公共建設績效評估作法與探討

2.4.1 績效之定義及衡量

績效(Performance)，在諸多學者的定義中皆認為是組織目標達成程度的一種衡 量。一般對於績效的衡量分為：

1. 代表組織過去資源的運用是否具有效能或具有效率

2. 績效具有更正過去錯誤配置及指引未來資源分配的方向。

對於企業營運績效的衡量，有不同的看法，而 Venkatraman and Ramanujam(1986)對於營運績效的衡量區分為三類：

1. 財務績效(financial performance)：指達成企業的經濟目標，如銷售額、獲利率、

每股盈餘等。

2. 事業績效(business performance)：將財務績效與作業績效(operational

performance)包含在內即是事業績效，包括市佔率、產品品質、行銷效能等。

3. 組織績效(organizational performance)：是最廣泛的組織績效定義，除了上述兩 種績效以外，也包含達成組織各種相互衝突的目標及各種關係人的目標滿足在 內。

績效評估本質上是一種管理活動中的控制功能，這種功能在消極面可以了解計 畫之執行程度，若與當初規劃方向有偏差時，便可以採取修正之因應策略；在 積極面，藉由評估制度建立，能在事前或活動進行中，對於當事者之決策與行 為產生影響或引導，使各執行單位目標趨於一致(許士軍，2000)。

2.4.2 公共建設計畫之特性

公共建設也稱為公共工程或公共設施，其廣義的定義是指都市計畫所稱之公 共設施的興辦，如道路、橋梁、學校、公園、防洪設施、汙水處理設施、垃圾焚 化爐、下水道、電力系統、自來水系統、市場、停車場、國民住宅、大眾運輸設

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施等工程，具有公共財之特性，其興辦目的在於提供社會大眾食、衣、住、行、

育、樂各方面的服務設施，且與公共安全相關及社會福祉有關之建設，滿足社會 大眾相關需求，全民共享其利益(王明德、莊春發，1999)。

另依據政府公共建設計畫先期作業實施要點所稱公共建設係各機關所推動之 各項實質建設計畫，即計畫總經費中屬於經常部門者不得超過資本門二分之一，

並以下表 2 所列部門別及次類別之項目為範圍。而從政府相關法規及文獻探討，

公共建設計畫應指政府推動之四年以上之中長程計畫，涵蓋農業建設等一十三類 別之實質建設，如「促進民間參與公共建設法」第三條第一項所列舉之。

公共建設計畫大多為實質建設，惟部分建設需與行政管理措施結合，方能發 揮效益，另外資訊建設雖大部分非屬資本設備投資，惟因屬國家基礎建設之一，

與民眾息息相關，故視為公共建設之一部分。從「中長程公共建設計畫制度與政 府資源配置之關連與探討」研究報告中，公共建設性質歸納整理如下五種：

1. 不可替代性：指該公共建設之投入具有不可或缺的必要性。即此一公共建設之 規劃與興建，具有無可替代的迫切需要性。

2. 自償性：指該公共建設於經費籌措時，是否可以自償的方式，予以支應相關經 費的投入。在編列有關公共建設預算時，考量該項公共建設於興建後，具有自 償的可能程度。

3. 外溢性：指該項公共建設之投入，不但可提供自身的功能運作，同時具有其他 的外部性如惠及其他的公共建設或民間活動，或其他非實體的附加價值。

4. 公帄與普及性：尌該項的公共建設而言，其具有公帄性或普及性的考量。

5. 排擠性或做敵對性：指該項公共建設之消費或使用，將造成公共建設或民間投 資活動的消費或使用減少，即其對其他公共建設或民間投資活動造成排擠效果，

減少其使用或消費。

表 2 部門別、次類別主辦機關一覽

部門別 次類別

項目 主辦機關 項目 主辦機關

1. 農業建設 行政院農委會 農業建設 行政院農委會

2. 都市建設 內政部 住宅 內政部

下水道 都市開發

3. 交通建設 交通部 公路 交通部

軌道運輸 航空 港埠 資訊通信 觀光

4. 水利建設 經濟部 水資源 經濟部

防洪排水

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5. 工商設施 經濟部 工商設施 經濟部

6. 能源開發 經濟部 油氣 經濟部

電力

7. 文教設施 教育部 教育 教育部

文化 行政院文建會

體育 行政院體委會

8. 環境保護 行政院環保署 垃圾處理 行政院環保署、內政 污染防治 部

國家公園

9. 衛生福利 行政院衛生署 衛生醫療 行政院衛生署 社會福利 內政部

資料來源:行政院(2007) 2.4.3 英國績效評估做法

英國財政部由於身負 PFI 政策制定及推動單位的責任，為了讓 PFI 採購制度更 可以符合 VFM(Value for Money)的理念，英國財政部會不定期的進行執行成效檢 討，如 1997 年及 1999 年兩次委託貝茲爵士針對 PFI 的執行情形進行全面檢討，

而在 2003 年 7 月，財政部更出版「PFI:達到投資挑戰」(PFI:meeting the investment challenge)(HM Treasury,2003)，該報告可說是此階段對於中央政府對 PFI 執行成效 最全面的檢討報告。

國會為監督中央行政部門的最重要力量，英國國會有兩個重要單位會針對 PFI 進行績效評估，分別是：(1)國家審計局(National Audit Office,NAO)；

