臺東縣國有非公用土地開發利用的可行對策

本 研 究 的 訪 談 過 程 中 ， 大 部 分 的 受 訪 者 均 能 肯 定 中 央 機 關 主 動 與 地 方 政 府 積 極 合 作 、 活 化 利 用 國 有 非 公 用 土 地 的 政 策 ， 尤 其 臺 東 數 位 電 影 商 城 招 商 開 發 案 的 推 動 ， 不 但 改 變 以 往 外 界 對 政 府 管 理 國 有 財 產 只 會 採 取 出 租 或 出 售 的 保 守 作 為 ， 而 且 地 方 政 府 還 能 依 據 地 方 實 際 需 求 或 民 眾 意 見 ， 規 劃 出 有 故 事 性 或 特 殊 性 的 施 政 計 畫 來 吸 引 更 多 其 他 投 資 廠 商 注 意 ， 可 利 用 取 得 國 有 土 地 的 使 用 權 來 興 辦 各 項 事 業 ， 進 而 活 絡 地 方 經 濟 創 造 更 多 就 業 機 會 。

所 以 在 本 節 中 要 探 討 的 ， 則 是 綜 理 前 二 節 所 討 論 到 的 ， 在 臺 東 數 位 電 影 商 城 招 商 開 發 案 實 際 執 行 後 ， 發 現 對 於 整 個 國 有 土 地 管 理 處 分 或 活 化 利 用 仍 存 在 的 困 境 ， 及 未 來 在 正 式 營 運 後 可 能 遭 遇 到 的 問 題 ， 參 照 國 有 財 產 法 、 土 地 法 及 國 有 非 公 用 土 地 設 定 地 上 權 作 業 要 點 等 法 令 規 定 ， 同 時 依 據 各 受 訪 者 就 其 業 務 執 掌 ， 來 看 本 研 究 案 例 中 雙 方 機 關 從 整 個 辦 理 流 程 中 各 不 同 階 段 裡 ， 表 達 出 在 整 個 執 行 國 有 土 地 改 良 利 用 業 務 仍 有 其 改 善 及 加 強 的 部 分 ， 進 而 提 出 相 關 可 行 機 制 之 對 策 。

一、建立土地資料庫，強化統籌功能

經 過 本 研 究 案 例 實 際 執 行情 形 的 研 究分 析 後 ， 國 有 財 產 署 提 供 國 有 非 公 用 土 地 配 合 臺 東 縣 政 府推 動 產 業 發 展 計 畫 等 活 化 利 用 作 業後 ， 臺 東 縣 轄 內 的 國 有 土 地閒 置 、 低 度 利 用 之 管 理 成 效 不 彰 ， 及 遭 非 法 占 用 等 情 形 仍 未 明 顯 改 善 ， 雖 然 國 有 財 產 管 理 人 力 不 足 是 個實 際 問 題 之 外 ， 但 該 如 何 確 實 掌 握 並 建 置 國 有 土 地 的 各 項 資 料 ， 強 化 國 有 財 產 署 整 合 調 配的 功 能 協 助臺 東 內 轄 內 各 級 政 府 機 關 隨 時 取 得 資 訊 並 參 考 利 用 ， 才 是 值 得 研 究 的 課 題 。

主 要應 建置 的 ， 是 對於 土地 使 用 限 度 及開 發利 用 計畫 之註 記， 亦即 ， 公 產 管 理機 關 在保 密 規 定限 制 範 圍 內 ， 對 於經 管財產 的 過 去、 現在 以 及 未 來 等 已 發生 、 發生 中 及 未發 生 (規 劃 中)之 使用計 畫等 ，均 應加註 於產 籍 系

