行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
子計畫五：民間團體協助推動高高屏地區永續發展認知提升
與策略研擬之研究(I)
計畫類別： 整合型計畫 計畫編號： NSC94-2621-Z-110-003- 執行期間： 94 年 08 月 01 日至 95 年 07 月 31 日 執行單位： 國立中山大學公共事務管理研究所 計畫主持人： 王文誠 計畫參與人員： 馬群傑 報告類型： 完整報告 處理方式： 本計畫可公開查詢中 華 民 國 95 年 9 月 18 日
行政院國家科學委員會補助專題研究計畫
■ 成 果 報 告
□期中進度報告
高高屏地區永續發展策略與行動計畫之研究－多元社會的
觀點--子計畫五：民間團體協助推動高高屏地區永續發展認
知提升與策略研擬之研究 (I)
A Study on the Promotion of Facilitation in Perception Enhancement and Strategy Design for Sustainable Development by NPOs in the KKP Region (I)
計畫類別：□ 個別型計畫
■
整合型計畫
計畫編號：NSC
94-2621-Z-110-003-執行期間：2005 年 08 月 01 日至 2006 年 07 月 31 日
計畫主持人：王文誠
共同主持人：馬群傑
成果報告類型(依經費核定清單規定繳交)：□精簡報告
■完整報告
本成果報告包括以下應繳交之附件：
□赴國外出差或研習心得報告一份
□赴大陸地區出差或研習心得報告一份
□出席國際學術會議心得報告及發表之論文各一份
□國際合作研究計畫國外研究報告書一份
處理方式：除產學合作研究計畫、提升產業技術及人才培育研究
計畫、列管計畫及下列情形者外，得立即公開查詢
□涉及專利或其他智慧財產權，□一年□二年後可公開查詢
執行單位：國立中山大學公共事務管理研究所
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國
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民間團體協助推動高高屏地區永續發展認知提升與策略研擬之研究
摘 要
高雄是台灣南部第一大城與台灣第二個直轄市。近年來高雄正由一個依賴重 工業的都市轉型為以服務業為主的都市，但在這過程中，失業率的增加與產業結 構的調整卻成為當前地區發展所面對的首要挑戰。由於兩岸已於 2002 年加入世 界貿易組織(World Trade Organization, WTO)成為正式會員，與此同時，高雄亦爭 取到 2009 年世界運動會的主辦權，在此情況下，高雄地區將同時面對全球化競 爭趨勢下的人才資金流失危機，與獲取國際焦點、邁向國際舞台的轉機，如此發 展情勢比過去更具挑戰性。兼以長期以來中央政策的推展較少結合地方多元民意 需求，導致地方發展資源未予適切配置；而長期被忽視的結果也造成多元群體對 地方發展事務被動冷漠，究其原因之一，乃在於地方公私部門間長期缺乏理性溝 通與互動所致。因此，高雄在進行對外招商、吸引產業與人才的同時，如何進行 內部行銷以促進地區內部各界積極參與及共識達成，才是更為根本與迫切的工 作。 本研究先以本整合計畫總主持人汪明生等(2003)所提出的「公共事務管理整 合參考架構」為論述基礎，分就條件面軟硬體建設、本質面多元群體認知，以及 行為面中的經濟、社會、政治、政府、公共政策與公共管理等結構層面，分析高 雄當前所面臨到的地方發展問題；其次，研究結合高雄都會發展文教基金會此非 營利地方發展組織，以「面臨 2009 世運會之高雄地方發展與競爭策略」作為觸發問 題的核心，藉由互動管理(Interactive Management, IM)(Warfield, 1994)多元決策輔 助 模 式 的 應 用 來 探 求 高 雄 地 區 最 適 發 展 方 向 ， IM 成 果 則 以 澄 題 結 構 (problematique)展現。 研究結果發現， IM 參與者對於高雄地方發展策略之研議有別於政府單向 的施政規劃，顯示高雄今日的發展落入解決了錯誤問題的型三錯誤(type Ⅲ error)(Dunn, 1994)迷思中，致使地方發展行動多事倍而功半。因此研究建議，面 臨市場經濟、多元社會、民主政治與效能政府的時代發展趨勢，若能藉由集體決 策體制聯結個體與群體，導引地方公眾進行獨立思考、理性論辯與公開表達，信 有助於創造地方發展的公共價值，進而重塑地方競爭優勢。本論文所介紹的方法 與成果應可提供有關單位了解多元民意認知取向與舉辦地方發展公民會議相關 作法之參考。 關鍵詞：公共事務管理整合參考架構、地區行銷、互動管理、澄題結構、公民會 議
A Study on the Promotion of Facilitation in Perception Enhancement and
Strategy Design for Sustainable Development by NPOs in the KKP Region
Abstract
Kaohsiung is transforming from a city of heavy industries into one of service industries, the rate of unemployment and adjustment of industry structure are becoming the real challenges for local development. During WTO and the 2009 World Games, moreover, Kaohsiung is expected to rise to the challenge of risks. Meanwhile, demand of citizens in Kaohsiung are not fully corresponded to public policies made by central government, and most of the people don’t care as much as should local affairs because of lack of effective communications between public and private sectors. Therefore, in city marketing efforts, it would be more important to encourage participation and integrate multiple sectors’opinions as “internal marketing”rather than just trying to attract businesses to the city.
An integrated public affair management(PAM) framework(Wang et al., 2003)is adopted to describe situations in the pluralistic societies. Then we introduce Interactive Management (IM) technique developed by Warfield (1994). Results of studies are: 1) the problems of Kaohsiung’s local development on structure of industry, human resource and port of Kaohsiung, 2) the IM analysis include competitive strategies for Kaohsiung’s local development and an problematique diagram to demonstrate the structure of strategies.
