第四章 研究分析與發現
第二節 臺東數位電影商城營運期間可能遭遇之問題
國 有 財 產 署 在 2012 年 為提升 國有 非公用 土地 運用效 能，除訂定 相關 產 業 發 展 計 畫 外 ， 並 制 定 一 套 與 地 方 目 的 事 業 主 管 機 關 合 作 開 發 國 有 土 地 辦 理 流 程（ 詳 圖 2-5），本 研究 案例 已從 2010 年 計畫 形成 階段開 始，執行到 2013 年 主 體 建 物 興 建 階 段。在 前 述 的 各 個 辦 理 流 程 階 段 中，可 從 前 一 節 的 訪 談 紀 錄 節 略 裡 ， 發 現 受 訪 者 不 管 是 服 務 於 國 有 財 產 署 或 者 是 臺 東 縣 政 府 ， 因 各 有 不 同 的 業 務 執 掌 及 主 管 法 令 ， 國 （ 公 ） 有 土 地 的 土 地 管 理 策 略 上 ， 所 以 對 國 有 土 地 的 管 理 或 利 用 在 程 序 面 及 實 體 面 的 見 解 上 仍 有 歧 異 ， 導 致 大 部 分 國 有 非 公 用 土 地 在 活 化 利 用 的 策 略 上 ， 於 現 階 段 上 並 沒 有 因 為 中 央 與 地 方 政 府 的 合 作 推 展 臺 東 數 位 電 影 商 城 招 商 開 發 案 之 後 ， 使 臺 東 縣 轄 內 的 其 他 大 面 積 國 有 土 地 能 有 更 具 效 益 的 管 理 ， 及 因 應 各 種 土 地 特 性 強 化 運 用 之 立 竿 見 影 的 效 果 。
在 本 節 中 所 要 探 討 的 ， 主 要 是 延 續 上 述 辦 理 流 程 中 的 營 運 及 移 轉 與 返 還 等 2 個階 段繼 續討論 ，為 本研 究 案例係 依雙 方機關 簽訂 合作 改良 利 用契 約 12方 式，國 有 財 產 署 將 國 有 非 公 用 土 地 提 供 予 臺 東 縣 政 府，由 其 負 責 依 政 府 採 購 法 規 定 辦 理 公 開 招 標 ， 再 由 得 標 者 分 別 向 臺 東 縣 政 府 及 國 有 財 產 署 簽 訂 勞 務 採 購 契 約 及 地 上 權 設 定 契 約 ， 在 這 些 契 約 之 中 自 然 會 訂 定 雙 方 之 間 應 有 之 權 利 與 應 盡 之 義 務 ， 而 這 些 權 利 義 務 當 中 ， 在 本 節 的 訪 談 紀 錄 節 略 中，有 部 分 的 受 訪 者 表 示 認 為 未 來 在 本 研 究 案 例 提 供 使 用 期 間 50 年的 狀 況 下 ， 有 可 能 在 相 關 法 令 規 定 未 有 明 確 規 範 情 況 時 會 遭 遇 到 的 各 種 相 關 問 題 。
一、建物價值遞減與後續管理維護問題
本 研 究 案 例 在 簽 約 階 段 時 ， 國 有 財 產 署 與 臺 東 縣 政 府 雙 方 簽 訂 的 合 作 改 良 利 用 契 約 中 已 明 訂，本 案 的 土 地 設 定 地 上 權 的 存 續 期 間 為 50 年，一旦 整 個 開 發 案 順 利 執 行 到 最 後 的 移 轉 與 返 還 階 段 時 ， 雙 方 合 作 期 間 為 至 合 作
1 2 詳 附 錄 七 、 臺 東 數 位 電 影 商 城 合 作 改 良 利 用 契 約 書 。
標 的 的 地 上 權 契 約 屆 滿 或 終 止 之 日 止 ， 在 期 限 屆 滿 或 因 故 終 止 時 ， 地 上 建 物 及 相 關 設 施 除 經 徵 得 國 有 財 產 署 同 意 移 轉 為 國 有 外 ， 臺 東 縣 政 府 應 負 責 督 促 地 上 權 人 於 限 期 內 拆 除 騰 空 ， 並 將 國 有 土 地 交 還 國 有 財 產 署 ， 另 地 上 權 存 續 期 間 ， 非 可 歸 責 於 地 上 權 人 而 終 止 地 上 權 契 約 時 ， 其 地 上 建 物 及 相 關 設 施 之 處 理 方 式 ， 由 國 有 財 產 署 、 臺 東 縣 政 府 與 地 上 權 人 三 方 協 議 處 理 等 以 上 相 關 規 定 。