統 中 ， 便於 查 詢利 用 。（ A3a2）

國 有 土 地 既 為 國 家 建 設 的 重 要 資 源 ， 也 是 各 級 政 府 實 施 政 策 的 重 要 基 礎 ， 而 國 有 公 用 土 地 由 各 級 政 府 及 國 營 事 業 機 關 作 為 公 務 或 公 共 使 用 外 ， 其 餘 的 國 有 非 公 用 土 地 則 由 國 有 財 產 署 管 理 處 分 ， 但 長 久 以 來 這 類 土 地 一 直 偏 重 在 出 租 或 出 售 方 面 之 業 務 ， 而 中 央 政 府 財 政 收 入 部 分 也 倚 重 這 些 業 務 之 收 益 ， 然而 國 有土 地 除 財 政 目 的外 、 尚 有 經濟、 社會 等 多 項目 的 ，加 以 土 地 種類 龐雜， 分 布 廣闊 ， 故 必 須強化 其 統 籌 調配 權能 ， 才 能發 揮 公有 土 地 應 有之 角 色與 功 能 （林 懋 傑 ， 2004） 。藉 由國有 非公 用土 地只 租 不售 之 政 策 及 提 供 使 用 權 方 式 之 活 化 運 用 模 式 ， 政 府 更 須 掌 握 所 有 國 有 土 地 之 各 種 資 料 ， 便 於 區 隔 不 同 使 用 性 質 的 土 地 類 別 達 到 強 化 管 理 運 用 、 統 籌 分 配 之 效 果 。

限 制讓 售國 有 土地 ，來 達 成 儲 備 國 有土地 目的 ， 已引 民怨 四 起 （1.國 有 畸 零 土地 擋 人出 入 致 無法 建 築。2.國有 土地橫 切私 有土 地間，不利 耕 作。

3.基 地 承租 人 無法 整 修 、增 建 、 改 建須忍 受 寒 流 侵擾 ，無 居 住 品質 。 4.委 託 經 營 受限 於 法人 始 可 申請 ， 難 達 土地有 效 開 發 利用 之目 的 ）。（ A2a2）

國 有 財 產 署 為 綜 理 全 國 國 有 非 公 用 土 地 管 理 業 務 的 角 色 ， 負 有 監 督 國 有 土 地 的 使 用 效 能 ， 及 國 有 非 公 用 土 地 的 統 籌 調 配 的 功 能 ， 所 以 適 合 由 國 有 財 產 署 擔 任 單 一 窗 口 之 對 口 單 位 ， 負 責 公 私 部 門 有 使 用 國 有 土 地 需 要 實 提 供 資 訊 管 道 ， 提 升 管 理 效 能 。 有 關 建 立 土 地 資 料 庫 之 來 源 ， 除 現 由 國 有 財 產 署 經 管 之 國 有 非 公 用 土 地 外 ， 其 他 各 級 政 府 及 國 營 事 業 機 關 經 管 之 國 有 公 用 土 地 ， 經 自 行 清 查 （ 圖 4-3）檢討 後將 閒置、 無維 持公 務或 公 共使 用 之 國 有 土 地 ， 依 規 定 循 廢 止 撥 用 或 變 更 為 非 公 用 財 產 移 交 給 國 有 財 產 署 接 管，一 併 納 入 土 地 資 料 庫 儲 備 資 料 後，將 土 地 基 本 資 料（ 包 括 坐 落 區 位 、 面 積 及 使 用 現 況 ） 再 分 類 整 合 放 置 於 開 放 性 的 網 際 網 路 資 訊 平 台 上 ， 讓 所 有 公 私 部 門 都 能 查 詢 能 提 供 使 用 的 國 有 土 地 資 訊 ， 一 方 面 政 府 有 建 設 需 要 辦 理 撥 用 時 ， 可 縮 短 辦 理 期 程 ， 以 落 實 地 方 建 設 並 落 實 管 用 合 一 原 則 ， 另 一 方 面 民 間 投 資 業 者 有 興 辦 事 業 之 需 要 時 ， 可 依 土 地 資 料 庫 提 供 之 不 同 類 別 土 地 ， 尋 找 適 合 擬 使 用 之 標 的 主 動 與 政 府 聯 繫 合 作 開 發 事 宜 ， 提 高 閒 置 國 有 非 公 用 土 地 的 利 用 效 率 。