The conclusion is that, although there exist diversities of opinions among multiple stakeholders in Kaohsiung, they can be quite effectively addressed with the IM technique. Methods and results introduced and used here should be of value to relevant agencies about public forum and citizen conference.
Keywords: place marketing, an integrated public affair management (PAM) framework, Interactive Management(IM), problematique, citizen conference
目
錄
第一章、緒論 ...1
第一節、研究背景與動機
...1第二節、公共事務管理整合參考架構與地區行銷
...4第三節、研究範圍
...14第四節、研究目的
...16第五節、研究流程
...16第六節、研究方法
...18第二章、地方發展與公共事務...20
第一節、地區永續發展與公民社會
...20第二節、公私協力與地方永續發展
...24第三章、多元認知衡量與集體決策方法...30
第一節、集體決策方法
...30第二節、公民會議
...43第四章、公私協力與高雄地區行銷...52
第一節、高雄都會發展基金會的具體行動...52
第二節、1995 年「高雄亞太海運中心暨多功能經貿園區」
國際研討會...58
第三節、1996 年「牽手高雄」聯合報系列專欄...60
第四節、1996 年「96’
！高雄報到」行銷高雄活動 ...62
第五節、1997 年「1998 大高雄都會展」...63
第六節、小結 ...69
第五章、IM 研究設計與分析...70
第一節、議題規劃與指標設定
...70第二節、IM 研究程序
...72第三節、實證結果與分析
...74第六章、討論與建議
...99第一節、研究討論 ...99
第二節、研究結論與政策建議...102
第三節、研究限制與後續研究建議...106
參考文獻 ...107
中文部分 ...107 英文部分 ... 110 附錄一：面臨 2009 世運會之高雄地方發展與競爭策略互動研討會計畫說明書... 117 附錄二：面臨 2009 世運會之高雄地方發展與競爭策略互動研討會第一階段問卷...120 附錄三：面臨 2009 世運會之高雄地方發展與競爭策略互動研討會第二階段問卷...123圖
目
錄
圖 1-1 公共事務管理整合參考架構...5 圖 1-2 研究流程...17 圖 2-1 地區發展之整體評估架構...21 圖 2-2 多元社會中地方公民文化變革系統...22 圖 3-1 兩岸加入 WTO 後之高雄地方發展與競爭策略增強結構圖 ...43 圖 5-1 第一回合 IM 增強結構圖 ...60 圖 5-2 修正後之 IM 增強結構圖 ...85表
目
錄
表 1-1 條件面分析...6 表 1-2 本質面事實判斷與價值判斷...7 表 1-3 本質面人際判斷...8 表 1-4 本質面分析...9 表 1-5 現象面角色分析...10 表 1-6 現象面行為分析(一) ... 11 表 1-7 現象面行為分析(二) ...12 表 1-8 公共事務管理整合參考架構啟動關鍵...14 表 2-1 非營利組織之類型...27 表 3-1 兩岸加入 WTO 後之高雄地方發展與競爭十大策略 ...42 表 3-2 多元社會的公民參與途徑...44 表 3-3 審議式民主論壇型式...46 表 4-1 高 雄 都 會 發 展 文 教 基 金 會 八 項 工 作 目 標 ...53 表 4-2 高 雄 都 會 發 展 文 教 基 金 會 三 項 活 動 宗 旨 ...53 表 4-3 高 雄 都 會 發 展 文 教 基 金 會 歷 年 活 動 ...54 表 4-4 1996 年「牽手高雄」聯合報系列專欄報導...61 表 4-5 「1998 大高雄都會展」新聞媒體報導輯要...67 表 5-1 IM 問卷指標選項 ...71 表 5-2 IM 參與者身份別 ...73 表 5-3 第一回合 IM 票選策略 ...76 表 5-4 第一回合 IM 策略要點與內容 ...77 表 5-5 方案元素間之因果遞移關係...78 表 5-6 第二回合 IM 策略要點與所屬架構面向 ...84 表 5-7 第一回合 IM 基本認知分析 ...88 表 5-8 第二回合基本認知分析...89 表 5-9 第一回合 IM 會議過程認知分析 ...90 表 5-10 第二回合 IM 會議過程認知分析 ...91 表 5-11 第一回合問卷 F 檢定結果分析...93 表 5-12 第二回合問卷 F 檢定結果分析 ...93 表 5-13 第一回合問卷獨立樣本 t 檢定(公教界-產業界) ...95表 5-14 第一回合問卷獨立樣本 t 檢定(公教界-大專學生) ...96 表 5-15 第一回合問卷獨立樣本 t 檢定(產業界-大專學生) ...96 表 5-16 第一回合問卷獨立樣本 t 檢定(傳媒-大專學生) ...97 表 5-17 第一回合問卷獨立樣本 t 檢定(傳媒-一般民眾) ...97 表 5-18 第二回合問卷獨立樣本 t 檢定(公教界-產業界) ...98 表 5-19 第二回合問卷獨立樣本 t 檢定(公教界-大專學生) ...98
第一章、緒論
第一節、研究背景與動機一、研究背景
(一)地方永續發展下的多元群體觀點 依據行政院八十九年五月所擬訂的「廿一世紀議程－中華民國永續發展策略 綱領」，其中在第五篇「推動的機制」中的「公眾參與」乙章指出，永續發展之重 點，是「要使社會各個層面的集體智慧有充分的發揮，亦即地方政府、婦女、兒 童青少年、原住民、非政府組織、勞工與工會、企業界與科技、人文社會科學界 均可發揮他們在國家永續發展過程中的功能」。至其發展原則，則在於「廣面參與 決策」制定，亦即永續發展的決策應在充分與透明的資訊流通，並且匯集社會各 層面期望與智慧的原則下制定。 近年來，台灣地區由於面臨到經濟自由化、社會多元化、政治民主化與政府 效能化的轉型影響，因此在地方永續發展密切相關的都會區治理與產業轉型【詳 參子計畫三】、環境正義與傳染病防治問題【詳參本計畫與子計畫二】、地方派系 政治文化【詳參子計畫五】與環境管理體制的建立【詳參子計畫一】等各層面課 題上，不同的參與群體往往會有不同的觀點。由於永續發展是當前都市或地方發 展的主要考量，它與地方公眾福祉的提升以及整體國家發展息息相關，因此若不 能包容不同群體的觀點，決策衝突將難以避免，地區永續發展的理想也難以達成； 而若已兼顧不同群體的觀點，卻不能達成科學化與專業化的決策，則地區永續發 展的目標也很難有效達成。 (二)高 高 屏 三 縣 市 地方永續發展的瓶頸 南 部 高 高 屏 三 縣 市 長 久 以 來 一 直 是 以 一 、 二 級 產 業 作 為 的 發 展 重 心，然 而，近年來地方發展面臨到轉型上的瓶頸，在由傳統型產業過渡到追求高 附加價值的生產者服務業過程中，地方發展重心的的調整未有明確定位，因此產 生常態性失業與產業發展呈現停滯不前的現象，從而整體地區生活品質也未能隨 政經發展有所提升。以高雄市為例，其基礎產業仍以製造業為重心，經濟發展高 度依賴高污染低回饋產業的結果，導致產業發展的失衡。再 加 上 高 素 質 人 力 基 於 工 作 與 學 識 因 素 而 不 願 南 下 ， 使 得 高 附 加 價 值 的 生 產 者 服 務 業 和 企 業 總 部 進 駐 意 願 薄 弱，最 直 接 的 影 響 就 是 對 地 方 財 源 的 衝 擊。也 就 在缺 乏充足的財政收入的情況下，高雄市環境的維護及都市生活品質的提昇也受到嚴 重衝擊（吳欽杉、汪明生等，1995）。 依據《天下雜誌》2003 年 8 月份所公佈的「台灣二十五縣市競爭力排行榜」 調查顯示，若就地方生活品質一項進行調查，則高雄市在台灣二十五縣市當中敬 陪末座，由此可見高雄市的都市環境與生活品質問題已亟待解決、刻不容緩。但 由於高雄市以往的地方發展過程中，地方政府經常扮演主導者的角色，既有的地 方永續發展行動也多採取從上而下的方式推動，缺乏民間部門的積極監督與主動參與，因而多數民眾對上述地方永續發展的困境無所知悉，也未能付諸關心；另 方面，也因政府與民間部門缺乏良好的溝通互動，故民眾對於永續發展資訊的了 解不足，無法有效凝聚行動共識，從而影響到地方資源及力量的整合，地方永續 發展的困境仍無法得到有效解決。 