一 般 傳 統 的 開 發 案 取 得 土 地 的 方 式 大 多 是 以 購 買 獲 得 土 地 所 有 權 ， 以 利 於 先 行 預 售 或 興 建 完 成 後 再 開 始 營 運 或 銷 售 ， 而 且 在 擁 有 土 地 所 有 權 的 情 況 下 ， 通 常 會 採 取 先 賺 取 土 地 漲 價 利 益 ， 再 以 較 高 售 價 轉 讓 獲 取 增 值 利 益 ； 所 以 本 案 以 使 用 權 方 式 提 供 投 資 廠 商 開 發 利 用 ， 並 於 地 上 權 使 用 年 限 結 束 時 依 實 際 情 況 將 地 上 建 物 無 償 移 轉 予 政 府 ， 從 投 資 成 本 效 益 來 看 ， 使 用 權 之 建 物 價 值 會 隨 著 使 用 年 限 逐 漸 遞 減 ， 與 所 有 權 建 物 相 較 其 投 資 報 酬 率 相 對 較 低 ， 從 近 年 來 房 地 產 不 斷 大 漲 的 情 景 下 ， 擁 有 土 地 所 有 權 的 投 資 標 的 有 機 會 大 幅 增 值 ， 相 對 於 使 用 權 的 投 資 標 的 將 會 隨 著 使 用 年 限 價 值 為 零 甚 至 須 騰 空 拆 除 ， 雖 然 可 彰 顯 出 所 有 權 的 重 要 性 與 價 值 ， 但 目 前 大 面 積 國 有 非 公 用 土 地 限 制 出 售 的 政 策 下 ， 提 供 使 用 權 方 式 讓 民 間 合 法 使 用 ， 也 不 失 為 一 種 土 地 活 化 利 用 的 最 佳 方 式 。
而 提 供 設 定 地 上 權 興 建 之 地 上 建 物 還 有 一 項 潛 在 缺 點 ， 再 提 供 使 用 期 間 30~70 年之 地上建 物在 設定 地上 權屆期 時如 需全部 移轉 給政 府使 用，投 資 廠 商 是 否 在 管 理 維 護 上 僅 止 於 可 維 持 正 常 營 運 的 狀 況 ， 未 將 地 上 建 物 視 同 如 所 有 建 物 般 盡 心 維 護 管 理 ， 如 果 政 府 能 在 面 臨 設 定 地 上 權 屆 期 ， 地 上 建 物 需 辦 理 移 轉 階 段 前 ， 修 改 相 關 法 令 規 定 讓 投 資 興 建 的 外 部 成 本 內 部 化 ， 讓 投 資 廠 商 對 於 其 地 上 建 物 善 加 管 理 維 護 ， 對 於 未 來 其 他 此 類 的 招 商 開 發 案 應 能 更 具 有 競 爭 優 勢 。
考 量 合 作開 發 契約 簽 訂 期間 甚 長 ， 於經營 使 用 30~50 年以 後， 可能地 上 建 物 剩餘 殘值已 為 零 。（ A3a4）
以 管 理 機關 立 場 而 言 ， 騰 空 收 回 係 最 佳 處 理 方 式 ， 因 為 無 需 另行 投 入 改 良 或 回復 成 本 ，即 可 供下 個 管 理 計畫使 用 ， 如贈 與收回 ，管 理 機 關 勢必 需 重 新 負擔 管 理 人力 或 其他 成 本 ， 且後續 使 用 計畫 如地上 建物 不 符 使 用目
的 ， 仍 需辦 理 拆 除， 因 此提 出 建 議 ，如契 約 屆 滿需 辦收回 時尚 無 其 他 處分 利 用 計 畫， 統 一以 騰 空 收回 為 原 則 之方式 辦 理 。（ A3a4）
經 由 民 間興 建 後 之 建 築 物 達到 投 資 期 限 後 ，政 府 可 無 償 取 得 或由 投 資 廠 商拆 屋 還 地土 地， 最 終 仍 屬國 有 則可 避 免 政 府將 土地釋 出 後 國有 土 地一 再 減少 ， 反 而不利 政 府 在 推 動公 共 建設 。 （ B6b6）
二、地上權權利金分收原則合理與否問題
同 樣 在 簽 約 階 段 中 ， 由 雙 方 機 關 簽 訂 的 合 作 改 良 利 用 契 約 裡 另 一 個 明 訂 的 收 益 項 目 與 分 配 部 分 ， 因 國 有 非 公 用 土 地 既 已 提 供 投 資 廠 商 使 用 ， 並 且 由 投 資 廠 商 與 國 有 財 產 署 簽 訂 設 定 地 上 權 契 約 ， 自 然 應 由 投 資 廠 商 支 付 開 發 權 利 金 、 每 年的 經 營 權 利 金 及 土 地 租 金 ， 這 些 收 益 除 了 土 地租 金 需 依 規 定 全 數 解 繳 國 庫 外，權 利 金 部 分 則 依 雙 方 機 關 之 約 定，臺 東 縣 政 府 按 40