圖 4-3 國 家建 設儲 備用地 清查 作業 程序 資 料 來 源 ： 中 國 土 地 經 濟 學 會 （ 2010）

建 置 國 有土 地 儲備 制 度 是應 該 的 。 將可利 用 的 國有土 地按 地用 類別 、 面 積 等 分門 別 類建 置， 使 需 用 國 有 土地機 關 能 從土地 資 料 庫篩 選符 合 需 求 的 土 地 ，對 於 推動 公 共 建設 業 務 有 正面幫 助 。 需地機 關可 以在 規 劃 各 管業 務 時 ， 優先 挑 選國 有 土 地較 多 的 區 位規劃 使 用 ，降低 徵用 私地 所 可 能 遭遇 的 困 難 。（ A1a2）

廢營區 或裁 撤之學 校、 機關 做為 重 點國土 儲 備 工作提 供資 訊要 項 。

（ A2a2）

要 達成 完 備 的建 置 土地 儲 備 ， 最 重 要 的環 節應 落實國 有 土 地之 全面 清 YES

國 公 有 非 公 用 土 地 國 公 營 非 事 業 用 土 地

國 家 儲 備 用 地 清 查

不 處 理 合 於 國 家 儲 備 NO

用 地 認 定 標 準 ？

地 籍 註 記

（ 國 家 儲 備 用 地 ）

取 得 方 式 ？

YES 劃 歸 國 有

（ 實 質 取 得 ）

NO 原 土 地 權 屬 單

位 託 管

（ 非 實 質 取 得 ）

查 ， 達 成全 面 清查 ， 才 有辦 法 掌 握 每一筆 土 地 之現況 。（ A4a2）

土 地 儲 備制 度可為 政 府 機 關 有效 控 制土 地 利 用 、開發 ， 可 以有 效控 制 土 地 供 作用 及 增強 政 府 對土 地 市 場 調控能 力 ， 就目前 國有 土地 管理 之 財 政 部 國 有 財產 署 針對 所 有 非公 用 國 有 土地建 置 管 理系統 ，提 供政 府 機 關 撥 用 、 借 用、 租 賃、 處 分 、開 發 利 用 等已有 雛 形 ，仍應 與航 空測 量 所 、 經濟 部 地 質 調查 所 機關 等 共 同建 置 國 有 土地倉 儲 管 理，就 各 類 土地 使用 情 形 分 類 建 置 網路 搜 尋平 臺 ， 提供 需 地 機 關使用 。（ A5a2）

目 前地 方政 府於除 施政 規劃 所需 外 ，亦常 接獲 民 間投 資者 洽詢 國有 土 地 利用 相 關 資訊 ， 因此 建 置 一 套 資 訊 完整 且便 於 查詢 之土 地儲 備資 料 庫，

對 於國 有土 地 之活 化 利 用實 有 其 存 在 之 必 要性。此 外，建 議該 系 統之 建 置，

可 與 地 籍圖 資 等系 統 連 動整 合，俾 利 確認 土地 所 在地 等相 關資 訊。（ B3b1）

應 可 從 建置 資訊網 站著 手及 建立 單 一窗口 著手 ，例 如 整合 內政 部的 國 公 有 土 地查 詢 系統，或 由國 產 署 建 立 單一 的資 訊 提供 窗口，只 要便利 取得，

即 使 需 要付 費 取得 ， 需 用單 位 應 該 也 會 樂 意付 費。（ B4b1）

假如 地 方政 府有 需 要 施 做公 共建 設 或 開 闢 景點 時， 如 果有 適當 的管 道 取得 土 地來 作開 發 ， 有 土地 儲備 的 機 制 在 就可 以查 詢 並直 接跟 國產 署 洽詢 來施 作 ，是 一個 很 好 的 做法 ，另 外 就 是 看 提供 土地 的 區位 或地 點適 不 適合 地方 政 府的 需求 而 定 。 （ B5b1）

對 於 地 方政 府 任何 之 公 共工 程 或 政 策之推 動 ， 土地之 取得 快慢 與 難 易 實 為 公 共建 設 成敗 與 否 之關 鍵 。 （ B6b1）