由本研究【總計畫】中，參酌先進工業國家的發展經驗所發展出的「公共事 務管理整合參考架構」【圖 10-1】可以發現，民眾在政策形成過程中，漸漸扮演積 極角色，參政形式由菁英領導轉成挑戰、導引菁英，進而在政治上將派系考量減 少、議題考量提昇，將以往著重依法行政與文官中立傾向的政府推向更能回應民 眾的需求的效能政府，以促使權責相符，並達成地方永續發展的目的。基此可知， 在此過程中，行為面的社會團塊扮演著承先(經濟團塊)啟後(政治團塊與政府團塊) 的關鍵地位。由於台灣今日發展已由精英社會朝向多元社會邁進，傳統精英領導 已不足以因應地方發展的多元群體需求，因此若能藉由地方民間團體的主動參 與，協助地方政府推動地方永續發展工作，並導引地方民眾冷靜但熱心參與地方 永續發展事務，對今日高高屏地方永續發展必將有所裨益。 (三)藉由公私群體理性互動促進地方永續發展 Barry(1996)認為，若從社會實踐的目標面來看，永續發展可視為一種對話性 的創造，而非一種由權威所賦予(given)的產物，因此對於永續發展的實踐，必須基 於民主意志形成過程。Steenbergen(1994)亦說明永續發展即是一種觸媒，其能促使 政府、專家以及民間團體的集體合作參與，如此一方面可以改變個人從短視的經 濟利益觀念中跳脫，轉而追求維持全球存續的生存空間；另方面也可以強化每個 公民對於環境永續及經濟發展之間關係的認知，教育出具有生態觀念的公民，因 此在民主先進國家中，經常是藉由多元群體的積極參與並經由理性溝通互動來促 成地方永續發展。 但在以高雄市為首的南部高高屏地區，由於長期以來當地的地方發展較為中 央政府所忽略，因此造成公眾對地方永續發展缺乏興趣、地方永續發展的相關資 訊不易取得、地方永續發展的相關資訊過於複雜而不易了解等，進而直接或間接 導致公眾對地方永續發展認知不足及認知不清。由於民間團體參與地方永續發 展，並非一蹴可成，必須經歷一段看似與永續發展沒有密切相關的過程，可是此 過程卻是誘發民間團體持續參與地方永續發展內驅力不可或缺的過程(鄭惠美， 2001)，基此，如何能藉由高高屏地區民間團體的主動參與，協助推動地方永續發 展相關事務，並深入了解利害當事人(stakeholders)及地方公私部門的意見取向與認 知差異，進而化解歧見凝聚共識，也就成為當前高高屏三縣市進行永續發展規劃 時所應重視的焦點。
二、研究動機
(一)透過公私協力提昇高高屏地方民眾對永續發展認知 依據行政院經建會委託高雄市、高雄縣與屏東縣政府進行之「高高屏三縣市地方永續發展策略計畫報告書」(高雄市政府研考會，2004)所述，從參與永續發展 活動的過程中發現，高高屏地區一般民眾對於永續發展的概念並不清楚，雖然透 過舉辦說明會與座談會，並追加舉行一系列的演講活動，但高高屏地方民眾的關 心程度還是很有限。因此研究認為未來在推動高高屏永續發展的工作，可能遭遇 的問題當中包括以下幾個較重要的面向： 1.公私部門普遍對永續發展認知不足，永續觀念未落實； 2.日常生活行為與習慣的改變困難； 3.落實永續發展的治理內容複雜；以及 4.公私協力與夥伴關係建立須長期的堅持推動。 基於上述問題，研究結果建議為避免永續發展成為口號，加強民眾的認知是 最辛苦也最亟待去進行的工作，只有在民眾普遍了解永續發展的概念之後，才能 有效產生互動關係，反應地方由下而上的聲音。此外，也唯有藉由地方民間團體 的積極推動並經過地方公私部門的協力合作，才能完整呈現高高屏地方多元意見 以及掌握地區永續發展議題的完整性。 (二)藉由互動研討釐清高高屏地方永續發展問題 由於高高屏正由依賴傳統農業與工業為主的地區朝向以知識、科技與觀光產 業為主的永續發展願景邁進，在此過程中，環境品質的改善、生活素質的提昇就 成為當前地區發展所應面對的首要挑戰。但長期以來高高屏三縣市在推動地方發 展時多著重採取由上而下的單向政策推展行動，較少重視地方多元民意的需求； 兼以地方發展行動策略亦常著眼於短期可見的政策產出，較少針對地區發展的長 遠目標進行深入了解，因此近年來所推展的地方發展政策常偏重地區形象塑造， 然地方發展真正需被重視的產業調整、環境保護或人口素質提升等永續發展課題 卻備受忽略。在此情形下，高高屏地方永續發展資源常為錯置，而地方永續發展 的問題根源依然存在。 檢視目前高高屏的地方發展情況，可以發現地方民間團體在地方永續發展行 動中確應扮演一個更為積極的角色，藉由主動參與協助公部門推動地方永續發展 的工作，由下而上地促成地方各界秉持理性思維對地方永續發展政策進行深層研 討，並由團體學習中釐清界定地方永續發展行動所面臨到的困境與瓶頸，進而找 出化解方案，乃至縮減認知差距、形成共識決策，則必將有助於三縣市地方發展 問題的釐清與永續發展資源的妥適配置。 由於在延續行政院所提出之「Taiwan 21 願景」的理念前提下，高高屏三縣市 發展出結合「好地方」、「好生活」以及「共繁榮」之「KKP 21 願景」，而「高 高屏三縣市地方永續發展策略計畫報告書」(高雄市政府研考會，2004)即以此為基 礎，共發展出包括「水環境」、「空污總量管制」、「生態工業園區」、「永續 交通運輸」以及「綠色社區推廣」等五大發展方案的「高高屏地方 21 世紀議程行
動計畫」，其中前四大方案多偏重於政府執行面之政策規劃；相較之下，「綠色 社區推廣」的相關課題的探究較能從「協助引導民眾關心地方事務、與地方政府 官員有較多更深入的對話，促進彼此對地方事務、民眾需求的了解與共識及官民 之良性互動並獲致初步的成果與回饋」(鄭惠美，2001)，基此所述，其較為符合總 計畫「高高屏地區永續發展策略與行動計畫之研究－多元社會的觀點」的多元社 會意涵與本子計畫「民間團體協助推動高高屏地區永續發展認知提升與策略研議」 所著重之民間團體由下而上協助推動地方永續發展之研究需求。本研究第一年度 計畫中先思擴大「綠色社區推廣」的課題範圍，以「面臨 2009 世界運動會的高 雄地區整體發展策略」為核心研討議題，探究高雄地區多元群體對永續發展事務 之認知提升並進行相關策略研議，待第二年度計畫再籌思摻入探究「綠色社區推 廣」的相關課題。
第二節、公共事務管理整合參考架構與地區行銷
一、公共事務管理整合參考架構 參酌先進工業國家的發展經驗，汪明生等(2003，2004)發展出「公共事務管理 整合參考架構」(【圖 1-1】)。此架構涵蓋個體與群體、流量與存量、個體認知控 制與群體發展等分析結構，以及經濟發展、社區營造、政府再造、環境管理、永 續發展、公民社會與全球化等重要議題。架構主要涵義乃在於以公民社會為核心， 期望創造公共管理價值，並促成公共政策理性論辯。至其結構闡述，則可就條件 面、本質面與現象面依序進行基礎分析、個體分析與群體分析：功 能 分 工 階 級 、 族 群 導 引 菁 英 菁 英 領 導 兩 黨 制 衡 一 黨 專 政 顧 客 （ 問 題 ） 導 向 依 法 行 政 、 文 官 中 立 政 策 參 與 決 策 集 中 條 件 面 （ 載 體 ） 政 務 官 事 務 官 民 眾 政 務 官 圖 1-1 公共事務管理整合參考架構：公民社會、公共管理與公共政策 資料來源：汪明生等，2003，2004 圖例 ：運作機制。 ：啟動關鍵。 計 畫 市 場
政
府
：
政
治
：
社
會
：
經
濟
：
供 需 競 爭 分 配 管 制 黨 派 動 員 認 知 （ 議 題 ） 動 員 職 場 經 驗 就 業 機 會 產 業 結 構 行 銷 招 商 基 礎 （ 存 量 ） 分 析 實質條件：水電、住宅、交通、衛生、生產條件、公共設施… 社會條件：產業、人口、組織、制度、開創精神、社會資本… 自然條件：環境、空間、土地、區位、資源分佈、風土氣候…公共政策（政策論證）
公共管理（V. C. S.）
效 能 科 層 民 主 威 權 多 元 菁 英 現 象 面 （ 主 體 ） 本 質 面 （ 本 體 ） 個 體 （ 流 量 ） 分 析 群 體 （ 流 量 ） 分 析 角 色 行 為 基 盤 準 菁 英 菁 英 受 權 者 賦 權 者 供 給 方 需 求 方 資 訊 數 據 事實判斷 人際判斷 判斷分析 價值判斷 （傳播） 智 識 知 識 （教育） （辯證） （約制） 智 慧 道 德 協 和 倫 理(一) 條件面(載體)分析