％ 計 算 分 收 後，其 餘 60％撥 付給 國 有財產 署解 繳國庫，此外，臺東 縣 政府 需 負 責 招 商 相 關 作 業 所 需 經 費 ， 包 括 辦 理 先 期 規 劃 、 公 開 招 商 作 業 等 項 目 及 一 切 人 事 、 行 政 及 管 理 、 營 運 及 督 導 費 用 ， 國 有 財 產 署 除 負 責 提 供 開 發 案 之 國 有 土 地 外 及 繳 納 地 價 稅 外 ， 無 需 支 付 分 擔 其 他 費 用 。
國 有 土 地 撥 用 予 地 方 政 府 於 公 務 或 公 共 使 用 ， 或 者 是 提 供 給 投 資 廠 商 開 發 利 用 ， 均 會 引 進 居 住 、 消 費 或 就 業 人 口 ， 同 時 衍 生 交 通 衝 擊 改 善 、 環 境 汙 染 防 制 及 公 共 安 全 維 護 等 影 響 項 目 ， 以 上 行 政 事 務 從 中 央 與 地 方 分 權 的 觀 點 來 看 ， 幾 乎 都 屬 於 地 方 政 府 所 應 負 責 之 權 屬 ， 因 此 國 有 土 地 由 雙 方 機 關 合 作 開 發 之 後 ， 其 營 運 過 程 中 大 部 分 的 行 政 事 務 仍 是 地 方 政 府 所 需 負 責 的 ， 而 這 些 行 政 事 務 所 衍 生 出 的 財 政 支 出 ， 對 於 本 來 財 政 拮 据 的 地 方 政 府 來 說 ， 土 地 開 發 將 產 生 財 政 衝 擊 ， 所 以 由 雙 方 機 關 在 合 作 開 發 國 有 土 地 的 模 式 下 ， 中 央 政 府 將 相 關 收 益 依 照 雙 方 機 關 合 意 的 比 例 約 定 分 收 ， 地 方 機 關 才 能 將 這 一 部 分 的 收 益 ， 運 用 於 前 述 行 政 事 務 之 必 要 支 出 ， 避 免 地 方 政 府 的 行 政 成 本 及 財 政 負 擔 加 大 ， 權 利 金 或 租 金 分 收 方 式 是 為 可 行 且 合 理 的 措 施 。
至 於 國 有 土 地 提 供 開 發 的 收 益 分 收 比 例 原 則，國 有 財 產 署 在 2013 年訂 定 出 收 益 抵 扣 法、 機 會 成 本 法 及 出 資 比 利 法 等 3 種計 算方 式（表 4-5），以
考 量 不 同 開 發 產 業 、 土 地 價 值 及 開 發 成 本 皆 不 相 同 ， 難 以 訂 定 統 一 的 分 收
計 算 方 法 公 式 公 式 及 運 用 說 明
經 營 權 利 金 ： 80 萬×43＝3,440 萬 元 （第 6 年至第 43 年）
（ 二 ） 開 發 成 本 ： 開 發 期 間 須 投 入 約 1,585 萬 元（含 行政 作業 費及人 事 成 本 ）。
行 政 作 業 費 ： 1 百萬 元（ 每年 2 萬 元估算 ）
人 事 成 本 ： 1,485 萬 元（1×2.2 萬 元 ×13.5 月×50 年）
（ 三 ） 提 供 使 用 權 之 機 會 成 本 ， 以 國 有 非 公 用 財 產 委 託 經 營 實 施 要 點 規 定 計 算 50 年期 之權 利金計 236,697,087 元 （表 4-6）。
表 4-6 委 託經 營權 利金試 算表
地 段 台 東 段 台 東 段 台 東 段 台 東 段
合 計 地 號 551-5 551-7 551-9 551-13
面 積 （ ㎡ ）
（ a） 1,590 1,019 68 24 99 年 申 報 地 價
（ b） 12,141 19,382 31,080 22,500 99 年 公 告 現 值
（ c） 48,712 81,540 130,560 93,000 公 告 現 值 總 額
a×c 77,452,080 83,089,260 8,878,080 2,232,000 171,651,420 訂 約 權 利 金
