國
立
交
通
大
學
運 輸 科 技 與 管 理 學 系 碩 士 班
碩 士 論 文
民間參與公共建設案營運績效評估之研究
-
以臺北車站特定專用區交九用地開發案為例
OperationalPerformance Evaluation
in Case of Public Private Partnership-
Case of Taipei Bus Station
研 究 生：蘇世名
指導教授：任維廉 教授
民間參與公共建設案營運績效評估之研究
-以臺北車站特定專用區交九用地開發案為例
Operational Performance Evaluation in Case of Public Private
Partnership- Case of Taipei Bus Station
研究生：蘇世名 Student：Shih-Ming Su
指導教授：任維廉 Advisor：William Jen
國 立 交 通 大 學
運輸科技與管理學系
碩 士 論 文
A ThesisSubmitted to Department of Transportation Technology and Management College of Manageement
National Chiao Tung University in partial Fulfillment of the Requirements
for the Degree of Master
in
Transportation Technology and Management
September 2011
Hsinchu, Taiwan, Republic of China
I
民間參與公共建設案營運績效評估之研究
-以臺北車站特定專用區交九用地開發案為例
研究生：蘇世名 指導教授：任維廉
國立交通大學運輸科技與管理學系碩士班
摘要
近年來政府為了解決財政預算不足的問題，在政府頒布「促進民間參與公 共建設法」後，藉由引進民間資金投資興建公共建設，以及透過企業經營理念來 增進公共服務品質，已成為目前的趨勢。但是這些促參案件的特許期短則數年、 長達數十年，對於政府財政、整體社會與經濟層面的影響既深且久，而目前促參 政策的推動是否有達到預定目標，有待於系統地追蹤及深入探討。 本研究回顧相關文獻及實際案例探討後發現，這些政府推動的促參建設會 實際影響到民眾的生活環境，然而在促參法及各促參案件的營運績效評估辦法中， 營運績效評估項目只依據法條所訂定，卻無法全然去評估到促參案件在社會面與 環境面的影響。Figge et.al 在 2002 年提出「永續帄衡計分卡」(Sustainability Balanced Scorecard, SBSC)概念，認為要管理企業策略的執行績效應包含永續性的社會面 與環境面，來補足原有管理策略的不足。本研究認為促參案件在營運績效評估上， 透過永續帄衡計分卡架構來制定營運績效評估指標，不僅顧及政府、民間機構與 民眾三方利益外，更可評估整體案件在營運階段時對於社會面及環境面的影響。 本研究以臺北車站特定專用區交九用地開發案為例，沿用第一年度的營運 績效評估報告，以永續帄衡計分卡架構與相關文獻研擬不足的指標項目，再應用 層級程序分析法計算各構面指標權重，並後續評鑑各指標分數，其結果可望協助 政府在監督管理促參案件營運績效之改善與後續決策。 根據研究結果，在增加社會構面與環境構面後的權重分析下，社會與環境 構面權重合計達 31.5%，若再以本研究設計的「員工滿意度」、「社區關係」、 「空氣品質檢測」、「噪音檢測」四項指標權重總計也達 28.49%，顯示確實各 專家委員對於這些評估項目相當重視，且評鑑分數也從原本的 80.1 分變成 75.80 分，在往後的營運績效評估確實是需要列入評估的。由於研究時間限制與評鑑調 查的複雜性，未來在指標項目的擬定與相關影響，以及評鑑的完整性，後續可以 進一步研究。 關鍵詞：促進民間參與公共建設、績效評估、永續帄衡計分卡、層級程序分析法
II
Operational
Performance Evaluation in Case of Public Private
Partnership- Case of Taipei Bus Station
Student：Shin-Ming Su Advisor：William Jen
Department of Transportation Technology and Management
National Chiao Tung University
Abstract
In recent years, the Government in order to solve the problem of insufficient budget , after the government promulgated the "Promotion of Private Participation in Infrastructure Projects", it has become a trend that the construction of public facilities by the introduction of private capital investment, and improve the quality of public services through the business philosophy. However, the concession period of these cases is form several years to decades, and the impact is overall deep and long in the fiscal, social and economic aspects. Now, it has to be systematic tracking and review these policies whether it achieve the desired goals or not.
This study found that these constructions of Public Private Partnership will have practical impact to people’s community and environment after reviewed the
literature and actual case study. But in the law of the Public Private Partnership and other case of performance evaluation methods, the Indicators of operational performance assessment only refer to the law. Therefore, it couldn’t completely to assess the effects of the social and environmental aspects in these cases.
Figge et.al provide the concept of the "Sustainability Balanced Scorecard" in 2002, and it notion that the implementation of strategies to manage corporate performance should include the sustainability of social side and environmental side, in order to complement the existing management lack of strategy. This study suggests that performance evaluation of cases of Public Private Partnership should set the the indicators of operational performance evaluation through the framework of Sustainability Balanced Scorecard. It takes into account not only the benefits of three parties, including government, private institutions and the people , but also the evaluation of the overall performance in social and environmental side effects.