條件面包含自然條件、實質條件與社會條件。自然條件乃為環境、空間、土 地、區位、資源分佈與風土氣候，實質條件有水電、住宅、交通、衛生、生產條 件與公共設施；而社會條件則涵蓋產業(農工商)、人口(藍領白領)、組織(政府與非 營利組織)、制度(文官體制)、開創精神(開創與發展)以及社會資本(監督批判與互 惠信任)等(DeSantis, 1993; Blakely, 1994; Porter, 1990, 1995; Kanter, 1995; Stough, 1990, 1998; Short and Kim, 1999; 汪明生，辛玉蘭，1992；汪明生，馬群傑，2004， 2005；葉俊榮，1999；吳惠林，2001)。一般而言，自然條件較穩定不易變動，實 質條件取決於政府效能，相較之下社會條件則為緩慢漸進。並經由各條件的交互 作用，最後將產生不同結果(【表 1-1】)。 表 1-1 條件面分析 自然條件 社會條件 實質條件 條件內涵 環境、空間、土 地、區位、資源 分佈與風土氣 候 產業(農工商)、人口(藍領白領)、組 織(政府與非營利組織)、制度(文官 體制)、開創精神(開創與發展)以及 社會資本(監督批判與互惠信任) 水電、住宅、交通、衛 生、生產條件與公共設 施等 變動程度 不易變動 緩慢漸進 取決於政府效能 三者條件 配合得宜 資源合理運用 生態維護 環境永續發展 第三級產業為主、白領人口比例 高、第三部門蓬勃發展、公民參與 理念、企業性政府導向、開創與發 展精神主導、社會監督批判力強與 人際互惠信任程度高 水電充足、住宅品質 佳、交通運輸順暢、文 教設施廣被、醫療資源 充沛、市容規劃得宜 三者條件 配合不佳 資源濫用 生態破壞 環境污染 農工產業為主、藍領人口比例高、 第三部門缺乏、官僚體制僵化、政 府效能不佳、開創精神不足、監督 批判力弱與互惠信任度低 水電缺乏、住宅品質不 佳、交通運輸堵塞、文 教經費不足、醫療設備 落後、公共建設品質差 (二)本質面(本體)分析 本質面包含事實判斷、價值判斷與人際判斷(【表 1-2】)。 事實判斷所重視的是效用概念，將判斷視為化解問題的手段而非目的，原則 上是知識系統的判斷，本質上是一種分析推理或模式推論，知重於行，尊重專業 知識，範圍涵蓋知識的生產與擴散，而以信念與意識形態為判斷評準。相對的， 價值判斷所重視的乃權重概念，將判斷視為化解問題的目的而非手段，原則上隸 屬於價值系統，在本質上則是一種直覺認知或整體判斷，相較於事實判斷，價值 判斷重行大於重知，尊重政策利害當事人，其範圍涵蓋知識的需求與應用，並以 價值作為判斷評準(O’Gorman;1979,1986; Shamir, 1993; Chwe, 2001)。至於在變動 程度上，價值判斷則不似事實判斷般具變動性，乃是一種相對穩定的判斷模式。
表 1-2 本質面事實判斷與價值判斷 事實判斷 價值判斷 概念 效用 權重 意圖 手段 目的 系統 知識系統 價值系統 知行 重知 重行 本質 分析推理、模式推論(謀) 直覺認知、整體判斷(斷) 權能 專家有能 當事人有權 知識 知識的生產與擴散 知識的需求與應用 評準 信念、意識型態 價值 常變 相對變動 相對穩定 在人際判斷方面，在傳統\東方社會以及現代\西方社會間還出現相當程度的差 異(【表 1-3】)。 在傳統\東方社會中，視倫理道德為判斷依據，以內省為手段，由內而外、由 知識而價值、由個體而群體，逐步體現格物致知(知識)、誠意正心(價值)、修身(個 體、個人)、齊家(群體、家族)、治國(社區、區域)，乃至最後平天下(國家、國際)， 至於在作法層面，則重點在於強調自省、忠誠，期望藉由倫理道德來進行人際協 調約制，化解人際衝突，從而促成人際和諧與團隊績效(Johnson, 1993; Dovers, 1995)。 另在現代\西方社會中，判斷的依據在於體制、承諾與監督，期望藉由體制來 連結個體(裏私)與群體(表公)；在承諾上心口如一，進行自我要求與約束，而後表 達反對主張；在監督上則主張言行一致，嚴格檢驗決策與結果的差距(Fraser, 1990; Ostrom , 1990)。換言之，在體制方面，著重在政策體制與公共論壇的建構，在承 諾方面要求由認知上進行了解並予以信賴，在監督方面則藉由共同檢視與公開批 判，驗證權力與責任是否相符(Elster, 1986; Manin, 1987; Bohman and Rehg, 1997)。 至於在判斷的作法上，強調建立體制鼓勵批判(個體對個體、且要有保障)，先界定 私領域，訂出公平立足點，則個體效率得以維繫，群體分際亦能合理並有效規範。
表 1-3 本質面人際判斷 東西 傳統、東方 現代、西方 依據 倫理、道德 體制、承諾、監督 手段 內省 外塑 內涵 格物致知－知識 誠意正心－價值 修身－個體、個人 齊家－群體、家族 治國－社區、區域 平天下－國家、國際 體制(連結個體(裏私)與群體(表公)) －著重政策體制、公共論壇 承諾(心口如一、自我要求、表達反對主張) －從認知上了解、信賴 監督(言行一致、檢驗決策與結果差距) －權力責任相符、共同檢視、公開批判 作法 強調自省、忠誠，藉由倫理 道德進行協調約制，化解人 際衝突，進而促成人際和諧 與團隊績效 強調建立體制鼓勵批判(個體對個體、且要有 保障)，先界定私領域，訂出公平立足點，則 個體效率得以維繫，群體分際亦能規範 進一步對三種判斷進行比較分析，事實判斷的判斷基礎在於專家見解與經驗 知識、以知識作為規範標準、教育為其機制手段。價值判斷的判斷基礎在於物質 與後物質、效率與公平，其以道德作為規範標準、辯證為機制手段。人際判斷則 著重在界定出水平公私(現代、西方)與層級大小(傳統、東方)的差異、以倫理作為 規範標準、視約制為其機制手段(汪明生，2004)。至於在三種判斷的區分特質上， 事實判斷的特質在於理智、智識、專業、能力、分析、冷靜、效率、強調科學領 域的因果推論；價值判斷的特質在於感情、智慧、觀念、權利、直覺、熱情、效 能、公平、哲學正義(Olson, 1965)；在人際判斷方面，現代與西方社會注重互信經 由言說溝通的互動，可以讓真理真切的開顯出來(Habermas, 1975)，而傳統與東方 社會強調忠誠，在人際關係層面要求和諧，並重視團隊績效。 基於不同的判斷基礎與規範標準，三種判斷除展現不同的區分特質外，彼此 間也相輔相承，呈現先分後合的關聯態勢(【表 1-4】)。
表 1-4 本質面分析 事實判斷 價值判斷 人際判斷 判斷基礎 專家見解 經驗知識 物質(私)與後物質(公) 效率(右)與公平(左) 水平公私(現代、西方) 層級大小(傳統、東方) 規範標準 知識 道德 倫理 機制手段 教育 辯證 約制 區分特質 理智、智識、專業、能 力、分析、冷靜、效率、 因果推論(科學) 感情、智慧、觀念、權 利、直覺、熱情、效能、 公平、正義(哲學) 互信(現代、西方) 、忠誠 (傳統、東方) 、和諧(關 係) 、團隊(績效) (三)現象面(主體)角色分析 現象面的角色分析主要在經濟、社會、政治與政府等層面區分出主動與被動 的角色差異。 在經濟面向，由計畫經濟轉變為市場經濟，因此需求方應積極主動，嚴格督 促供給方尊重市場機制、重視顧客需求；相對供給方則在需求方的督導下，將以 往注重分配管制轉為注重供需競爭。 另在社會面向，傳統菁英社會轉化為現代多元社會，故應將傳統菁英領導轉 化為導引菁英理念，在作法上則導引準菁英由以往著重階級族群意識轉變為強調 功能分工，進而調和社會多元價值、促進階級族群均衡。 由政治面向看來，在威權政治轉型為民主政治的趨勢下，選舉應該是理性的 抉擇、也是道德勇氣的考驗，必須冷靜地判斷是非與客觀地辯真偽(謬全吉，1984)， 因此賦權者(選民)在選前應著重秉持多元民主的理念與公民參與的精神，藉由選舉 體制與選票制度，嚴格要求受權者(候選人)心口如一、言行一致，並督促受權者以 議題動員取代黨派動員，進行公共政策的理性論辯。 至於在選後，民眾須培養獨立思考的能力，並透過許多非選舉的公民參與活 動來進行理性論辯與公開表達，監督政務官選前承諾與選後施政的落差，並檢驗 政務官行政決策與決策成果的差距，約束達成權責相符(楊日青等譯，1999；宋興 洲， 2003；Leach and Percy-Smith, 2001; Barabas, 2002)。另方面，政務官也應在 追求效能政府發展之際，合理要求事務官將傳統決策集中轉換為政策參與的行政 走向(【表 1-5】) 以促成傳統的科層政府轉換為今日效能政府。