因 各 種 產業 發 展所 需 之 適地 條 件 不 一，如 地形（ 坡 度、土 壤、地 質 ）、

區 位 、 交通 、 土地 使 用 類別 、 景 觀 條件…等，建 置依 據各 公有土 地之 類別 屬 性 建 立分 類 機制 ， 以 分 類 管 理 概 念作 成 土 地 儲備機 制之 地 理 資訊 系 統會 比較好 去挑 選。（ B7b1）

國 有 土 地相 關 資訊 應 建 立土 地 儲 備 機制， 建置 方 式以 網際 網 路 資訊 系 統 彙 整 ，並 開 放部 分 權 限予 地 方 政 府查詢 ， 查 詢 項目 如國 有土 地之 地 籍 、

產 籍 資 料、 目 前使 用 情 形及 租 約 期 限等， 以 利 需地機 關依 其施 政 計 畫 及推 動 目 標 進行 規 劃， 進 而 依其 需 求 向 國有財 產 局 辦理後 續土 地改 良 利 用 相關 作 業 。（ B8b1）

二、由地方政府發展地方特色產業

中 央 政 府 推 動 執 行 與 地 方 政 府 合 作 開 發 大 面 積 國 有 土 地 政 策 ， 雖 係 依 據 國 有 財 產 法 第 47 條 規定辦 理之 業務，國有財 產署 除仍 著重 於國有 土地管 理 及 活 化 利 用 ， 更 重 要 的 是 為 配 合 地 方 政 府 如 有 進 行 施 政 規 劃 、 促 進 經 濟 發 展 或 創 造 就 業 機 會 之 需 求 下 ， 以 地 方 政 府 權 管 各 項 目 的 事 業 主 管 項 目 推 動 相 關 產 業 建 設 發 展 ， 達 到 扶 植 或 引 進 產 業 之 目 的 ， 可 主 動 或 被 動 的 挑 選 適 當 規 模 或 區 位 之 國 有 非 公 用 土 地 予 地 方 政 府 ， 用 來 作 為 規 劃 招 商 條 件 ， 公 開 招 選 民 間 企 業 投 資 共 同 開 發 ， 排 除 土 地 使 用 與 開 發 計 畫 間 配 合 不 易 之 問 題 ， 所 以 目 前 國 有 財 產 署 與 各 地 方 政 府 合 作 成 功 的 案 例 當 中 ， 已 有 觀 光 旅 館 、 產 業 園 區 、 文 創 園 區 、 渡 假 園 區 、 商 場 、 市 場 及 交 通 轉 運 中 心 等 多 種 開 發 型 態 ， 目 的 是 讓 地 方 政 府 有 更 大 的 空 間 依 據 其 規 劃 的 開 發 計 畫 挑 選 可 配 合 使 用 特 性 及 類 別 之 土 地標 的 來 興 辦 各 項 公 共 事 業 。

地 方政 府 沒 人、 沒 錢， 共 同 合 作 開 發 著實 艱難 ， 由地 方規 劃以 地方 特 色 ，修 改 法 令都 會 區無 償撥 用 ， 廢 校 、機 關變 通 廣設 立體 收費 停車 場 。 發 展 觀光（ 景點 ）地 區，規 劃臨 時攤 販 專 區（ 內含 水、電、廁 所）、夜 市，收 取 清潔 費 、 租金 等 。（ A2a3）

地方 政 府協 調並 配 合 發 展政 策挑 選 適 宜 廠 商進 駐， 投 入資 本以 建設 發 展。（ A3a1）

規 劃 時 的定 位越清 楚 越 好 ， 規劃 方 向不 明 確 ， 一下子 這 樣 ，一 下子 那 樣 ， 變 來變 去，到 後 來 就 變 成紙 上 談兵 或 不 了 了之。（ A1a4）

臺東地 區所 轄幅員 遼闊 ，人 口稠 密 度不足 ， 且 人口外 流 嚴 重， 倘若 能 著 重 發 展觀 光 之方 向 ， 推動 地 方 目 的事業 主 管 機關共 同合 作開 發 ， 發 展觀 光 相 關 產業 創 造就 業 機 會， 鼓 勵 人 口迴流 。（ A4a3）