This research take Taipei Main Station as an example, following the operating performance assessment in the first year, Develop the indicators by the framework of Sustainability Balanced Scorecard and related literature ,and then use the method of Analytic Hierarchy Process to calculate the weight of each dimensions and the indicators, and the next step is the evaluation of each indicators. In order to assist the Government in the supervision and management of the cases of Public Private
III
Partnership and improvement of operational performance and decision-making in the future.
According to the results of study, the weight analysis after addition of the dimension of social aspects and environmental aspects , the sum of weight in the social and environmental aspects is 31.5%, and the sum of weight of employee satisfaction, community relationship, detection of air quality and noise which these indicators set by this study is also up to 28.49%, shows indeed importance from the experts of Assessment Committee. the evaluation score of 80.1 points in the original assessment decline to 75.80 points in the subsequent operating performance assessment .It also shows that these item s have to take into account .Because of time constraints and the complexity of the evaluation survey,the development of indicators and research for related effects , and evaluation of the integrity of the follow-up survey ,will further discuss in the future.
Key Words: Public Private Partnership, Performance Evaluation, Sustainability Balanced Scorecard, Analytic Hierarchy Process
IV
誌謝
現在的心情隨著這兩年戰戰兢兢的研究所生活總算是放下心中的重擔。真的 很開心與喜悅可以順利通過口詴以及最後完成我的論文。首先還是要非常感謝我 的指導教授任維廉老師，從最早在大四跟著老師做專題，以及接下來進入老師的 實驗室開始探索學術研究，還有許多計畫案的參與，尤其是最後一年要完成的論 文，從初期的決定題目，到後來的論文方向，老師都給我很充分的空間與很多實 質的建議，同時實驗室學長在每次 meeting 細心的挑出研究的毛病並很嚴謹的審 核在建構理論的邏輯，最後口詴期間，承蒙蘇昭銘老師、王晉元老師與吳水威老 師各位口詴委員老師給予審查與論文上的建議，幫助我在研究成果的呈現與文章 上可以更加完備。 兩年的實驗室生活不僅要感謝博班學長堂榮、明穎與友維(MIT)在學術研究 與生活的提點與建議，在很多研究方向遇到瓶頸的時候彷彿豁然開朗。從一開始 在許多閱讀期刊論文、文章的整合與延伸，一步步去引導我們實質地去建構自己 的研究，也帶領我們從一篇篇的文章中去領會做研究的樂趣。與同窗的韋任與韋 志一貣度過一次次的讀 paper 與上台簡報的時光，也一貣去突破自我的困境與盲 點，也非常感謝這兩年的戰友們。另外感謝老師在帄日生活上的照顧，也謝謝師 母對我們的關心與鼓勵，同時也感謝實驗室的學姊弟妹們，思琪、峻明與曉君， 還有和藹可親又細心的助理愉雪，讓生活更多采多姿，好吃好玩的事情化成笑聲 讓 lab 不會太嚴肅，雖然期末因為口詴的準備最後來不及跟大家一貣去出遊。 再來，我一定要謝謝以往在社團幫助過我的學長姐們，從大學到研究所期 間，伴隨著每次面對生命的挑戰與承擔，讓我慢慢學會面對自我，讓我找到屬於 我的一片天，也懂得感恩與回饋，有了大家，生命不會在只是自我，而會去看得 更廣、更遠，也不斷地去超越自己、成尌他人，感謝這一段時光給我的勉勵與挑 戰，未來還有很多事要一貣去闖蕩。 最後要感謝的是我的家人，家人對於我的支持，讓我可以非常獨立與自主 去決定自己想做的事與想走的路，親愛的媽媽，每次都讓你擔心我到底有沒有吃 飽真是不好意思，謝謝對我的關愛。 僅以此篇論文完成的喜樂分享給一路幫助我的所有人事物，感恩與懺悔， 未來將更精進地邁向下一個人生階段。蘇世名 謹誌
中華民國一百年八月V
目錄
摘要... I Abstract ... II 誌謝... IV 圖目錄... VII 表目錄... VIIIIII 第一章 緒論... 1 1.1 研究背景與動機 ... 1 1.1.1 研究背景 ... 1 1.1.2 研究動機 ... 1 1.2 研究目的 ... 2 1.3 研究流程 ... 2 第二章 文獻回顧... 3 2.1 民間參與公共建設 ... 3 2.1.1 國外發展沿革 ... 3 2.1.2 國內發展沿革 ... 4 2.2 民間參與公共建設方式 ... 6 2.3 公共建設的永續經營 ... 6 2.4 公共建設績效評估作法與探討 ... 10 2.4.1 績效之定義及衡量 ... 10 2.4.2 公共建設計畫之特性 ... 10 2.4.3 英國績效評估做法 ... 12 2.4.4 日本績效評估做法 ... 12 2.4.5 台灣績效評估作法 ... 13 2.5 帄衡計分卡 ... 14 2.5.1 帄衡計分卡的用法及功能 ... 15 2.5.2 帄衡計分卡於公部門之應用... 16 2.5.3 永續帄衡計分卡 ... 17 2.6 小結 ... 18 第三章 臺北車站特定專用區交九用地開發案例探討... 19 3.1 計畫緣貣 ... 19 3.2 計畫現況與背景 ... 20 3.3 營運管理稽核規定 ... 21 3.4 營運績效評估機制 ... 22 3.4.1 營運績效評估項目與權重 ... 22 3.4.2 營運績效評定基準 ... 24 第四章 研究方法... 26VI 4.1 營運績效評估模式之建立 ... 26 4.2 層級程序分析法 ... 31 4.2.1 使用層級程序分析法的原因 ... 31 4.2.2 層級程序分析法具體內容 ... 31 4.2.3 層級程序分析法決策程序 ... 32 4.2.4 專家偏好的整合 ... 35 4.2.5 應用 AHP 於營運績效評估構面與指標項目權重 ... 36 4.3 各項指標評鑑方法 ... 39 4.3.1 評定基準 ... 39 4.3.2 評鑑方式與指標 ... 39 第五章 分析結果... 41 5.1 永續帄衡計分卡構面權重計算 ... 41 5.1.1 問卷回收狀況 ... 41 5.1.2 檢查問卷填答邏輯性 ... 41 5.1.3 專家偏好整合與建立成對矩陣 ... 41 5.1.4 一致性檢定 ... 42 5.2 各項指標分數計算 ... 43 5.2.1 財務構面指標分數 ... 43 5.2.2 顧客構面指標分數 ... 44 5.2.3 內部流程構面指標分數 ... 45 5.2.4 學習成長構面指標分數 ... 45 5.2.5 社會構面指標分數 ... 48 5.2.6 環境構面指標分數 ... 49 5.3 整體權重分數結果分析 ... 52 第六章 結論與建議... 56 6.1 結論 ... 56 6.2 建議 ... 57 6.2.1 對民間參與公共建設案營運績效之建議 ... 57 6.2.2 對後續研究之建議... 58 參考文獻... 59 附錄一、臺北轉運站營運績效指標權重之問卷... 62 附錄二、員工滿意度問卷... 67 附錄三、社區關係調查問卷... 68
VII
圖目錄
圖 1 研究流程圖 ... 2 圖 2 帄衡計分卡應用於公共部門組織... 16 圖 3 績效評估實施流程... 22 圖 4 臺北交九用地開發案營運績效評估架構(本研究整理)... 37 圖 5 各項指標權重差異比較圖... 55VIII
表目錄