表 1-5 現象面角色分析 主動 被動 經濟 需求方 督促供給方 尊重市場機制、重視顧客需求 供給方 在需求方的督促下 由分配管制轉為注重供需競爭 社會 菁英 導引準菁英 調和多元價值、促進階級族群均衡 準菁英 在菁英的導引下 由階級族群轉為強調功能分工 政治 賦權者(選民) 著重多元民主、倡導公民參與 藉由投票行為選取受權者 受權者(候選人) 在賦權者的檢視下 由黨派動員轉為訴求議題動員 民眾(選民) 經由獨立思考、理性論辯與公開表達 監督批判政務官 政務官(當選人) 在民眾的受託下 由依法行政轉為體察顧客導向 政府 政務官 合理要求事務官 追求效能政府的發展 事務官 在政務官的指示下 由決策集中轉為尋求政策參與 (四)現象面(主體)行為分析 包含經濟、社會、政治與政府等四個面向(aspects)及政策與管理兩個層面 (level)。進言之，在全球經濟與現代社會的時代背景下，在經濟面向呈現出後市場 經濟、知識經濟與全球化發展(Gold and Ward, 1994; Osborne and Gaebler, 1992; Short and Kim, 1999)，在此情況下，以現代商業、服務業與高科技業為主的三級產 業取代傳統的初級(農、林、漁、牧、礦業)與二級產業(以工業為主)，並呈現出分 配管制的經濟發展型態沒落、供需競爭的市場機制興起的行為面現向(Faludi, 1987; Blakely, 1994)。這種計畫經濟朝向市場經濟的轉變帶動社會面向的後現代化(Rice and Sumberg, 1997; Foster, 1998; Inglehart, 1977, 1990, 1997)，將注重表公裏私、私 意識凌駕公意識與強調效率重於公平的物質主義推向追求表裏如一、公意識優先 及公平與效率均等的後物質主義；由行為面現象觀之，則期望通過移轉考驗(shift test)，由追求階級族群轉向追求社會功能分工、產出效率導向、不重公平的菁英領 導，持續演進，邁向強調功能分工、族群和諧、鼓勵創意發展、機會立足平等與 真公平的導引菁英後現代社會發展，進而促成社會文化移轉(Cohen and Rogers, 1992)。
表 1-6 現象面行為分析(一) 經濟 社會 政治 政府 發展 階段 產業 結構 行為面 現象 發展 階段 文化 行為面 現象 發展 階段 行為面 現象 發展 階段 行為面 現象 後市場 經濟、 知識 經濟、 全球化 三級產業 (商業、 服務業、 高科技 產業) 供需 競爭 後現代 社會 後物質主義 表裏如一、 著重公意識； 公平=效率； 導引菁英、 強調功能分工、 族群和諧； 鼓勵創意發展； 機會立足平等， 真公平 民主 轉型 與 鞏固 兩黨制衡、 認知動員； 新左=右； 發展=民主 公民性政府、 效能 政府 顧客導向、 政策參與； 法治=人治 市場 經濟 二級產業 (工業) 分配 管制 現代 社會 物質主義 表公裏私、 大半私意識； 公平<效率 菁英領導 由階級族群 轉向追求 社會功能分工； 產出效率導向， 不重公平 威權 體制 鬆動 與 衰退 一黨專政、 黨派動員； 左<右； 民主<發展； (民主<威權) 科層 政府 體制 依法行政、 文官中立； 法治>人治 1 1 自然 經濟 初級產業 (農、林、 漁、牧、 礦業) 順天 應時、 依時節 而生 傳統 社會 前物質主義 公私不分、 只有私意識、 沒有公意識； 公平>效率； 菁英主導 僅重權位大小、 階級高低、 族群差異； 扼殺創意發展、 不公平(假公平) 威權 體制 形成 與 鞏固 君主專政、 黨派傾軋、 黨同伐異； 左>右； 威權>民主 傳統 行政 體制 權位世襲、 權力集中； 人治>法治
伴隨著後現代社會文化的轉型與後物質主義價值觀移轉，菁英社會朝向多元 社會轉化，此一轉化導致威權政治體制鬆動、促成民主體制成型與鞏固。故在行 為面的現象上，則呈現出一黨專政、黨派動員消退、發展意識強於民主意識的威 權政治轉型為兩黨制衡、認知動員代之而起、發展意識與民主精神併行的民主政 治，這種政治情勢的演進，間接導致公民性政府的演進與效能政府的提升，並促 成以顧客導向、政策參與為依歸、法治理念與人治精神並存的效能政府(Annis and Hakim, 1988; Friedmann and Salguero, 1988)。(【表 1-6】)
而在市場經濟、多元社會、民主政治與效能政府的基礎上，掌握共和主義(毛 壽龍，2001；許紀霖，2004)與批判多元論(critical multiculturalism)(Dunn, 1994)為 主軸精髓，建構體制(公共論壇)連結個體與群體(Elinor, 1990)，培養心口如一的承 諾，以進行言行一致的監督批判，涵養人民獨立思考、理性論辯、公開表達，藉 以清楚適切地釐清界定公共問題，避免型三錯誤(type Ⅲ error)(Dunn, 1994, 2003)。 至於在公共管理層面，則期望藉由對公共事務進行價值界定、能力檢視與資 源支持等行動來界定暨創造出公共價值(Bozeman, 2002;; Kelly, Mulgan and Muers, 2002; Moore, 1994; Moore, 1995; Moore, 1997; Moore and Braga, 2004)。因經濟、社 會、政治、政府、公共政策與公共管理面臨不同的發展階段，造成各種不同行為 面現象產生，並構成了整體性的結構循環。基此，研究者得以清楚解構在多元社 會中各項公共事務管理發展課題的表面現象與實質內涵。(【表 1-7】) 表 1-7 現象面行為分析(二) 公共政策 公共管理 主軸精髓 共和主義、批判多元論 界定與創造公共價值 體制 以體制(公共論壇)連結個體與群體 不受限制 承諾 心口如一、講信重諾 不受限制 監督 言行一致、檢視批判 不受限制 方法論 互動管理、政策論證 V(價值)、C(能力)、S(支援) 結構程序 公民意識→公共論壇→政策論證 價值界定→能力檢視→資源支持 個體群體 群體 個體 知行區分 重知 重行 行動意涵 獨立思考、理性論辯、公開表達 價值確認、資源可及性、授權與支援 期望效益 清楚適切地釐清界定公共問題， 避免型三錯誤 創造公共價值
基於上述公共事務管理整合參考架構所述，因面臨到全球經濟與現代社會的 挑戰，故民眾在政策形成過程中，漸漸扮演積極角色，參政形式由菁英領導轉成 挑戰、導引菁英，進而在政治上將派系考量減少、議題考量提昇，將以往著重依 法行政與文官中立傾向的政府推向更能回應民眾的需求的效能政府，以促使權責 相符，並達成地方永續發展的目的。在此過程中，經濟上的市場失靈(market failure) 與政府面的政府失靈(government failure)經常出現(Weimer and Vining, 1999; 吳 定，2000；張世賢，陳恆鈞，1997)，因此社會面向的發展應扮演起承先(經濟面向) 啟後(政治面向與政府面向)的關鍵地位。由於台灣今日發展已由菁英社會朝向多元 社會邁進，傳統菁英領導已不足以因應地方發展的多元群體需求，若能思考藉由 地方民眾的主動參與，冷靜而理性參與地方永續發展事務，對高雄地方長遠發展 必有所裨益。 二、公共事務管理整合參考架構啟動關鍵 Kotler 等(1993)認為，在推動地區發展的過程當中，「高素質的人力資本已經 逐漸成為影響地區經濟表現的重要決定因素」，而「唯有藉由人力資源的提昇，地 區才能培養出和其他地域相競合的發展優勢」(Stough, 1990, 1998)，由此可見人口 素質的提升對促進地方發展的重要性。在公共事務管理架構中，欲促進人口素質 的提升可藉由兩方面來進行：公共事務管理教育與地區行銷。(【表 1-8】) 公共事務管理教育發展政策偏重文化教育等面向，採用內生性的手法，企望 透過本質面的教育來提升個人對公共事務的認知，其雖可藉由較少且較易於掌握 的條件來達成提昇人口素質政策目的，然須長期耕耘才能產生世代效應，促成文 化與價值的移轉(汪明生，2004)。相對於本質面的公共事務管理教育，地區行銷側 重在現象面的經濟發展。 地區行銷有別於傳統政府對地方發展的單方面施政規劃，而是將企業中的行 銷理論運用在地區發展的課題上。其重點在於地方政府掌握企業性的精神，引進 「由下而上」的行銷理念，主動地與民間進行溝通對話，以策略性思考的眼光看 待未來，在了解地區民眾的需求特性後明確鎖定目標市場，有效掌握整體地區發 展方向(Mintzberg, 1994; Perrott, 1996; Schoemaker, 1995)。透過這種由下而上的策 略 性 行 銷 規 劃 行 動 ， 地 區 多 元 群 體 協 力 審 核 地 方 現 狀 ， 掌 握 地 區 標 的 群 體 的 需 求 ， 共 同 規 劃 建 構 地 區 發 展 的 遠 景 (Luke et al., 1988; Kotler et al., 1993)。 Kearns and Philo(1993)即認為這 種 活 化 經 濟 發 展 (revit ali ze econ omi c devel opm ent )行動對於地方經濟與地區未來的發展確是一大助益。
