此在本研 究中以「非營利組織」取代「民間團體」進行研究討論，以求更能涵蓋研究之全 面性。
(2)非營利組織的內涵
關於非營利組織的詳細定義，Hall(1987)說明其為「執行國家委託、國家或企 業不願或無法完成的公共業務、影響國家及企業或其他非營利組織政策方向的集 合體」。Oleck(1980)認其係為「一個機構，並不是為了獲取金錢上的所得或利潤，
同時，其淨收入或中任何一部份不得分配給其組成份子、董監事、工作人員或其 他個人」。Hansmann(1980)認為非營利組織係禁止分配淨盈餘(net earnings)予其成 員、職員、董事或受託人等，且淨盈餘全部保留運用於組織成立目的之服務，其 類型如【表 2-1】。
表 2-1 非營利組織之類型 控制權 財源
互助型 企業型
捐贈型
宣導團體
(Common Cause) 政治性俱樂部
社會救助機構 (CARE)
小兒麻痺慈善基金會 (March of Dimes) 藝術博物館
商業型
美國汽車協會
(American Automobile Association) 消費者聯盟
(Consumer unions) 鄉村俱樂部 (Country Clubs)
國家地理協會
(Nation Geographic Society) 地區醫院
療養院
(Nursing home) 資料來源：Hansmann, 1980
由於非營利組織涵蓋層面甚廣，其中包括健康、教育、研究、宗教、社會服 務等組織、人民團體、兄弟會、文化及藝術工作和慈善事業等諸多發展類型，因 此 Wolf(1990)歸納出非營利組織應具有下述特性：
1、具備公共服務使命，
2、在政府立案並接受相關法令規範，
3、是非營利或慈善機構，
4、其經營結構必須排除私人利益或財務上之獲得，
5、享有政府免稅優待，
6、享有法律上的特別地位，捐助或贊助者的捐款納入免(減)稅優惠。
也就是基於非營利組織的上述特性，因此我國所得稅法(1998)第十一條即規定
「教育、文化、公益、慈善機關或團體，係以合於民法總則公益社團及財團之組 織，或依其他關係法令，經向主管機關或立案成立者為限」。第四條十三款「教育、
文化、公益、慈善機關或團體，符合行政院規定標準者，其本身之所得及其屬作 業組織之所得」免稅，其藉由相關法令規定來促進國內非營利組織發展，但由於 社會關懷風氣方興未艾，而政府或法令上對非營利組織的監督機制仍尚未完備，
因此非營利組織的發展仍將面臨到不少障礙(司徒達賢，2000)。
雖然台灣非營利組織的發展仍有待持續努力，但由於在人類社會的演變過程 中，非營利組織以一種嶄新的組織型態呈現，它的出現象徵著公私力量的協調與 結構上的重新分配(Herman, 1994)，同時因非營利組織本身可發揮其小規模、人性 化、地區性的優點，以避免政府官僚體制遲緩、無效率的缺點；而透過政府對非 營利組織之監督與補助，亦可增強非營利組織對社會公平之故即與整體服務之效 能，是以透過非營利組織與政府兩者之間的合作，適可提高政府決策與公共服務 之效能(江明修，1997)。
隨著台灣經濟的成長、社會的多元化及政治的民主化，非營利組織之發展相 當程度趨於成熟階段(陳世凡，2002)。因此當前若能經由地方各界的有心人士形成 非營利的民間團體，在保持政治與商業利益均衡的前提下，逐步達成內部共識，
並對外展開活動，如此就是一種符合公私協力的較佳作法，最後也足以有效達成 地方發展的目標(汪明生，1996)。
(二 )公 私 協 力 參 與 地 方 發 展 的 理 念 1.地 方 發 展 的 新 派 典
當代政府的治理觀念應該要從「官僚主義」蛻變到「市民主義」派典 (paradigm)，這個派典所強調的是消費者導向、服務導向的政府，並且必須 具備回應消費者需要的能力（丘昌泰，1998），但如果民眾未能透過積極的 參與表達自己對公共事務的偏好與需求，則服務導向型的政府即無由發展。
因此西方民主理論學者 Pateman 與 Macpherson 認為，「參與就是發展，
這是一種水到渠成的效應，不僅可以對參與的過程有所增強，並可以普遍地 改善公眾生活」(Pateman ,1970; Macpherson, 1977)，藉由公民參與和政策規
劃的結合，不僅可以使得政策更有效地推動，更可避免掉諸多政策上的盲 點，因此這種公私協力參與地方發展的做法也可說是一種「公民性政府」新 派典（江明修，1997）的發展。2.融合「公民性政府」派典的地方發展行動
為求進一步落實這種「公民性政府」的理想，其必須從「培養積極的公民」
及「建立參與的制度」二方面來著手：前者透過公民教育的加強、社區總體營造 的深化、非營利組織的發展所形成的公民社會普遍培育去私從公的公民；後者則 是要求強化草根性的社區基層組織以及建構完整的公民參與法案，以提供無礙而 有保障的參與環境(許文傑，2000)。也因此，地區如何經由「積極的公民」與「參 與的機制」來引導出具備較佳品質的集體決策方案就成為當前地區發展行動的首
及「建立參與的制度」二方面來著手：前者透過公民教育的加強、社區總體營造 的深化、非營利組織的發展所形成的公民社會普遍培育去私從公的公民；後者則 是要求強化草根性的社區基層組織以及建構完整的公民參與法案，以提供無礙而 有保障的參與環境(許文傑，2000)。也因此，地區如何經由「積極的公民」與「參 與的機制」來引導出具備較佳品質的集體決策方案就成為當前地區發展行動的首