a×c×1.3％ ×50 年 50,343,852 54,008,019 5,770,752 1,450,800 111,573,423 經 營 權 利 金
a×b×6％ ×50 年 57,912,570 59,250,774 6,340,320 1,620,000 125,123,664 資 料 來 源 ： 研 究 者 自 行 整 理
（ 四 ）國 有 土 地 價 值：以 99 年土 地 公告現 值計 算，總 額為 171,651,420 元 （ 表 4-6）。
參 照 表 4-5 各項方 法計 算， 本研 究 案例之 分收 比例分 別如 下：
（ 一 ） 收 益 抵 扣 法 ：
國 有 財 產 署 部 分
（ 4,190 萬元 -1,585 萬 元） /4,190 萬 元=62.17％
台 東 縣 政 府 部 分
1,585 萬 元 /4,190 萬 元 =37.83％
（ 二 ） 機 會 成 本 法 ：
國 有 財 產 署 部 分
171,651,420 元 /（ 171,651,420 元 +1,585 萬 元 ） =91.55％
台 東 縣 政 府 部 分
1,585 萬 元 /（ 171,651,420 元 +1,585 萬 元 ） =8.45％
（ 三 ） 出 資 比 例 法
國 有 財 產 署 部 分
236,697,087 元 /（ 236,697,087 元 +1,585 萬 元 ） =93.72％
台 東 縣 政 府 部 分
1,585 萬 元 /（ 236,697,087 元 +1,585 萬 元 ） =6.28％
依 據 上 列 計 算 結 果 ， 為 衡 平 臺 東 縣 政 府 在 招 商 開 發 案 所 需 的 行 政 成 本 ， 應 以 收 益 抵 扣 法 計 算 之 比 例 ， 可 符 合 雙 方 機 關 在 合 作 改 良 利 用 契 約 中 約 定 之 分 收 比 例 ， 讓 地 方 政 府 有 意 願 配 合 此 項 政 策 ， 並 可 增 加 地 方 稅 收 及 帶 動 區 域 經 濟 。 但 本 研 究 案 例 係 屬 投 資 開 發 商 城 之 商 業 行 為 ， 依 收 益 抵 扣 法 中 的 開 發 成 本 僅 考 量 行 政 作 業 費 及 人 事 成 本 ， 未 加 入 因 營 運 期 間 所 造 成 的 廢 棄 物 、 空 氣 、 水 源 等 汙 染 ， 以 及 周 邊 的 交 通 衝 擊 與 公 共 安 全 維 護 等 負 面 影 響 因 素 ， 因 此 土 地 開 發 所 增 加 出 來 須 地 方 政 府 負 擔 的 行 政 成 本 ， 對 於 地 方 政 府 未 來 是 否 會 造 成 財 政 負 擔 ， 以 上 述 方 式 計 算 雙 方 機 關 收 益 分 收 比 例 的 原 則 是 否 適 當 ， 還 有 待 進 一 步 的 研 究 。
地 方 政 府不 用 有 償 撥 用 或 價 購 就 可 以 取 得 產 業 所 需 土 地 ， 而 且可 以 在 合 作 案 中取 得 一 定比 率 的權 利 金 等 直接收 入 及 地價 稅等衍 生收 入 。 所 以提 供 符 合 需要 的 土 地及 提 高地 方 政 府 可獲得 的 權 利金 比例， 可產 生 一 定 的效 果。（ A1a3）
如 果 廠 商實 際 營 運 狀 況 不 好就 降 低 權 利 金 、租 金 ， 而 是 必 須 考 量 整 體 經 濟環 境 是 否不 利 於廠 商 的 營 運 。 躉 售物 價指 數 、 地價的 波動 等都 是 可 以 考 量 的 因 素 ， 但 如 果 是 廠 商 經 營 不 善 就 不 應 該 是 調 降 相 關 收 益 的 考 量 因 素 。同 樣 的 再檢 討 機制 也 要 建 立 調 高 政府 收益 的 可能 因素 。（ A1a6）
權 利 金 及租 金 建 議 仍 以 契 約之 約 定 方 式 計 收， 倘 視 得 標 廠 商 實際 營 運
權 利 金 及租 金 建 議 仍 以 契 約之 約 定 方 式 計 收， 倘 視 得 標 廠 商 實際 營 運