在地區行銷的過程中，將地區未來的發展遠景視為一個置身於競爭市場的產 品，透過瞭解產品的標的群體，來進行「產品」、「促銷」、「定價」(如賦稅獎勵等 措施)和「通路」(如促銷管道和方式等)等行銷策略的規劃(Kotler, 1986)，並期望透 過經濟與貿易作法與外生性的手段來提昇地方發展優勢，藉由良好的生活品質與 環境吸引高素質群體內流(鍾起岱，2000)，這種政策行動雖有賴較多且不易的條件 配合的才得以達成人口素質與人力資源提升的成果，然卻可在短期內進行人口的
補強與替換，而文化與價值移轉的預期成效卻立竿見影，短期可見。 基於上述，透過地區行銷的政策行動，有助於在短期內進行高素質人力資源 的補強與替換，並促成文化與價值移轉。當人口素質普遍提高之後，地區才能培 育出尊重專業分工的多元價值社會與具備公民素養的民主政治文化(Inglehart, 1997)，在此社會基礎上，透過民主政治的理性選擇與公平競爭，所產生出的高效 能政府行政團隊，結合兼具道德智慧及倫理協和理念的高智識政策幕僚來從事地 區對外的招商規劃，進行政治暨政府的治理，如此必能有益於促進地區發展建設。 這也就是最能切合公共事務管理架構「市場經濟」、「多元社會」、「民主政治」、「效 能政府」、「公共政策理性論辯」與「公共管理價值創造」意涵的地區行銷發展歷 程。 表 1-8 公共事務管理整合參考架構啟動關鍵 啟動關鍵 現象面(主體)經濟 本質面(本體)教育 政策行動 地區行銷 公共事務管理教育 群體或個體 群體行為 個體認知 面向 經貿 文教 手段 外求 內生 條件 較多、不易 較少、較易 預期成效 立竿見影 長期耕耘(世代效應) 共同目的 進行人口補強與替換，促成文化與價值移轉
第三節、研究範圍
高雄市是台灣南部第一大城與台灣第二個直轄市，而所轄高雄港則是貨櫃吞 吐量高居全台之冠的台灣第一大港，地區發展條件優良。但長期以來一直著重在 第二級產業的建立，如高污染重工業及低回饋性工業等，可說既有的產業結構為 基礎性產業，如石化及製造等產業產品以外銷至外地為主，而非基礎性產業如金 融業等消費者服務業往往只佔極小的比例。這種「重製造業輕服務業」的產業發 展失衡現象不僅影響地方環境品質的提昇，也因長久以來較少對地區產業進行規 劃調整，促其轉型，以致在今日面對全球其他城市的激烈競爭時，咸少有效引進 充裕資金進行地方建設。就在此缺乏資金與高等人力進駐的情形下，高雄地區不 僅難以提昇本身競爭條件，甚至連想維持原有的競爭地位也力有未逮。至於在高雄港的營運發展方面。自 2002 年 5 月間，行政院通過「國際商港管 理委員會設置要點」後，高雄港管理委員會成立，使得高雄港市發展更趨密切。 高雄港位居亞太轉運樞紐，港口本身發展條件優越，歷年來不僅進出口貨櫃總量 高據全台第一位，亦曾於 1993 至 1999 年間，連續七年蟬聯全球第三大貨櫃轉運 港的榮銜。然近年來因遭逢全球經濟情勢的轉變與兩岸相繼於 2002 年加入世界貿 易組織(WTO)的影響，高雄港不僅喪失原有優勢轉運地位，2004 年起全球第五大 轉口貨櫃港的地位亦已不保，將其拱手讓給深圳港(汪明生，馬群傑，2004)。 面臨到都市與港口競爭優勢持續流失的情況，雖然高雄早於 1994 年即由地方 各界提出採用「地區行銷」(place marketing)理念來進行企業性地方永續發展規劃， 但囿於傳統以來高雄的地區發展多著重於由上而下的政府單向決策行動，因此除 了民眾的需求常受地方政府決策部門忽略之外，也導致民眾對地方永續發展事務 冷漠以對，毫不關心，從而造成地方永續發展共識未能有效凝聚，地方永續發展 的盲點亦無法加以釐清，予以化解(汪明生，馬群傑，2003，2004，2005；蕭元哲， 馬群傑，2004)。 在兩岸相繼加入 WTO 後與 2009 年世界運動會舉辦前，高雄地區除了將直接 面臨到國際與大陸地區的嚴峻挑戰外，是否能藉由世界運動會的籌辦，化解地方 永續發展困境、再創地方永續發展優勢，值得予以深入研究。因此除了地方推展 行銷招商外，如何尊重地方民意、凝聚多元共識進行策略研議，從而達成吸引高 素質人力進駐，即值得進一步探討。而在地方永續發展與行銷的過程中，除了有 必要先行了解不同群體的認知型式與決策差異，期更清楚掌握對問題的感知外， 亦須藉由適宜地方民眾參與的集體決策輔助模式以建立起地方永續發展共識、標 的、目標與策略的形成(汪明生，張寧，2001)。 基於上述，本研究即以高雄地區(包括高雄市與高雄港)為研究範圍，以公共事 務管理整合參考架構為基，運用互動管理(Interactive Management, IM)(Warfield and Cárdenas, 1994)此一適合多元群體共識凝聚的集體決策輔助機制，匯集地方不同群 體對於兩岸加入 WTO 後、2009 年世界運動會舉辦前之高雄地方永續發展的意見 共識，期望藉由涵養地方民眾冷靜但熱心參與公共事務的智慧、強化協和理性分 析公共事務爭議的能力，研議出攸關高雄地方短、中、長期發展的策略與共識， 藉提升地區經濟發展與建設品質以吸引外來高素質人口進駐，塑造高雄地方永續 發展相對競爭優勢。這也是本研究最為關注的焦點課題之所在。
第四節、研究目的
1. 以「公共事務管理整合參考架構」為基，由條件面、本質面與行為面對高雄地方 永續發展進行整體分析。
2. 對適用於多元社會下地方永續發展的認知衡量與集體決策方法加以比較。
3. 藉由互動管理(Interactive Management, IM)之集體決策輔助機制匯集高雄地區多 元群體對於地方永續發展課題的不同意見。並透過傳統名義群體技術(Nominal Group Technique, NGT)與詮釋結構模式(Interpretive Structural Model, ISM)所結合 而成的增強 NGT (Enhanced NGT)程序來釐清地區發展的決策議題。最後，以 SPSS 對 IM 研討過程進行迴歸檢證來探討相關變項間的差異與遞移程度，驗證 IM 研討 程序之嚴謹性。 4. 匯整 IM 成果，由「公共事務管理整合參考架構」之條件面、本質面與行為面解 構高雄當前地方永續發展問題，並提供政策建議。
第五節、研究流程
本論文研究結合公共事務管理整合參考架構與地區行銷，進行文獻回顧、多元認 知衡量與集體決策方法介紹後，由條件面、本質面與行為面對高雄今日地方永續發展 進行解構。茲分述如下：(【圖 1-2】) 1. 地方永續發展文獻回顧。主要探討地方永續發展與公共事務相關文獻，包含條件 面地方永續發展整體性評估、本質面地方永續發展多元群體認知與行為面地區行 銷行動意涵等三部份。 2. 多元認知衡量與集體決策方法。對適合應用於多元社會之決策與判斷分析概念、 方法與發展加以詳述，並對研究所採行之互動管理(IM)與公民會議等集體決策方 法深入探討。 3. 以公共事務管理整合參考架構為基，對高雄地方永續發展進行條件面、本質面與 行為面整體分析。 4. 高雄多元群體對地方永續發展課題之認知分析。藉由 IM 會議之舉辦，對「面臨 2009 世界運動會的高雄地區整體發展」進行策略研擬。 5. 彙整實證分析成果，付予討論並提出建議。研究背景與動機 研究目的與範圍 多元認知衡量與 集體決策方法 地方發展文獻回顧 BSG 歸納與分析 IM 策略研擬 多元群體地方永續 發展課題認知分析 討論與建議 高雄地方發展本質面 本質面 地方發展多元群體認知 圖 1-2 研究流程 NGT IM CC
第六節、研究方法