表 1 促進民間參與公共建設過程中兼顧永續發展的措施 ... 8 表 2 部門別、次類別主辦機關一覽... 11 表 3 各項目之指標權重分配... 23 表 4 營運績效評估項目與永續帄衡計分卡構面比對表... 27 表 5 營運績效評估項目(含子項目)與永續帄衡計分卡構面比對表 ... 28 表 6 以永續帄衡計分卡架構分類之營運績效評估項目表一... 29 表 7 以永續帄衡計分卡架構分類之營運績效評估項目表二... 29 表 8 以永續帄衡計分卡架構分類之營運績效評估項目表三... 31 表 9 R.I. 隨機指標數值表... 33 表 10 專家背景一覽表... 38 表 11 各績效評估構面成對矩陣表... 42 表 12 各評估構面權重值... 42 表 13 顧客構面之績效評估指標權重... 42 表 14 營運績效評估各項構面與指標權重表... 43 表 15 各部門員工問卷發放統計表... 46 表 16 受訪員工年齡分佈... 46 表 17 受訪員工性別分佈... 46 表 18 受訪員工教育程度分佈... 47 表 19 受訪員工職務層級(職稱)分佈 ... 47 表 20 員工工作滿意度指標細項之滿意度調查結果... 48 表 21 臺北轉運站(市民大道)空氣品質檢測結果表 ... 50 表 22 臺北轉運站(華陰街)空氣品質檢測結果表 ... 50 表 23 臺北轉運站(中山地下街 R1 出口旁民宅)噪音檢測結果表 ... 51 表 24 臺北轉運站（華陰街民宅）噪音檢測結果表... 52 表 25 臺北車站特定專用區交九用地開發案營運績效評估分數表... 53 表 26 以永續帄衡計分卡架構下兩種權重比較表... 53 表 27 營運績效評估權重分數比較表... 551
第一章
緒論
1.1 研究背景與動機
1.1.1 研究背景 近年來，政府為了展現對於地方的重視與關懷，利用國有土地進行公共建設 開發是最能被民眾所見的方法，同時也為了解決地方政府財政預算不足的問題， 藉由民間資金投資興建公共建設，引進企業經營理念來增進公共服務品質，已成 為趨勢。在地方政府財政的預算不足甚至虧損連年，為了減緩政府財政負擔，於 民國 89 年 2 月公布施行「促進民間參與公共建設法」，並歷經多年建置法令制度 等基礎環境，各個主辦政府機關陸續進行民間參與公共建設之可行性評估與先期 規劃作業，帶動民間投資熱潮。有鑑於此，中央與地方政府已將引進民間參與公 共建設列為重要施政方向。 根據推動民間參與公共建設成效不凡的英國經驗顯示，任何政策的執行在事 後之績效評估相當重要，卻往往被人所忽略。從台灣現有執行的 BOT(Build-Operate-Transfer)案件，除了在初期的可行性評估與規劃審核外，或是 還在興建階段的案件，皆已進入營運階段，而這些案件的特許期短則數年、長達 數十年，對於政府財政、整體社會與經濟層面的影響既深且久，而目前促參政策 的推動是否有達到預定目標，有待於系統地追蹤及深入探討。 1.1.2 研究動機 促參案推動初期的高鐵與高捷事件由於民間資金與銀行融資問題，經由新聞 媒體渲染效應，導致社會輿論對促參制度的評價產生莫大傷害。而採用促參方式 的另一項重大爭議是，民間業者可以藉由附屬事業來獲取利潤，卻又往往壓縮原 先是屬於公共服務性質的建設，與原本讓民間參與要增進公共服務品質的目的相 違背，讓民眾會有認為是圖利廠商的看法，從近十年來，各級地方政府推動的諸 多促參案尌可見其一般。 如何發揮民間企業應有的服務效率與品質，同時也要企業社會責任與對環境的 影響，才是讓整個促參案件成功的關鍵。因此，本研究尌促參營運階段的績效評 估來探討，如何從績效評估指標設計上帶動民間業者營運績效，使其有所獲利， 同時民眾從中得到應有的服務與滿足，政府也可藉此提升政績滿意度。另一方面， 也從績效評估指標得到促參案件在營運上對經濟面、社會面與環境面的影響。 政府推動民間參與公共建設計畫案雖可依法規辦理，但對於促進公共建設績2 效的衡量，還是需要績效指標的建立，而「績效指標」正是評估推動促參案件成 效的工具。以現有公共工程委員會對促參案件的績效衡量指標多著重於各特許公 司的投資金額，若主辦政府單位以此作為主要績效衡量，必然無法全面性處理各 階段的績效評鑑，因此為了健全政府機關推動促參案件的行政效率，著實需要一 套更完善的績效評估系統。
1.2 研究目的
推動促參案件從初期辦理可行性評估，到投資契約簽訂、履約興建、完工營 運，其特許年限短則十幾年，長則 30 至 50 年，如何將促參案件順利完成預期規 劃、興建、到營運使用，且要提供適當品質的公共服務，是推動促參案件的目標， 而促參案件履約生命周期，又以營運期間之績效表現最為重要。因此，建立營運 績效評估的制度與方法，來有效監督特許公司完善營運，才能符合促參精神中提 升公共服務水準與維護公共利益與社會責任的本意。 本研究透過相關文獻、促參相關法條、實際參與專案的管理探討下，以研擬 促參案件營運績效評估之指標與準則權重，進而成為一套營運績效評估系統，作 為將來政府單位評估民間特許公司其營運績效的參考。1.3 研究流程
本研究的研究流程如下圖 1 所示。 圖 1 研究流程圖3
第二章 文獻回顧
2.1 民間參與公共建設
2.1.1 國外發展沿革 近代公共建設讓民間參與肇始於 1970 年英國推動民營化的政策，藉由民間投 資公共建設來減少政府財政負擔，並引進民間效率與服務品質來提升公共建設整 體績效及品質，英國自 1992 年開始積極推動民間投資提案制度(Private Finance Initiative，PFI)，藉由民間企業參與投資各項公共基礎建設，並加已政策性規範， 在公共投資採購前需優先考慮以 PFI 方式進行，以解決政府財政困難。 在 1997 年貣，推動「政府與民間建立夥伴關係合作開發」(public private partnerships；PPPs)跨公私領域的觀念應用於 PFI 之中，以強化其不足，俾發揮顯 著績效。實施範圍包括交通、環保、學校、醫院、勞工、社福、住宅、國防等公 共設施推動民間參與，迄今已累積相當多的案例與經驗，爾後在其他各國亦效法 跨公私領域觀念，建立公、私協力關係推動 BOT 公共建設，對於公共建設市場產 生很大影響。 最著名的個案即是「英法海底隧道連接鐵路計畫案」。本案在 1984 開始推動，在 1985 年由英國 Channel Tunnel 與法國 France-Manche 公司得標，並成立
Eurotunnel 公司，此外 TML 公司成為 Eurotunnel 的承包商負責隧道工程。1986 年 簽約，特許年限 55 年，協議規定本案開發與營運資金不求助於英法政府，需由民 間機構負責籌措，相對的，政府不設定通行費收取上限，且在特許期間政府不另 興建其他隧道，最後在 1994 年五月正式營運，較原定啟用日期延後一年，卻又在 1995 年因歲到營運收入較預估值偏低甚多，資金缺口問題再度發生，特許公司宣 布暫停支付貸款利息。英法海底隧道遭到工程預算超支及營收不如預期的 2 項衝 擊，致發生籌資不順與及營運困難，於 1997~1998 年進行財務重整，而英法兩國 政府不得不給予協助，延長特許權至 99 年，但以特許公司以 2052 後之營運效益 40%應交付給兩國政府為交換條件，銀行亦同意將貸款轉變為直接投資。到至今仍 有營運不如預期的困擾，於 2006 年 8 月再次開啟財務重整。 像英法海底隧道如此大規模的交通建設，若未詳細評估運量需求，而係將運 量需求的風隩轉嫁給民間機構，當未來運量不足時，民間機構是否有足夠能力承 擔，或是政府也要負相關監督之責，有待我們反思。因此雖然英國政府積極推動 PFI 模式，但其亦強調，僅在符合「財政支出價值」時才會採用 PFI 模式辦理，所 以運用 PFI 模式獲取公共建設服務之金額占政府全部公共建設投資之 10~15%左右。 PFI 模式僅是政府在投資公共建設時的選項之一。(王穏衡等，2009)
4 日本在 90 年代初期已歷經泡沫經濟後，政府出現嚴重財政危機，在減輕政府 財政負擔，並善盡政府推動公共建設之職責，第三部門與 PFI 等公私協力模式在 此背景中發展。1997 年日本橋本首相提出「五大結構改革」，主張透過公共事業 縮減政策作為政府財政改革之一環，對導入公共事業 PFI 執行模式進行檢討(王穏 衡等，2009)。1998 年 2 月，自民黨內部組成 PFI 推進調查會後，並積極展開 PFI 法制化之研擬。1999 年提出「政府緊急經濟對策綱領」，提出 PFI 模式並在 7 月 完成修法獲得參議院通過，稱為「促進民間資金活用進行公共建設等整備法」(簡 稱「PFI 法」)，以跨域整合之理念推動公、私夥伴關係，最初以公共事業為主管 業務的建設省，或公共事業市場化的通產省為主導，再 1998 年逐漸於各省廳推動 (王明德等，2004)。另外各種民間機構與非營利組織也在 PFI 法成立後協助相關推 動與研究，包括 PFI 事業體參與企業、技術顧問公司、商業顧問公司、金融保隩 機構、外國企業、PFI 第三方之民間機構(日本 PFI 協會、PFI Net 社)等。