(2)公共會計委員會(Public Accounts Committee,PAC)。另外針對地方政府 PFI 執行成效，則由專責稽核地方政府的單位進行績效評估，包括: (1)稽核委員會(Audit Commission)；(2)蘇格蘭稽核局(Audit Scotland)。其他尚有些獨立的財團法人、研 究機構與學校等，不定期的亦會對於 PFI 政策或個案執行情形進行校益評估，如：

公共政策研究院(Institute of Public Policy Research，IPPR)，衛生經濟學辦公室 (Office of Health Economics，OHE) 。而以劍橋經濟政策事務所所進行的整體績效 評估報告中，針對營運績效從服務標準、服務彈性、設備維護管理、契約關係、

風隩控管等方面進行評估，以及在特定建設如監獄、運輸、與水利設施設立關鍵 績效指標(Key Performance Index, KPI) 。

(Cambridge Economic Policy Associates ,2005) 2.4.4 日本績效評估做法

1. 監督指導原則

監督指導原則是日本政府實施 PFI 業務的指導方針，同時說明 PFI 業務於

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檢討監督作業上的相關注意事項等，其內容包括：基本方針、實施方法、無法 提供適當公共設施服務時的因應方法、必要的檢驗指標、財務狀況掌握及其他。

監督作業的目的在於公共設施之服務水準應適當維持並符合公益原則。

2. 內閣府 PFI 推進委員會中間報告書

此報告書主要強調英國與日本政治經濟環境的差異，所以雖然 PFI 法基本 上是延續著英國 PFI 的概念，但因日本另有不同的法制體系與經濟社會之慣例，

如何將 PFI 在日本扎根生長，PFI 推進委員會透過此報告書建議日本政府目前 PFI 法的改正問題、作業手冊、資料庫、法令明確化與普及、公共設施管理者 的對應能力等重要課題做出明確措施，並於各項措施進行改進，像是責任劃分 與風隩分擔、甄選之公帄透明化，VFM 評價的客觀性、政府補助款或賦稅制度 帄等、官民往來成本縮減等等，期望日本政府作為後續推動 PFI 這些相關法令 的改善依據。

。

日本 PFI 事業的評估辦法主要有下列幾種：(1)利用既存資料之方法、(2)利用 問卷調查之方法、(3)利用公聽會之方法、(4)利用公共機關內部記錄之方法。既存 資料可以運用經營事業者的營運業務報告、財務報告書、及其它可取得之統計資 料針對設施可利用性、使用率、事業營運收支、服務品質、使用者滿意度等項目 進行檢視，實施評估對象可為公共機關或 PFI 事業者、或第三者外部研究機構。

而評估重點主要有：(1)妥當性：事業實施與當初目標設定之妥當性、服務的 實際狀況，可以檢討事業的服務要求水準；(2)採購服務性：評估公共機關是否有 適當監督與事業管理；(3)效率性：是否有發生追加費用與工程延期，通貨膨脹和 利率變動對權利金支付的影響、風隩移轉之影響，主要以財政節省之觀點計算效 率；(4)繼續性；採用可利用度實績確認、PFI 事業者的財務報表、及法律變更、天 災應變等因素進行評估。而所使用分析方法、條件基準要確保其各時期的可整合 性與可比較性(佐佐木仁，2005)。

2.4.5 台灣績效評估作法

自促參法施行後，行政院公共工程委員會在 2004 年委託財團法人台灣營建研 究院進行促參之績效評估制度與運作機制的建置作業，從英國、日本等推動促參 經驗與成效較佳的國家，探討與分析其促參績效評估制度之優缺點，並針對我國 現狀提出檢討建議，後續基於促參法之立法宗旨，考量社會面、經濟面或政府財 政面等整體面向，及促參個案之成效，建立國內之促參政策績效評估制度，進而 確立各促參績效指標及運作機制，最後針對後續年度工作來進行模式之實際測詴 與修正(王明德，2004)。

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而目前台灣民間參與公共建設政策績效評估結果的使用方法，大致可分為三 類：

1. 促參政策推動現況的全面檢視

由於績效評估制度之建立，因此可以對於目前促參政策推動所產生影響之各 項資訊加以整理呈現，該等資訊於政府內部及不定其對於社會大眾予以公開。

2. 促參主辦機關與中央各部會、地方政府之獎勵依據

對於促參案件的評估結果，建議將其與目前「民間參與公共建設金擘獎政府 團隊獎」及促參案件簽約成功獎金加以結合。

3. 對於各類促參案件做個案的績效評估分析

對於特定類型促參案件做整合性的探討，建立一套績效評估系統，但對於不 同類型促參案件，其績效評估要視其計畫特性與契約所簽定之辦法來辦理。

而後續工程會的評估作業參考手冊與建議報告對於民間參與公共建設營運績 效評估機制與步驟作詳細描述，從監督管理機制、評估參與者、評估評率、評估 項目與指標、各類重大設施之績效指標選取說明、評估操作方式等，是各促參案 可藉由此評估作業手冊，再根據其公共建設特性與所簽定之契約制定合適的績效 評估指標(行政院工程會，2005)。

民間參與公共建設營運績效評估目前在執行面上仍面臨主辦機關單位人力及

民間參與公共建設營運績效評估目前在執行面上仍面臨主辦機關單位人力及