本節僅先針對論文所採行研究方法之原因與內涵進行概略說明，至相關多元 認知衡量與集體決策方法，將於第三章中再予深入闡述。 一、研究方法採行原因 在全球化的過程中，地方永續發展所面臨到的問題既多元且龐雜，尤當競爭 情勢日趨激烈，若地區發展的體制運作缺乏由下而上的民主決策機制做支撐，而 只遵循由上而下的指導帶領，則將很容易因為與地方實際發展需要疏離以及缺少 在地的政策支持，終而無法持續性地去實現該政策目標(林錫銓，王鴻楷，2002)。 基此，Christakis(1973, 1993)認為若要解決這種日益複雜的地方永續發展事務可以 藉由結合「民主哲學」(Demosophia)理念與聚合「眾人的智慧」(wisdom of the people) 之集體決策技術來進行「跨學科的對話」(interdisciplinary dialogue)。透過這種跨越 學科的對話，不僅可以對複雜的問題進行完整的解構，並且能進一步達成「社會 參與」(social intervention)的綜效(Taylor, 1976)。 在民主社會下，地方永續發展應奠基於地方公私部門的協力與共識凝聚，因 此體制的參與者應具有平等的發言權與決策地位，在此平等基礎上進行政策的協 商和決策，其政策過程也必然是符合民主的原則(Goymen, 2000)。然而為求符合平 等參與的原則，過去民主改革有朝向更直接的民主，或是在政府決策過程中擴大 參與的趨勢。這樣的民主改革雖然促進了平等參與價值的追求，但在同時卻降低 了參與者審慎思辯的精神。直接且更廣泛的民眾參與，除了可能產生「理性無知」 (rational ignorance)(Downs, 1957)的問題外，也使得民眾對於投票與表達意見有過高 的義務感，可能會在未經深思熟慮下，為投票而投票，為表達而表達。在此情形 下，部分公民投票或民意調查所蒐集的政策意見原本是不存在，或是與經過審慎 思辯後的民意有所差距(Moore, 1998；陳敦源，1999；余致力，2002)。 高雄地區一直以來對於公共議題的理性論述有限，地方永續發展所面臨到的 困境與挑戰少受關注；再加上政府公部門與地方居民間因缺少面對面的政策溝 通，故而對於公共議題的論述常落入各自堅持但難以形成共識的迷思中，因此導 致地方永續發展的努力多只見諸於零星的專業研討與無系統的辯論，然實質上卻 缺乏跨學科的研討與審慎思辯的溝通論證，從而錯失諸多發展先機(汪明生，馬群 傑，2003，2004；蕭元哲，馬群傑，2004)。這種地方民眾未能憑藉充足完整資訊， 理性深刻探討公共事務的問題，即呈現出 Downs(1957)所謂的「理性無知」盲點。 由上述，當前高雄地方永續發展的主要障礙之一，在於民眾對於地方永續發 展了解不夠且難以形成明確的共識。由於缺乏了解及共識，地方資源及力量遂難 以整合，地方永續發展也變得窒礙難行，而對地方永續發展缺乏了解及共識的根 本原因在於地方民眾對發展存在認知不同、認知不足或認知不清的情形，這些情 況多是因為民眾受其自身的知識經驗以及角色利益所引導，產生不同的價值判 斷，所以攸關地區發展的行動往往難以達成共識(汪明生，張寧，2001)。因此，了 解民眾的認知差異，並促成共識的凝聚即有其必要。二、研究方法概述
在公共事務管理領域中，不乏對問題建構或認定的方法，如腦力激盪法 (Brainstorming, BSG)、名義群體技術(Nominal Group Technique, NGT)、互動管理 (IM)以及公民會議等各種集體決策方法，都具備完整的民眾參與程序。運用集體決 策方法較公民投票優越之處，乃在於民眾真正參與了決策過程，與公民投票民粹 式的熱情及以政治實力對決相比，其民主的意涵更加深遠(張寧，2004)。因此透過 這些集體決策方法的運用，利害關係人與專家不僅可以組織在一起，共同討論， 專家論述的成果，也可以在會議桌將「事實」清楚地呈現出來。在清晰事實的基 礎上，民眾可以透過學習，對彼此不同認知予以尊重包容。
IM 源自於 1930 年代 Alex Osborn 所發明的腦力激盪法(BSG)與由 Delbeoq and Van 於 1968 年所發展形成名義群體技術(NGT)(Delbeoq and Van, 1975; 林振春， 1991)，其乃為直接針對複雜事務所開創的集體參與決策機制，其目的在集體決策 中運用以克服超越一般型態的問題，藉由以 NGT 技術為基礎之公共決策管理系統 正確釐清暨化解議題爭端(汪明生，張寧，2001)；而嚴謹且具認知回饋機制的審議 程序又較適合因應「審議式民主」(deliberative democracy)之「過程綜合性限制」 (Doğanay,2003)。這種以民眾直接參與政策發展行動的機制不僅較切合地方民眾的 需求，更足達成較優的決策品質，可說最為符合本研究針對多元社會中地區發展 的民主參與要求。 基於上述，本研究期透過 CCT 的運用以探討高雄推動地方永續發展時，不同 地方群體對不同資訊處理模式的認知差異，藉以掌握地方永續發展利害關係人面 對不同案例情境下，其所呈現者究為偏於著重感情、智慧、觀念、權利、直覺、 熱情、效能、公平與正義特質的直覺導向認知模式，抑或偏向注重理智、智識、 專業、能力、分析、冷靜、效率以及因果推論特質的分析導向認知模式；再者， 研究亦期望將 IM 之多元群體決策整合機制與審議式民主會議進行結合，釐清界定 議題，由團體學習中找出方案、策略以縮減認知差距、形成共識，進而對高雄地 方永續發展困境作清楚解構，以期能提出切合本身條件與全球化情勢之競爭發展 策略。
第二章、地方發展與公共事務
第一節、地區永續發展與公民社會
(一)地區永續發展 1.地區永續發展趨勢 面對全球化及其他地區之激烈競爭，需不斷地於地區環境內努力進行創造性 資產(Ache, 2000)，如發掘已擁有之知識資源(含歷史文化資產)，並發揮其潛力， 不但反映於都市意象之創造與提昇上，更需與產業發展相結合，營造地方知識資 源 與 以 知 識 為 基 礎 所 落 實 之 產 業 ， 成 為 地 方 經 濟 永 續 發 展 之 基 礎 (Knight, 1995)。 為追求國家及地方的永續發展，現今國際主要趨勢之一是綠色產業革命的開 展，綠色產業革命有賴國家創新系統之支持，綠色科技的開發是一創新的連續過 程，會進而帶動消費、生產及技術結構的轉變，促使產業轉型及升級。在產業與 人口高度自由流動之現代社會、地區與都市建設過程中，除重視都市產業競爭力 與就業機會等經濟部門之強化與鞏固外，在整體建設內涵與最終目標上，則「創 造並維護一個公平、公正、安全、自由並適於居住的發展環境」(吳惠林，2001)。 2.地區經濟建設、生活品質與永續發展經營之重要性1987 年聯合國「世界環境與發展委員會」(World Commission on Environment and Development)提出「永續發展」的觀念，即「滿足當代的需要，而不損及後 代滿足其需要的發展機會」。台灣長期以來一直以追求經濟成長作為衡量政府施 政績效的指標，卻犧牲了不易復原的生態環境資源，如何在經濟與環境生態之間 追求「永續發展」，乃是近年來國內相當重視的議題。由汪明生等(1994)的研究 【圖 2-1】顯示，都市社經福祉良窳之衡量標準，係由當地人口素質、經濟與就 業結構 、財政收支、以及發展策略與施政品質等要素之結合後，整體表現在如 圖中之發展空間、交通運輸、環境品質、公共設施等代表著各項整體社經福祉之 項目上，亦即除了經濟所得與物質消費之滿足外，有關生活品質與環境永續利用 之良窳，才是都市能否長程穩健發展之所繫。 因此，地區經濟競爭力若未能提升地區整體生活品質，經濟成長則失其意義 與目標，亦難求長程發展。尤其當今全世界的大部分國家與地區都面臨著人口增 長，以及先進科技與產業之操作運用後，已給人類社會和自然帶來極大的負荷與 困境。此時，對社會、經濟與環境福祉之關切，則需吾人面對未來有較清楚之眼 界和更具整合性與長程性之視野。因此永續性地區發展觀念與做法則為地區建設 之遠見抉擇。
圖 2-1 地區發展之整體評估架構
資料來源：汪明生，辛玉蘭(1994)，本研究修改
(二)地方永續發展與公民社會
地方發展由貧窮到富裕，主要在於科技發明與應用，但要兼顧產業與環 保之間共存發展則在於人的素質或公民素養，公民資源對地區績效的影響 (Foster, 1998)，公民文化在國家的產值所扮演角色(Rice and Sumberg, 1997)。永續發展最大的困難不在於科技發明與應用，而在於人際信賴感，信 賴感是由特定族群藉由歷史經驗而形成，低度信賴感將抑制地區經濟與政治 的發展，即使對方全然陌生，也不可視為敵人，健全公民文化基礎構造應重 視人的主觀價值認知—道德、知識、倫理、文化面之觀念【圖 2-1】。 都市民眾之 經濟、社會與 環境福祉 自然條件 發展空間 交通運輸 住宅品質 文教設施 環境污染 社會治安 公共設施 休閒設施 醫療設施 市容景觀 人力資源與 人口素質 發展策略與 施政品質 建設與 經營經費 經濟與 就業結構 指標變數 政策變數 標的變數
地方發展系統 公民文化系統 永續發展系統
1.