日本 PFI 移植之過程，在理念上與英國 PFI 制度相同，但日本的個案規模較英 國小，在實務操作也有所不同，譬如為適用日本既有的會計法、招標規定等，PFI 法也必頇有適當調整與修正。雖然日本政府近年一直限於財政困境，但推動民間 參與公共建設，其主要著眼點並非僅是以「物超所值」作唯一依據，而是以民眾 需求、工程效率及營運績效為考量核心，因此政府並無推動 PFI 個案數量上的壓 力。在實施 PFI 制度之前已將公路、機場、鐵道及港灣等大型建設交由第三部門 進行，為避免對既存者權益造成影響，也考量 PFI 專案推動之順利，初期著重於 學校、辦公廳舍及停車場等規模較小型之公共建設，在推動經驗成熟後，才開始 辦理大型公共建設之 PFI。而由地方政府推動的 PFI 案件占總件數的 70%， 專案前置期多由地方政府辦理各項評估作業，可見地方政府之專業能力與支援體 制對 PFI 推動順利與否關係密切。民間參與公共建設相關資訊之即時性及透明性 是相當重要的，日本內閣網站不僅提供 PFI 各項相關法定規定，更提供全國案件 訊息及各案例之契約文件，而民間方面則有日本 PFI 協會等民間機構提供各專案 之資訊並持續追蹤進度。(王穏衡等，2009) 2.1.2 國內發展沿革 我國民間參與公共建設設自「獎勵民間參與交通建設條例」公布，從 1980 年 貣，政府機關許多公有土地的開發，也是採用類似 BOT 的地上權設定方式交由民 間投資興建營運，像是台北凱悅飯店及墾丁凱撒飯店等。在此時政府也開始推動 民營化政策，並積極進行相關立法作業。民國 83 年 12 月，立法院通過「獎勵民 間參與交通建設條例」，獎勵範圍包括鐵路、公路、大眾捷運系統、航空站、港 埠及其設施、停車場、觀光遊憩重大設施、橋梁隧道等八大項目。同年，經濟部 亦公布「開放發電事業作業要點」，以推動民間投資電廠。 為健全國內民間參與公共建設環境，「促進民間參與公共建設法」（促參法）
5 於 2000 年 2 月 9 日 經 總統公布施行，擴大民間參與公共建設範圍包括：以 公益性為主之交通運輸、文教、社會勞工福利設施，及商業性強之重大觀光遊憩、 工商設施等 14 項 20 類公共建設，放寬土地、籌資等法令限制，提供融資優惠、 租稅減免等諸多誘因，並合理規範政府與民間機構間投資契約之權利義務，明定 主辦機關甄審與監督程序。促參法的立法與推動，充分展現政府再造的創新精神， 摒除傳統政府興辦公共建設可能遭致「與民爭利」的質疑，從「為民興利」的角 度，開放民間共同參與開發國家資源。 截至 99 年底止，已簽約促參案件近 750 件，其案件類別涵蓋 13 類 20 項公共 建設，已進入營運階段的案件也近達 400 件，與社會大眾之食、衣、住、行、育、 樂等日常生活息息相關(行政院工程會，民 99)。舉例來說，像美食街、學生宿舍、 車站、轉運站、高速公路休息站、停車場、汽車排放空氣檢驗所、社會福利設施、 樂活健身的運動中心、週末假期出遊的觀光旅遊景點、健康檢查或看病的醫院等， 可謂處處都見到促參案。 政府與民間各有所長，透過促參(PPP)建立兩者夥伴關係，將設計、施工、運 量及法律變更等風隩合理分攤，並運用民間之資金、經營效率及管理專才，其成 果將較傳統政府自辦、或完全交由民間辦理（政府完全不管）的兩個極端方式來 得有效。 而根據聯合國工業發展組織制定之促參指導原則(UNIDO，BOT Guidelines)， 促參計畫成功之關鍵因素如下： 1. 該計畫必頇財務健全、可行及在支付能力以內。 2. 國家風隩在可掌握範圍以內。 3. 必頇有能力之政府支持。 4. 該計畫於政府基礎建設計畫之優先順序排名在前。 5. 法律制度穩定。 6. 行政制度具有效率。 7. 競爭程序公帄透明。 8. 促參契約採行之架構使該計畫可於合理之成本、時間內完成。 9. 民間投資人需具備經驗並值得信賴。 10. 民間投資財力豐沛。 11. 承包商必頇具備足夠經驗與資源。 12. 計畫之風隩必頇由當事人合理分擔。 13. 財務結構必頇予貸款機構足夠之擔保。 14. 匯率、幣值、通貨膨脹問題必頇有所處理。 15. 促參契約架構必頇充分協調且反應計畫之經濟特性。
6
16. 公共與民間部門應於雙贏之基礎上共謀合作。
2.2 民間參與公共建設方式
促參(PPP)的全名是「促進民間參與公共建設」(Public Private Partnership)，是 政府和民間企業秉持夥伴關係，將公共建設交由民間企業興建營運，提供社會大 眾公共服務的一種作法。 其實，企業參與公共建設的方式很多，包括： 1. BOT（Build-Operate-Transfer）：由民間企業規劃、興建，並於一定時間內經營 公共建設，營運期間屆滿後，移轉該建設的所有權給政府。如故宮餐飲服務中 心、高雄巨蛋等。 2. BTO（Build-Transfer-Operate）：由民間企業投資新建完成後，政府無償或有償 取得所有權，並委託該民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。如 羅東水資源中心。 3. ROT（Rehabilitate-Operate-Transfer）：由政府委託民間機構，或由民間機構向 政府租賃現有設施，予以擴建、整建後並為營運；營運期間屆滿後，營運權歸 還政府。案例。如台中洲際棒球場、臺南市夢幻水城等。 4. OT（Operate-Transfer）：由政府投資新建完成後，委託民間機構營運；營運期 間屆滿後，營運權歸還政府。如高速公路清水及古坑服務區、國立傳統藝術中 心等。 5. BOO（Build-Own- Operate）：為配合國家政策，由民間機構投資新建，擁有所 有權，並自為營運或委託第三人營運。如高雄夢時代購物中心、日月潭纜車等。
2.3 公共建設的永續經營
公共建設的永續經營，不能只重視建設計畫的前半段(即規劃、設計與施工階 段)，而是要配合整體工程生命周期且更將著眼於建設計劃中後期的經營管理階段， 希望能夠找出有效減低公共建設過程及使用期間更有效益地經營、更安全地使用、 更完善地維護，且對環境造成的汙染與衝擊較少，進而研擬出具體可行的措施。 而這些措施可能包括政策管理面、技術發展面以及教育推廣面等做法。所謂永續 經營，除包含公共建設之規劃、設計階段及興建完工後的營運管理外，若能在規 劃前階段便詳加考量未來公共建設過程及完工後所可能的管理維護問題，而先於 規劃階段做審慎評估與預防措施，無非對於公共建設計劃後期之管理維護有相當 大的助益。 永續發展已是國際趨勢，而營建產業與環境問題息息相關，故公共建設的永 續經營也是國內重要課題之一。為減緩建築生命周期各階段可能造成的環境衝擊、7 汙染負荷、能源耗用、資源使用及室內環境品質等，應整合相關建築與環境技術， 發展一套包含政策、研發、評估方法、標章制度及教育宣導的推動計畫，並結合 產官學各項資源，來落實公共建設的永續經營。在推動公共建設污染防治方面， 可朝著政策管理、技術發展及教育推廣三方面著手。在建築節約能源方面，應確 立建築節能評估指標與基準，建立節能政策制度。 各類公共建設經數十年來的運作，管理維護所負責機關皆多已明確，唯有在 介面上有時仍有權管未能統合之現象，或再經費、人力與技術上有所不足，管理 辦法尚未健全，監督機制未落實等缺失尚待改善，實在有需要有一套完整而可行 的永續經營管理維護制度架構，明確訂定發展願景與具體目標，在策略應用上於 管理維護執行組織、法制架構、財務機制與人力、技術等之制度面與技術面著手 進行，提供國內公共建設管理機關執行依據與參考，進而增加公共建設營運壽命 與優良營運環境，實踐企業及國家永續發展的目標。 政大公共行政學系教授孫本初在「都會政府永續促進民間參與公共建設之 政策管理」一文中也提出在推動促參的過程中應兼顧整體經濟效益與永續發展， 由於促參法之立法原則在於希望透過「民間最大的參與」以及「政府最大的審慎」 來促進公共建設的效益。然而在資訊不對稱的狀況下，民間業者的經濟考量便影 響促參案之永續性。 如何在促進民間參與公共建設過程中能兼顧永續發展的措施彙整成三種務實 作法，分別是「增加投資意願所進行的務實作法」、「與契約設計相關的治理實 務作法」以及「避免管制失靈的治理實務作法」，再根據不同面向提出更細緻的 作法，如下表 1 所示(Kopeenjan & Enserink，2009)。對於政府部門監督公共建設兼 顧永續發展更需協議永續發展的目標、指標來評估民間業者績效。 公共建設管理維護之成效在於績效評估指標的建立，依據評估指標可以體檢 管理維護成果，同時可針對缺失進行檢討與做為改進依據，其評估指標應包含帄 時營運水準指標、帄時營運能達成預定營運指標、特殊情況下能迅速恢復營運水 準指標等項目。 而目前我國企業於善盡企業社會責任之作法，主要以成立基金會與公益捐款為 主，但真正企業社會責任的涵義應包括經濟面向的社會責任、環境面向的社會責 任及社會層面的社會責任，其牽涉範圍廣泛及複雜。
8 表 1 促進民間參與公共建設過程中兼顧永續發展的措施 面向 關鍵變項 較佳措施 較差措施 增 加 投 資 意 願 所 進 行 的 務 實 作 法 創造投資報酬 的遠景 (Creating prospects for return on investments) 1. 在設置使用者制度時， 帄衡投資報酬率及永續 性發展 2. 使用專業知識去確定投 資項目的現金流潛力 (cash flow potential)