經濟與技術發展 滿足基本需要人口比率增 加，要求公共服務品質。 1.政治議題普遍改變，凸 顯生活型態議題，注重 服務、資訊及知識之互 信網路。 2.提升教育水 2.減少社會階級衝突，提 升政府效能，調整產業結 構，創造就業機會。 3.地區都市化 3.改變『人』的價值觀， 經 濟 發 展 與 環 境 保 護 兼 顧。 4.資訊傳播媒體之擴充 4.政府減少管制干預，民 眾活力參與地方 圖 2-2 多元社會中地方公民文化變革系統資料來源：引用 Inglehart(1977)，The silent revolution：Changing values and political styles among Western public. Princeton：Princeton University Press 作修正。
Inglehart(1977, 1990, 1997)以價值觀、政治文化等來衡量國家的公民文化、並 檢視其社會動員及政治參與形式，發覺這種文化與經濟、社會、政治的關聯性亦發 生在地方的發展上。 由於地方發展的主要內容包括產業、人口與公共設施在質、量及空間上分佈均 衡合理，因此若能由地方產業發展起頭，提供地方就業機會，並吸引市民大眾(尤 其是白領階級人口)提供勞務服務，民眾在經濟條件充裕、教育普及及資訊發展後， 形成有組織的市民—中產階級，在其參政技巧提升後要求積極參政機會，配合必備 的公民素養(或公民文化)，可促進企業性地方發展；另一方面因為經濟的發展，使 人們不再只求基本生理的需求，反而追求更高層的自我表達、歸屬感、自尊及生活 品質，社會受到這些價值觀及認知動員的影響，民眾在政策形成過程中，漸漸扮演 積極角色，參政形式由菁英領導轉成挑戰、導引菁英，進而在政治上將派系考量減 少、議題考量提昇，將以往著重依法行政與文官中立傾向的政府推向更能回應民眾 的需求的效能政府，以促使權責相符，提昇地方的生活品質。 由此可知地方企業性發展，必須以產業發展為起頭，調整並健全其產業結構， 才能吸引高素質的白領人口，有了高素質白領人口才能創造地方契機，但這當中仍 有一個非常重要的中介變項—公民文化，只有當民眾具有優質的公民素養才能確保 地區的永續成長發展。但由於要在民主社會下地方公共事務的推展將直接影響到多 技 巧 有國家觀、政治技巧人口 比率增加—認知動員、參 政技巧、兩性差異、人際 信賴感 價 值 公共倫理、歸屬感、 合作、互惠、信任、 追求自我
元的利害關係人(stakeholders)，因此在推進地方永續發展的過程中，除了應「普遍 改變政治議題，凸顯生活型態議題」、「減少社會階級衝突，提升政府效能，調整產 業結構，創造就業機會」以及「改變『人』的價值觀，強調經濟發展與環境保護兼 顧」外，「減少政府管制干預，促使民眾活力參與地方」仍應一併加以考量，不應 偏廢(Inglehart, 1990, 1997)。 (三)民主社會中的多元決策 1.多元觀點的公共決策走向
公共政策學者 Nagel (1992)在其再版的「公共政策」(Public Policy)一書序言中 明白指出，進入 1990 年代後，公共政策領域的主要趨勢之一，即是愈來愈多多評 準決策(Multiple Criteria Decision- Making, MCDM)評估方法的運用，以處理在多標 的(multiple goals)中的多構面(multiple dimensions)問題，為了解決如此多元的價值 或不同的意見，集體討論被期望能作出較高品質及較能為大家所接受的決策 (Vroom and Jago,1988)。
在民主社會中，重要的決策常是由集體決定，而不是個人。因為團體被視為 是更寬廣決策來源的管道，其能做成較好的決策品質(Vroom and Jago, 1988). 而這 是因為每個人有不同的背景、訓練、資訊及目的等。為廣納各方的意見，並使政 策能為各方接受、降低相關衝突，因此在民主社會中，有許多公共決策往往取決 於委員會、議會立法及公民投票等等之團體決策。團體決策必須處理意見從強烈 意見差異到無異意之間的過程，個人(personal)及人際(interpersonal)的障礙，而可 經由解決不同動機(motivational)及資訊衝突來達成協商。而在這社會的決策過程中 更包含集體成員之間的影響、平等、優勢、結盟、妥協及順從等現象，公共決策 的結果是民主社會中各方權勢(forces)展現的結果，因此多元觀點的公共決策是未 來極具研究意義的方向(Larson Jr., Foster-Fishman and Franz, 1998)。
2.多元共識的凝聚 隨著多元決策的日受重視，個人價值觀的差異對公共決策的影響也成為學者 研究的重心。就這方面而言，Inglehart（1990）就認為伴隨著教育普及、中產階級 的形成及茁壯的趨勢，西方民眾的價值觀已由以往強烈重視物質福利與生身安全 的物質主義轉移至強調生活品質的後物質主義，且由過去以經濟為主題之階級衝 突轉向以價值觀為取向的社會衝突，並突顯以生活品質為訴求的政治議題。儘管 物質生活之於人不可或缺，然而「過猶不及」仍足以說明追求物質提升，但精神 內涵卻愈見腐蝕的另一面，當前所謂的 R＆D（研究與發展）或科技經濟始終在物 質層面上落力，失去知識系統中的人文理念。 因此，散落在人際間的知識識體系，應充分發揮應用在創造並維護一個合乎 公平正義且可以永續發展的環境問題上，此種問題涉及許多不同的社會機構、組 織或群體，具有多重當事者關心或涉入，且需滿足多項決策目標，所涉及的專業 事實與主觀的價值常相抵觸，顯現在不同的利益或價值的衝突上(Crance and
Draperi, 1996)。為了化解多元文化及價值差異所導致的衝突，如能兼顧到民主社會 中包括公部門(政府)、私部門(產業)與民間團體(非營利組織或第三部門)的多元需 求，並透過公私協力(Public-Private Partnership)與理性溝通尋求利害關係人之意見 共識，對釐清地方永續發展問題必有實質助益。
第二節、公私協力與地方永續發展
由於在「高高屏三縣市地方永續發展策略計畫報告書」中指出，「從中央到地 方、從地方政府與地方政府之間、地方政府單位與地方民間團體，以及當地的社 區志工運用，連接這些組織的就是建立彼此之間的夥伴關係，唯有透過夥伴關係 的建立，永續發展工作的事務推動才能事半功倍」(高雄市政府研考會，2004)。在 此情形下，鼓勵民間團體參與地方永續發展事務並建立公私協力的夥伴關係是今 日地方永續發展工作中亟待加強的重點課題。 (一)公私協力與民間團體 1.公私協力 (1)公私協力的興起 由於美國自 1980 年代以來政府機能、體制隨著日益龐大複雜的公共事務產生 而不斷擴充，除了導致有形的政府組織結構不斷擴張外，並因運作的複雜化而可 能減少與民眾的互動，使各種政策的形成與執行，只是由相關官員或行政人員負 責產生，而無法具體反映民眾需求，導致所產生的政策因素與現實需求發生落差 而無法有效推動。因此為使公共政策能發揮其應有功能，並滿足民眾的需求，結 合政府與民間的資源，在政策制定過程中導入民眾參與的公私協力作法應運而生 （Barnekov & Raffel, 1990）。自從公私協力發展近二十年以來，已經為許多都市解決了相當多的都市建設 問題，公私合作的型態與範圍也漸趨廣汎。隨著行政革新的呼聲漸高，公部門為 尋求解決行政效率低落與落實地方自治的需求，於是積極結合民間力量，降低彼 此認知的差距。期在推動都市建設與方發展上有所突破，於是公私協力便成為公 共事務處理上的一大利器。 (2)公私協力的定義 對於公私協力，美國經濟發展協會的研究與政策小組作了一個簡短的定義： 公私協力意謂公私部門為了共同的利益而以單一個體或組織所組合的合作型態 (RPC, 1982)。這類的合作包含兩種面向，一為具清楚計畫目標的政策面向；另一 為追求上述目標的營運面向。而公私協力的目的則是在聯結這兩個面向使得參與 者共同追求目標、訂定團體制度及角色、以及行動的永續支持等。Wolman 和 Leadbur(1980)認為即是「公私部門以協力形態合作達成彼此的互利，彼此同意相 互簽定權利與義務規範，並為共同目標而努力」。針對這種看法，Clark(1993)也指 出公私協力乃係「針對特定使命，組成公部門管理與私部門執行團隊，分擔共同
技術並提供資金享受利益，更有效重建政府作業程序達成更佳政府之方法」。此外 Kouwenhoven(1993)站在權責分工的角度，提出公私協力是「政府與企業在維持各 方完整的個別權利與責任之下，追求具社會與商業特質之共同目標，雖然雙方可 能因實際執行上的分工而有組成的變化，然其希望提升效率效能之目標是一致 的」。 綜合以上所述，吳濟華(2001)指出，若要從社會組織層面來闡述公私協力，即 可說明其為： 1.一項公私集體決策， 2.具角色互補作用(如公部門提供公共財，私部門創造市場，公部門提供公權 力，私部門提供資金、技術及效率等)， 3.資源的整合以創增經濟利益， 4.具聯合風險(Joint Venture)的經濟意義(包括市場的不確定性、投資風險等)， 5.公私雙贏策略， 6.具「外部性內部化」經濟意義， 7.是創新計劃而非分配計劃， 8.具「衝突求解」的社會意義。 綜合上述，Collin(1998)明確指出公私協力實乃「界於公共範圍(如民主、人民、 獨占)及私有範圍(如價格制度、所有主、競爭)之間，在缺乏資本、特殊能力、商 業精神情況下提供資源，並過都市組織的轉移和法規限制的鬆綁使具有私部門商 譽和企業可靠性，減少其不確定性，在政治不穩或政黨更替時能保有原來組織， 平衡公私部門利益之合夥方式」。 (3)公私協力的目標 透過協力的方式，亦即聯結地方政府、主要企業領導人及其他公共和志願部 門，下列步驟即可達成共同目標（Barnekov & Raffel, 1990）：
建立一個領導群體 整理地方發展的優劣勢，尋找橋樑和機會，評估未來的挑戰和競爭，進行策 略性思考 型塑並行銷長期的地區展望以作為實際行動的基礎 建立公司的雛型，積極創造協力的價值 凝聚共同目標 創造成功並散播展望 品質保證