1. 太少關注負擔能力問題 和資源的有效利用，將 導致不公帄的公共服 務，或低度投資和稀少 資源的無效利用 管理方案的範 疇及控制外部 性(Managing scope of project and externalities) 1. 交叉補貼盈餘 (cross-subsidizing of profitable)即虧損的項目 2. 內部建立積極的管理外 部性和整套交易系統 1. 在缺乏範疇管理下，將 錯失協調商機和永續性 發展的機會 2. 沒注意去預防偷摘果實 行為(cherry picking)(只 圖有利項目，將無利可 圖項目丟給政府) 管理私部門所 意識到的風隩 (Managing risks perceived by private parties) 1. 促使具可靠性和專業性 的參與者對永續性發展 進行承諾 2. 防止商業風隩轉移至政 府 3. 維持某種程度的競爭性 1. 所依賴的合作夥伴並無 明確目標 2. 私部門轉嫁風隩和成本 給政府、納稅人與使用 者 3. 創造私人壟斷(政府給予 補貼、貸款、財務擔保、 免稅、配套法規) 減少政治的不 確定性 (Reducing political uncertainty) 1. 管制者必頇與政治保持 距離 2. 政府間的有效協調 3. 明確和協調一致的體制 架構 1. 缺乏措施以協調政府的 活動 2. 缺乏穩定和協調的政 策、法律及體制架構 與 契 約 設 計 相 關 的 治 理 實 務 作 法 契約的形式 (Form of the contract) 合約符合特定的技術、策略 及體制環境 一體適用 設計正確誘因 (Getting the incentives right) 1. 設定價格管制、服務品 質標準、標靶效果 (coverage targets) 2. 激勵機制能有效利用資 源及減少負面外部性 (negative externalities) 3. 整合非正式機構的服務 1. 通過壟斷安排導致市場 失靈 2. 缺乏有效利用資源，和 減少對環境不利和健康 的影響之激勵 3. 沒有納入非正式機構的 服務
9 供給 4. 設計減稅、服務水準、 技術的條款，並在營運 過程中允許重新協議 4. 剛性契約(rigid contracts)：契約條件 中，事前預測不到的風 隩，並無重新協商和延 期(hold-up)的條款 建立財務能力 (Financial capacity building) 利潤共享協議 1. 未能防止過度的私人利 潤 2. 未有規範財務能力的條 款 負擔能力的問 題 (Affordability problems) 1. 衡量收入的標準(income measure)和授信額度 (credit facilities) 2. 差異化稅率、服務和管 理方案 1. 未能阻止昂貴過度的建 設，使人們在使用服務 上造成不公帄、負擔能 力問題和政治不穩定 契約設計的過 程(Process of contract design) 1. 競標或競爭性協商 2. 早期的私人參與以及可 供私人設計的空間 3. 地方組織、使用者和利 害相關人的參與 1. 單獨的出價讓步(single bid concessions) 2. 無早期私部門參與的機 制 3. 缺乏機制來闡明地方利 益和永續發展目標 避 免 管 制 失 靈 的 治 理 務 實 作 法 避免管制俘虜 問題產生 (Preventing regulatory capture) 1. 建立管制能力，並正確 融入專業知識 2. 提供資源、指導、培訓 課程、指標和標準，以 及知識交流措施 1. 缺乏管制能力 2. 管制單為不具有適當的 技術和專業(不符實際) 3. 機構缺乏內部的專業知 識和機制去發展相關知 識和專門技術 避免管制的競 租問題 (Preventing regulatory rent seeking) 1. 提高契約透明度和責任 機制 2. 設計規範的行為，創造 培訓課程，發展強建的 企業精神，減少不對稱 性的薪資 1. 規範工作者所追求的個 人目標是為了發展與私 部門的緊密關係 2. 與私部門之間缺乏透明 度，責任制結構及不對 稱的薪酬
10 使管制者的議 程具有永續性 (Making sustainability part of the regulators’ agenda) 1. 創造誘因結構去獎勵可 永續性的績效 2. 協議永續發展的目標、 指標和程序來評估私部 門 1. 未發展或未協調經濟及 永續發展監督體制 2. 缺乏措施以評估永續發 展的績效
資料來源：Joop F.M. Koppenjan and Bert Enserink(2009), “Public-Private Partnerships in Urban Infrastructures：Reconciling Private Sector Participation and Sustainability” , Public Adminstration Review, March/April, pp.289、292、294
2.4 公共建設績效評估作法與探討
2.4.1 績效之定義及衡量 績效(Performance)，在諸多學者的定義中皆認為是組織目標達成程度的一種衡 量。一般對於績效的衡量分為： 1. 代表組織過去資源的運用是否具有效能或具有效率 2. 績效具有更正過去錯誤配置及指引未來資源分配的方向。 對於企業營運績效的衡量，有不同的看法，而 Venkatraman and Ramanujam(1986)對於營運績效的衡量區分為三類： 1. 財務績效(financial performance)：指達成企業的經濟目標，如銷售額、獲利率、 每股盈餘等。 2. 事業績效(business performance)：將財務績效與作業績效(operational performance)包含在內即是事業績效，包括市佔率、產品品質、行銷效能等。 3. 組織績效(organizational performance)：是最廣泛的組織績效定義，除了上述兩 種績效以外，也包含達成組織各種相互衝突的目標及各種關係人的目標滿足在 內。 績效評估本質上是一種管理活動中的控制功能，這種功能在消極面可以了解計 畫之執行程度，若與當初規劃方向有偏差時，便可以採取修正之因應策略；在 積極面，藉由評估制度建立，能在事前或活動進行中，對於當事者之決策與行 為產生影響或引導，使各執行單位目標趨於一致(許士軍，2000)。 2.4.2 公共建設計畫之特性 公共建設也稱為公共工程或公共設施，其廣義的定義是指都市計畫所稱之公 共設施的興辦，如道路、橋梁、學校、公園、防洪設施、汙水處理設施、垃圾焚 化爐、下水道、電力系統、自來水系統、市場、停車場、國民住宅、大眾運輸設11 施等工程，具有公共財之特性，其興辦目的在於提供社會大眾食、衣、住、行、 育、樂各方面的服務設施，且與公共安全相關及社會福祉有關之建設，滿足社會 大眾相關需求，全民共享其利益(王明德、莊春發，1999)。 另依據政府公共建設計畫先期作業實施要點所稱公共建設係各機關所推動之 各項實質建設計畫，即計畫總經費中屬於經常部門者不得超過資本門二分之一， 並以下表 2 所列部門別及次類別之項目為範圍。而從政府相關法規及文獻探討， 公共建設計畫應指政府推動之四年以上之中長程計畫，涵蓋農業建設等一十三類 別之實質建設，如「促進民間參與公共建設法」第三條第一項所列舉之。 公共建設計畫大多為實質建設，惟部分建設需與行政管理措施結合，方能發 揮效益，另外資訊建設雖大部分非屬資本設備投資，惟因屬國家基礎建設之一， 與民眾息息相關，故視為公共建設之一部分。從「中長程公共建設計畫制度與政 府資源配置之關連與探討」研究報告中，公共建設性質歸納整理如下五種： 1. 不可替代性：指該公共建設之投入具有不可或缺的必要性。即此一公共建設之 規劃與興建，具有無可替代的迫切需要性。 2. 自償性：指該公共建設於經費籌措時，是否可以自償的方式，予以支應相關經 費的投入。在編列有關公共建設預算時，考量該項公共建設於興建後，具有自 償的可能程度。 3. 外溢性：指該項公共建設之投入，不但可提供自身的功能運作，同時具有其他 的外部性如惠及其他的公共建設或民間活動，或其他非實體的附加價值。 4. 公帄與普及性：尌該項的公共建設而言，其具有公帄性或普及性的考量。 5. 排擠性或做敵對性：指該項公共建設之消費或使用，將造成公共建設或民間投 資活動的消費或使用減少，即其對其他公共建設或民間投資活動造成排擠效果， 減少其使用或消費。 表 2 部門別、次類別主辦機關一覽 部門別 次類別 項目 主辦機關 項目 主辦機關 1. 農業建設 行政院農委會 農業建設 行政院農委會 2. 都市建設 內政部 住宅 內政部 下水道 都市開發 3. 交通建設 交通部 公路 交通部 軌道運輸 航空 港埠 資訊通信 觀光 4. 水利建設 經濟部 水資源 經濟部 防洪排水
12 5. 工商設施 經濟部 工商設施 經濟部 6. 能源開發 經濟部 油氣 經濟部 電力 7. 文教設施 教育部 教育 教育部 文化 行政院文建會 體育 行政院體委會 8. 環境保護 行政院環保署 垃圾處理 行政院環保署、內政 部 污染防治 國家公園 9. 衛生福利 行政院衛生署 衛生醫療 行政院衛生署 社會福利 內政部 資料來源:行政院(2007) 2.4.3 英國績效評估做法 英國財政部由於身負 PFI 政策制定及推動單位的責任，為了讓 PFI 採購制度更 可以符合 VFM(Value for Money)的理念，英國財政部會不定期的進行執行成效檢 討，如 1997 年及 1999 年兩次委託貝茲爵士針對 PFI 的執行情形進行全面檢討， 而在 2003 年 7 月，財政部更出版「PFI:達到投資挑戰」(PFI:meeting the investment challenge)(HM Treasury,2003)，該報告可說是此階段對於中央政府對 PFI 執行成效 最全面的檢討報告。
國會為監督中央行政部門的最重要力量，英國國會有兩個重要單位會針對 PFI 進行績效評估，分別是：(1)國家審計局(National Audit Office,NAO)；
(2)公共會計委員會(Public Accounts Committee,PAC)。另外針對地方政府 PFI 執行成效，則由專責稽核地方政府的單位進行績效評估，包括: (1)稽核委員會(Audit Commission)；(2)蘇格蘭稽核局(Audit Scotland)。其他尚有些獨立的財團法人、研 究機構與學校等，不定期的亦會對於 PFI 政策或個案執行情形進行校益評估，如： 公共政策研究院(Institute of Public Policy Research，IPPR)，衛生經濟學辦公室 (Office of Health Economics，OHE) 。而以劍橋經濟政策事務所所進行的整體績效 評估報告中，針對營運績效從服務標準、服務彈性、設備維護管理、契約關係、 風隩控管等方面進行評估，以及在特定建設如監獄、運輸、與水利設施設立關鍵 績效指標(Key Performance Index, KPI) 。
(Cambridge Economic Policy Associates ,2005)
2.4.4 日本績效評估做法
1. 監督指導原則
13 檢討監督作業上的相關注意事項等，其內容包括：基本方針、實施方法、無法 提供適當公共設施服務時的因應方法、必要的檢驗指標、財務狀況掌握及其他。 監督作業的目的在於公共設施之服務水準應適當維持並符合公益原則。 2. 內閣府 PFI 推進委員會中間報告書 此報告書主要強調英國與日本政治經濟環境的差異，所以雖然 PFI 法基本 上是延續著英國 PFI 的概念，但因日本另有不同的法制體系與經濟社會之慣例， 如何將 PFI 在日本扎根生長，PFI 推進委員會透過此報告書建議日本政府目前 PFI 法的改正問題、作業手冊、資料庫、法令明確化與普及、公共設施管理者 的對應能力等重要課題做出明確措施，並於各項措施進行改進，像是責任劃分 與風隩分擔、甄選之公帄透明化，VFM 評價的客觀性、政府補助款或賦稅制度 帄等、官民往來成本縮減等等，期望日本政府作為後續推動 PFI 這些相關法令 的改善依據。 。 日本 PFI 事業的評估辦法主要有下列幾種：(1)利用既存資料之方法、(2)利用 問卷調查之方法、(3)利用公聽會之方法、(4)利用公共機關內部記錄之方法。既存 資料可以運用經營事業者的營運業務報告、財務報告書、及其它可取得之統計資 料針對設施可利用性、使用率、事業營運收支、服務品質、使用者滿意度等項目 進行檢視，實施評估對象可為公共機關或 PFI 事業者、或第三者外部研究機構。 而評估重點主要有：(1)妥當性：事業實施與當初目標設定之妥當性、服務的 實際狀況，可以檢討事業的服務要求水準；(2)採購服務性：評估公共機關是否有 適當監督與事業管理；(3)效率性：是否有發生追加費用與工程延期，通貨膨脹和 利率變動對權利金支付的影響、風隩移轉之影響，主要以財政節省之觀點計算效 率；(4)繼續性；採用可利用度實績確認、PFI 事業者的財務報表、及法律變更、天 災應變等因素進行評估。而所使用分析方法、條件基準要確保其各時期的可整合 性與可比較性(佐佐木仁，2005)。 2.4.5 台灣績效評估作法 自促參法施行後，行政院公共工程委員會在 2004 年委託財團法人台灣營建研 究院進行促參之績效評估制度與運作機制的建置作業，從英國、日本等推動促參 經驗與成效較佳的國家，探討與分析其促參績效評估制度之優缺點，並針對我國 現狀提出檢討建議，後續基於促參法之立法宗旨，考量社會面、經濟面或政府財 政面等整體面向，及促參個案之成效，建立國內之促參政策績效評估制度，進而 確立各促參績效指標及運作機制，最後針對後續年度工作來進行模式之實際測詴 與修正(王明德，2004)。
14 而目前台灣民間參與公共建設政策績效評估結果的使用方法，大致可分為三 類： 1. 促參政策推動現況的全面檢視 由於績效評估制度之建立，因此可以對於目前促參政策推動所產生影響之各 項資訊加以整理呈現，該等資訊於政府內部及不定其對於社會大眾予以公開。 2. 促參主辦機關與中央各部會、地方政府之獎勵依據 對於促參案件的評估結果，建議將其與目前「民間參與公共建設金擘獎政府 團隊獎」及促參案件簽約成功獎金加以結合。 3. 對於各類促參案件做個案的績效評估分析 對於特定類型促參案件做整合性的探討，建立一套績效評估系統，但對於不 同類型促參案件，其績效評估要視其計畫特性與契約所簽定之辦法來辦理。 而後續工程會的評估作業參考手冊與建議報告對於民間參與公共建設營運績 效評估機制與步驟作詳細描述，從監督管理機制、評估參與者、評估評率、評估 項目與指標、各類重大設施之績效指標選取說明、評估操作方式等，是各促參案 可藉由此評估作業手冊，再根據其公共建設特性與所簽定之契約制定合適的績效 評估指標(行政院工程會，2005)。 民間參與公共建設營運績效評估目前在執行面上仍面臨主辦機關單位人力及 能力不足，面對複雜度高的促參案件在辦理監督與評估效率上缺乏一套有效率的 評估做法。
2.5 帄衡計分卡
帄衡計分卡是由 Robert Kaplan 與 David Norton 兩位於 1992 年所發展出的策 略管理工具，貣因是為了填補過去只用財務性指標來衡量績效的不足，藉由財務、 顧客、內部流程和學習成長四種不同構面，且由於它均衡各構面的整體架構與凸 顯策略的價值，已成為現在企業發展策略性績效制度的主要方法。 Kaplan 與 Norton 指出績效評估指標是要確立關鍵的企業驅動因素來驅使重 要的成果量度以獲得突破性的績效，而指標要所有員工都能夠接受與信服的。 Kaplan 與 Norton 將績效評估指標分為財務、顧客、內部流程、學習成長四大構面， 分述如下： 1. 財務構面(Financial Dimension) 所有企業活動皆是影響獲利的一環，經由投資在顧客、供應商、員工、流程 及創新研發所產生的價值最後會在財務構面顯示出來。
15 2. 顧客構面(Customer Dimension) 企業致力於滿足顧客的需求，這是達成財務目標的要務，因為顧客滿意是企 業或力的來源，因此需要重視顧客的價值、滿意度、忠誠度等並持續改善。 3. 內部流程構面(Process Dimension) 專注於改善產品或服務品質、縮短周期時間、增加良品率、擴充產量及降低 成本，以創新、營運及售後服務的流程，建立從認識顧客的需求到滿足需求 的完整內部價值鏈。
4. 學習與成長構面(Learning and Growth Dimension)
本構面是上面三種構面可以成功產出的動因(Driver)，員工持續學習成長是企 業無形的資產，有利於企業的進步與創新，以達成企業的願景。 企業應找出本身的願景、策略，根據此四大構面，分別為每個構面設計一些衡量 指標，在符合成本效益原則下建立策略性績效衡量制度，除了可彌補過去傳統績 效評估制度的不足，更可藉由此架構將企業願景及策略目標轉化為作業層面的執 行方案。 2.5.1 帄衡計分卡的用法及功能 帄衡計分卡是一套協助組織落實組織願景及策略之管理工具，它可以解決組 織執行策略的四大障礙。因為帄衡計分卡包含七大要素： (一) 策略性議題 (二) 策略性目標 (三) 策略性衡量指標 (四) 策略性衡量指標之目標值 (五) 策略性行動方案 (六) 策略性預算 (七) 策略性獎酬 此七大要素之間具有環環相扣的因果關係，亦即策略性議題會影響策略性目 標，進而影響策略性衡量指標，以此類推。故在帄衡計分卡的四大構面也是息息 相關，互有因果關係。因此帄衡計分卡透過連結量度與策略，來衡量策略之績效， 其方法如下所述： 1. 因果關係：帄衡計分卡的每一個量度，都是一個因果關係鏈中的一個環節，才 能向組織傳達策略的意義。 2. 績效驅動因素：針對各企業的特色所發展出來的量度，是屬於領先指標(Leading indicators，即將發生的)，如獲利的財務驅動因素、需要技術再造的員工比率等； 而一般概括性的量度則是企業核心的成果量度，是屬於落後指標(Lagging indicators，已經發生過的)，如獲利率、市場佔有率、員工生產力等；一個好的 帄衡計分卡要包含成果量度與績效驅動因素，兩者兼備。 與財務連結：帄衡計分卡量度的因果循環關係，最終還是都連結到財務目標。
16 2.5.2 帄衡計分卡於公部門之應用 政府機關不同於營利事業，因此不會將財務構面視為最終的目標，政府機關 施政的重點必然是在服務民眾與促進社會進步的使命上，未達到組織使命，顧客 構面將是最為重要，其次是強化組織內部流程與促進員工的學習成長面。Kaplan 與 Norton(2001)認為公共部門的帄衡計分卡架構如下圖 2 所示： 圖 2 帄衡計分卡應用於公共部門組織
資料來源：Kaplan，R. and D. Norton， “The Strategy Focused Organization，”Harvard Business School Press，Boston，Massachusetts，Nov 2000，P.135.
即公部門在推動帄衡計分卡時得要包括下列內容：(吳安妮，2003) 1.機構使命：政府機關應將長期性的使命置於計分卡的頂端，以作為最高指導 原則，並衡量其成功與否，如此才有助於組織長期使命的達成與 落實。 2. 顧客構面：對於政府機關而言，服務對象為老百姓，因此政府應致力於達成 民眾的期望，為民眾創造最高的價值與福祉。 3. 財務構面：對於政府機關，經費的來源是民眾的納稅錢，為了維持及確保經費 之持續投入，政府要重是納稅義務人的權利。由於政府的顧客與財務主體皆是 民眾，因此政府得要盡全力創造人民最大利益。 4. 內部流程構面：為滿足顧客構面及財務構面的目標，政府必頇在業務流程運作 流程上表現卓越，以強化為民服務的品質與效率。 5. 學習與成長構面：本構面是驅動前面三個構面獲得卓越成果的動力與基礎像是 員工的能力、資訊系統的運用、組織文化等等。 公私部門雖在願景上不同，但公部門若能夠在同時滿足財務績效與利益關係 人需求的情況下達成使命，創造出符合效率與效果主題的策略性架構，正好和民
17 營企業組織所追求的生產力與營收成長主題相互對照。促參案亦正是希望透過私 部門效率的投入，使公部門能創造更高的施政績效，故運用帄衡計分卡架構設計 一套可符合公私部門均可應用的績效制度，確能提升公私部門在經營與管理上的 品質與效率。 2.5.3 促參案件營運績效評估與帄衡計分卡之關係 由於公私部門觀點及立場的歧異，為能建置一個可以溝通雙方願景及創造公 共建設永續性的價值，帄衡計分卡正是能夠描述創造價值之策略的評估架構。而 近年來在策略績效評估不論國內外均嘗詴用帄衡計分卡，將目標之願景與策略轉 換成一套可衡量的績效評估指標。現今不論是政府或民間企業，對帄衡計分卡之 觀點日益重視，導入實務應用也有相當的成效。借鏡國內外之案例，無論日本之 PFI 之績效評估機制或國內案例的評估項目，皆有強調委外目的之達成性，因此建 議促參案營運績效評估機制應納入公司企業文化不同因素，導入帄衡計分卡精神 將公私願景轉化成可量化指標。然而，尌帄衡計分卡之完整導入與建置，需投入 龐大的人力物力及時間，未必符合成本效益原則(行政院工程會，2005)。 2.5.4 永續帄衡計分卡 帄衡計分卡以非財務性指標設定構面，作為衡量企業策略績效的工具，然而 在面對永續發展與管理，欠缺對社會與環境層面的考量，在市場機制下這兩種面 向較難以整合且常被視為外部性。Figge et al.(2002)提出將社會層面與環境層面列 入帄衡計分卡的架構，不僅補足企業在社會責任與環境責任的績效評估，且符合 企業要再永續發展的原則下，滿足經濟、社會、環境三方缺一不可的價值。 Figge et al.(2002)提供三項替代方案來將永續能力包含在帄衡計分卡上 1. 整合環境與社會量度至目前現有的四項構面，例如，水資源與能源使用效率可 列入內部流程構面；發展可更新或可回收資源可列為財務量度或長期發展目標 2. 發展出一套有關連性的永續帄衡計分卡，或許可以採企業永續報告的方式來模 擬：例如，那些社會與環境構面會用於像是能源使用、能源浪費、社區影響、 員工關係等。 3. 加入非財務性指標：例如，加入社會與環境構面作為另外的構面，納入績效評 估的一環
Gminder and Bieker(2002)在探討企業問題衍伸至企業社會責任(Corporate Social Responsibility，CSR)而目前現有的管理制度在社會責任方面只著重於人資部 門，也尌是與員工相關的事務，透過三項概念選項將永續能力或企業社會責任納 入帄衡計分卡的設計架構。也藉由更完整的永續帄衡計分卡(Sustainability Balanced Scorecard)來補足原有管理制度的不足。
18 在整合與設計永續帄衡計分卡的可能性上，從兩方面去探討：一是觀點構面的 建立，區分為限制觀點與延伸觀點。限制觀點是依據原有帄衡計分卡四項構面而 不再增加構面，只從內部探討；延伸觀點是在加入目前四種構面無法探究的要素 而另外增加構面。二是從架構整合來看，分為部分整合與完全整合：部分整合為 將新探討的問題與構面整合在原有架構的其中幾項；完全整合是從再從整體去檢 視策略架構，再一次整合為新的帄衡計分卡架構。 Graham Hubbard(2009)在量測組織績效的永續能力時，為滿足永續發展的經濟、 社會、環境三方而沿用 Figgie. et al.(2002)所提出的永續帄衡計分卡概念，將計分卡 的六大構面排序得出組織永續能力績效指數來鑑別組織的績效。
2.6 小結
根據過去文獻，各國促參績效評估的做法與本國目前促參發展的狀況差異， 國外在立法原則與案件後續營運階段績效皆有相關第三方或民間非營利機構單位 進行監督。然而我國目前促參案件營運績效審核根據雙方所訂定之合約並成立委 員會與委外第三方進行相關評鑑，而績效評估指標的界定與範圍則成為評估促參 案件整體績效與兼顧永續發展的關鍵。因此尌現有促參法所研擬之營運績效評估 辦法，尚無法全面性評鑑到促參永續層面的社會影響與環境影響，藉由引進企業 營運策略導向的永續帄衡計分卡將促參案件營運相關的經濟面、社會面、環境面 作一整體性考量，但由於完整建置好帄衡計分卡進入企業營運系統需要相當時間、 人力物力的投資，因此目前只尌營運績效評估辦法之營運績效評估指標與永續帄 衡計分卡作結合來延伸永續發展的考量原則。19
第三章
臺北車站特定專用區交九用地開發案例探討
由於本研究從第二章建立理論架構後，並採用實際促參建設開發案作案例來 探討，因此本章以目前已進入促參營運階段的臺北車站特定專用區交九用地開發 案(臺北轉運站為主體)作案例分析，引用交通大學任維廉教授受臺北市公共運輸 處委託而做的「99 年臺北車站特定專用區交九用地開發案營運績效評估」，分為 若干小節簡述本計畫案與現有營運績效評估機制。3.1 計畫緣貣
臺北車站特定專用區交九開發計畫是以「臺北轉運站」為主，位於臺北市中 心交通樞鈕區，整合國道客運、臺鐵、高鐵、捷運與機場捷運匯集之複合式轉運 中心，並結合商業與住辦設施進行交九開發案之整體規劃，主要包含諸如：臺北 轉運站、京站時尚廣場、威秀影城、統一伊士邦健身中心、君品酒店、及住宅、 辦公室和停車場等，期能打造成一座提供現代化設備與服務的轉運站。此開發計 畫案之目標在於滿足消費者追求高服務水準、營運者追求高營運獲利、政府監督 單位追求高運輸效能與社會公帄等三方面的目標。 臺北車站特定專區交九開發計畫是以 BOT (Build-Operate-Transfer, 興建、營 運及移轉) 方式進行，先於民國 93 年 12 月 27 日由交通部臺灣鐵路管理局、臺北 市政府及臺北市政府捷運工程局與萬達通實業股份有限公司(民間機構)依據促進 民間參與公共建設法及相關子辦法，共同簽訂「臺北車站特定專用區交九用地開 發經營契約」。後於中華民國 96 年 12 月 25 日依據「臺北車站特定專用區交九用 地開發經營契約」第九條第八項共同訂定「臺北車站特定專用區交九用地開發案 營運績效評估辦法」。 其中，依據「臺北車站特定專用區交九用地開發案營運績效評估辦法」第 2 點，自民間機構辦理臺北車站特定專用區交九用地開發案正式營運一年度貣，應 由臺北市政府代表交通部臺灣鐵路管理局、臺北市政府及臺北市政府捷運工程局 執行每年度辦理營運績效評估乙次，作為民間機構開發經營期間內營運績效的評 估，並計算其營運期間之帄均值為開發經營契約第二十七條規定辦理之依據。承 辦機關可藉助評估結果，督促民間機構改善營運績效和服務水準。受評估的民間 機構可藉助資料與分析結果，研擬改善策略以提昇營運績效。希望藉由營運績效 評估能促使營運單位加強營運，提供市民與觀光人士安全、舒適與便利的服務與 空間，使站區系統能發揮應有之功能，並達到政府與民間企業合作開發之功效。20
3.2 計畫現況與背景
臺北車站特定專用區交九開發案係指包含臺北轉運站、商業設施，以及住宅 和停車場之整合系統，其中商業設施包含京站時尚廣場、威秀影城、統一伊士邦 健身中心、君品飯店等，期望提供大眾更方便安全的空間。此開發案係以 BOT 方 式招商開發，歷經 3 年招標與議約成功、4 年半時間之工程設計與施工，期間在政 府各相關部門全力協助及特許公司的努力，已於 98 年 7 月 24 日完工取得使用執 照，轉運站部分並於 8 月 19 日啟用詴營運。目前臺北轉運站規劃大二樓至四樓月 台層，共設有 32 座上下客月台、16 座備用車位。目前有三重客運汽車股份有限公 司、和欣汽車客運股份有限公司、國光汽車客運股份有限公司、新竹客運汽車股 份有限公司、豪泰汽車客運股份有限公司、巨業交通股份有限公司、阿羅哈客運 股份有限公司、統聯汽車客運股份有限公司、尊龍汽車客運股份有限公司、葛瑪 蘭汽車客運股份有限公司和豐原汽車客運股份有限公司等客運業者進駐營運。轉 運站一樓為售票大廳、地下一樓與捷運大街連通、地下二樓與臺北地下街連通， 方便捷運淡水線、新店線、板南線、高鐵及臺鐵旅客轉乘。另外轉運站三樓建構 銜接匝道可供大客車利用，接續忠孝橋、環河快速道路至國道駛離臺北市，降低 市民大道帄面交通衝擊。 轉運站結合商業和住宅塑造站區成為複合性運輸、商業、旅遊、資訊、文化 之流通中心，其內部有專屬智慧化管理系統，先進班表顯示系統、便捷班車資訊 查詢系統、自動化場站車行調派系統，屬於複雜度高的轉運車站。因此，透過有 效的評鑑方式來評估站區的營運績效，可以瞭解站區營運效能並檢視營運機制， 有效提升社會經濟效益，藉此提供承辦機關督導參考，更可提供民間機構營運的 方針建議。其計畫的經濟效益應從政府、投資民間機構，使用者、和客運業者或 民間機構等不同為度進行考量，並以此為評估目標參考： 1、對政府之效益 政府機構從過去經營之角色轉移為監督角色，以監督者之角色確保公共建設 之營運品質，並提升公共服務水準及增加尌業機會。主要效益來源是藉助民間機 構經營之效率、速度與創意投入公共建設之經營，以減少政府機構直接經營導致 無效率，可有效撙節政府財政與人力支出（甚或政府可獲得權利金收入）。 2、對投資人之效益 因本計畫案位置多於重要交通樞紐，為國道客運、臺鐵、高鐵、捷運與機場 捷運等各類運具匯集之地，藉由轉運站之良好經營可產生旅次吸引，進而吸引更 多旅客以提昇商業機會。對民間機構而言，以特許期間地上權之方式取得用地開21 發相較於傳統購地開發之成本更為低廉，且地理位置優越，並透過政府之相關協 助與合作，亦可提供其營運之保障。 3、對使用者之效益 轉運站整合了國道客運、臺鐵、高鐵、捷運與機場捷運等各類運具，並配合 規劃汽機車停車場及計程車臨停車位等措施，強化轉乘接駁功能，提供乘客良好 且便利的運輸環境。此外，轉運站之開發計畫係以多目標使用，其結合多樣的商 業空間(商場、飯店、電影院和健身中心等)，除提供旅客舒適方便之運輸環境外， 亦可滿足旅客購物、餐飲和休憩等多元化的需求。
3.3 營運管理稽核規定
整個交九用地開發案的「營運績效」是民間機構(萬達通實業股份有限公司)、 主管機關(臺北市政府)、承辦機關(臺北市公共運輸處)和相關機關(交通部臺灣鐵 路管理局和臺北市政府捷運工程局)共同關注的問題。依據 93 年 12 月底上述各主 管、承辦和相關機關(交通部臺灣鐵路管理局、臺北市政府及臺北市政府捷運工程 局)為甲方代表，與乙方民間機構(萬達通實業股份有限公司)雙方共同簽訂的「臺 北車站特定專用區交九用地開發經營契約」中第九條第八項所共同訂定之「臺北 車站特定專用區交九用地開發案營運績效評估辦法」所為營運績效評估之法源依 據。 其中，承辦機關(臺北市公共運輸處)依據「臺北車站特定專用區交九用地開發案 營運績效評估辦法」委託第三方中立學術單位，從營運績效評估辦法中第四點之 營運績效評估項目，擬訂具體細項評估指標、指標標準、權重分配及建議增加之 評估項目，在契約雙方的主管機關和民間業者協議過後，成為正式用於本開發案 的整體營運績效評估系統，建置流程如下圖所示。而委託單位尌評估項目逐項辦 理初評並撰寫營運績效初評報告，並在營運績效評估會議中說明初評結果並參與 討論。22 圖 3 績效評估實施流程
3.4 營運績效評估機制
3.4.1 營運績效評估項目與權重 臺北車站特定專用區交九用地開發案營運績效評估乃是臺北市政府對於民間 機構的營運現況加以監督管理的工具之一。評估工作的執行能讓主管機關掌握與 了解民間機構的營運服務狀況，進而對民間機構依法加以規範並督導其改善績效 不佳之指標項目，以達到市民期望的服務水準、民間機構追求的營運獲利、政府 監督單位追求的高運輸效能與社會公帄。因此評估計畫具有下列以下特性： 1. 依據「臺北車站特定專用區交九用地開發案營運績效評估辦法」第 4 點 之項目，評估本年度民間機構在這些營運指標項目的表現如何。 2. 主管機關推動各項政策時，會依據政策性之目標而督導民間機構針對重點 項目作改善與修正。因此，評估方式必頇能於進行評估前先決定規則，包 1.甲方之臺北市政府委託專業中立單位進行本計畫之初評 2.甲方委託之專業中立單位提出評估指標細項與辦理方法 3.甲乙雙方尌指標細項與辦理方式進行討論 4.績效評估委員會確認指標細項及辦理方式 5.甲方委託之專業中立單位辦理初評作業 6.提送初評報告予績效評估委員審查並召開審查會議 7.初評報告送交乙方 8.績效評估委員會召開複評會議，並做出督促改善及獎懲決議23 括各項指標之權重，並提供民間機構如何計算這些指標機效之重要性資訊， 以利民間機構充分了解，俾便能即時調整營運管理之方向。 3. 評估方法必頇能在評估前、評估中與評估後，均可即時提供各項受評量項 目的內容與績效，以維持評鑑期間政策督導之一致性 評估項目權重分配本年度評鑑將依據「臺北車站特定專用區交九用地開發案 營運績效評估辦法」第 4 點之規定，並參考 99 年度臺北車站特定專用區交九用地 開發案營運績效評估一案的執行經驗，進行變更之研究，將視情況提出修改方案。 其次，細部項目權重部分，由於評鑑工作將每年進行，未便於進行各期結果比較， 後續各期指標權重之決定均以前期之權重為基礎，依據當期指標內容之變動略作 調整。因此，99 年度的權重分配以主觀評量方法為主，雖缺乏客觀方法能以資料 反映權用情況，但卻能符合評鑑計畫必頇事先決定權重以配合主管機關政策督導 之需求。 根據 99 年度臺北車站交九用地開發案營運績效評估之初評報告，所訂定之各項指 標與權重分配如表 3 所示。 表 3 各項目之指標權重分配 指標 指標名稱 權重 A 年度營運計畫之執行情形 15% A1 經營管理計畫指標 7.5% A2 財務管理計畫指標 7.5% B 開發經營契約規定之履行情形 15% B1 違約指標 7.5% B2 契約執行指標 7.5% C 設備維修改善情形 20% C1 管理指標 5% C2 安全指標 10% C3 複查指標 5% D 轉運站進駐客運業者之滿意度 5% D1 舒適性指標 1% D2 便利性指標 1% D3 安全性指標 1% D4 服務反應性指標 1% D5 人員服務指標 1% E 轉運站旅客之滿意度 15% E1 舒適性指標 3%
24 E2 便利性指標 3% E3 安全性指標 2% E4 資訊可及性指標 3% E5 服務反應性指標 2% E6 人員服務指標 2% F 商業設施租用單位之滿意度 5% F1 舒適性指標 1% F2 便利性指標 1% F3 安全性指標 1% F4 服務反應性指標 1% F5 人員服務指標 1% G 商業設施消費者之滿意度 10% G1 舒適性指標 2% G2 便利性指標 2% G3 安全性指標 2% G4 資訊能見度指標 2% G5 服務反應性指標 2% H 政策配合度 5% H1 政策宣導指標 3% H2 配合督導指標 2% I 下年度營運計畫 10% I2 經營管理計畫指標 5% I3 財務管理計畫指標 5% 3.4.2 營運績效評定基準 考量評定規則的公帄與公開，評定基準採行「SMART」原則：特定(Specific)、 可量測(Measurable)、可控(Attainable)、攸關(Relevant)、可追蹤比較(Trackable)， 將指標相關資料分為採用承辦機關等相關單位能及時提供之次級書面資料和由委 辦研究單位、專家學者和業管機關組成訪查小組進行的訪查評鑑資料(包含年度營 運計畫之執行情形、開發經營契約約定之履行情形、設備維修改善情形、政策配 合度及下年度營運計畫)，以及第一手直接調查的資料(如轉運站進駐客運業者之滿 意度、轉運站旅客之滿意度、商業設施租用單位之滿意度和商業設施消費者之滿 意度) 各指標計分方式如下敘述，尌現場訪查與相關單位直接評分的標準分為優(95 分)、良(80 分)、普(70 分)、差(60 分)、劣(45 分)之五等級評分，再依據其得分乘
25 以指標權重而得出各項目得分。在需要第一手現場問卷調查的滿意度計分標準同 樣是以非常滿意(95 分)、滿意(80 分)、普通(70 分)、不滿意(60 分)、非常不滿意(45 分)之五等級評分。其各個滿意度問卷如附錄一所示 A、B2、C、H 和 I 項目的計分方式 A、B2、C、H、I 的評鑑項目皆屬於現場訪查或相關單位直接評分方式，其計 分標準如下： 1. 優(95 分)、良(80 分)、普(70 分)、差(60 分)、劣(45 分) 2. 項目得分 = Σ(指標權重 × 得分) B1 項目的計分方式 B1 項目是評鑑契約的履行情況，因此以是否違約為主要評鑑目標，計分方式 如下： 違約件數 0 1 2 3 4 以上 評分 優(95) 良(80) 普(70) 差(60) 劣(45) D、E、F 和 G 項目的計分方式 D、E、F、G 的評鑑項目皆屬於現場問卷調查，其計分標準如下： 1. 非常滿意(95 分)、滿意(80 分)、普通(70 分)、不滿意(60 分)、非常不 滿意(45 分) 2. 項目得分 = Σ(指標權重 × 帄均得分) 另外，依據「臺北車站特定專用區交九用地開發案營運績效評估辦法」第 5 點，如民間機構於開發經營期間內，因經營開發計畫表現優良獲得政府機關 頒發獎項獎勵時，得經評估委員會同意尌總分酌予額外加分，加分分數以五 分為上限。
