第二章 文獻探討
第二節 公民參與理論探討
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了 取 得 資 源 而 進 行 區 域 競 爭 或 是 區 域 合 作 ， 常 常 必 須 跨 越 行 政 區 域 的 地 理 界 限 ， 推 動 與 其 他 地 方 政 府 間 的 各 種 互 動 網 絡 關 係 ； 此 外 ， 民 眾 對 公 共 服 務 的 需 求 快 速 增 加 ， 而 地 方 政 府 面 臨 的 現 狀 是 地 方 財 政 困 窘 與 資 源 匱 乏 ， 因 此 與 私 部 門 和 志 願 性 團 體 共 同 合 作 是 提 供 良 善 公 共 服 務 最 好 的 方 法 。（ 劉 坤 憶 ， 2 0 0 9 ）
治 理 過 程 中 ， 由 於 多 元 的 行 動 者 參 與 實 際 運 作 ， 並 且 治 理 的 界 限 趨 於 模 糊 化 ， 地 方 政 府 的 角 色 產 生 明 顯 的 變 化 ， 與 各 類 行 動 者 之 間 建 立 了 嶄 新 的 互 動 模 式 。
地 方 治 理 的 精 神 在 於 政 府 已 經 無 法 作 為 公 共 服 務 網 絡 中 的 主 導 者 ， 獨 力 處 理 公 共 事 務 ， 而 必 須 透 過 公 民 社 會 ， 積 極 與 公 民 社 會 夥 伴 合 作 互 動 ， 發 展 協 力 關 係 ， 才 能 有 效 促 進 地 方 經 濟 與 增 進 社 會 福 祉（ 廖 俊 松 ， 2 0 0 9 ）。 地 方 政 府 惟 有 與 治 理 網 絡 間 的 行 動 者 善 性 互 動 ， 彼 此 發 揮 互 助 合 作 的 信 念 與 精 神 ， 協 力 分 擔 公 共 服 務 功 能 與 管 理 責 任 ， 結 合 公 民 社 會 積 極 參 與 的 效 能 發 揮 ， 才 能 有 助 於 地 方 社 會 集 體 公 共 利 益 的 實 踐 ， 充 分 回 應 外 界 環 境 與 社 會 結 構 的 快 速 變 遷 。
綜 言 之 ， 地 方 政 府 在 治 理 的 過 程 中 ， 雖 然 角 色 上 已 經 無 法 像 過 去 一 樣 扮 演 著 獨 占 性 的 領 導 者 ， 但 是 他 仍 舊 必 須 擔 綱 公 共 利 益 的 維 護 者 ， 在 社 會 所 能 夠 容 許 的 範 圍 內 ， 領 航 政 策 方 向 並 聯 結 政 策 網 絡 中 的 各 類 行 動 者 和 各 種 資 源 。
第 二 節 公 民 參 與 理 論 探 討
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性 ， 而 台 灣 公 民 參 與 的 發 展 ， 為 不 可 否 認 的 具 有 多 元 現 象 ， 與 民 間 自 治 團 體 、 非 營 利 組 織 、 非 政 府 組 織 的 蓬 勃 息 息 相 關 ， 而 公 民 參 與 地 方 公 共 事 務 ， 有 助 於 建 構 一 個 更 成 熟 的 公 民 社 會 。
公 民 參 與 雖 然 是 現 代 民 主 政 治 的 必 要 條 件 ， 但 是 仍 有 若 干 限 制 及 可 能 的 負 面 效 果 必 須 加 以 注 意 。 因 此 強 化 公 民 會 館 的 公 民 參 與 機 制 ， 必 須 考 量 公 民 參 與 的 特 性 、 限 制 及 其 他 的 配 合 措 施 ， 才 能 使 公 民 會 館 展 現 社 會 教 育 的 意 義 與 價 值 ， 增 進 公 共 福 祉 。
壹 、 公 民 參 與 的 意 涵
「 簡 單 的 說 ， 公 民 參 與 就 是 由 公 民 共 同 分 享 決 策 的 行 動 。 一 個 現 代 民 主 社 會 的 公 民 應 該 包 括 權 利 與 義 務 二 者 ， 而 公 民 參 與 正 是 表 現 權 利 與 義 務 的 最 佳 管 道 。 」（ 許 文 傑 ， 2 0 0 0 ）
「 人 民 或 民 間 團 體 基 於 主 權 的 認 知 及 實 踐 ， 對 於 政 府 的 行 動 及 政 策 可 以 獲 得 充 分 的 資 訊 ， 同 時 也 有 健 全 參 與 的 管 道 。 人 民 從 知 的 過 程 中 可 以 掌 握 較 豐 富 的 資 訊 ， 培 養 受 尊 重 的 認 知 ， 進 而 將 感 情 、 知 識 、 意 志 及 行 動 在 其 生 活 的 社 會 中 作 累 積 性 的 付 出 。 而 另 一 方 面 ， 行 政 機 關 則 可 以 透 過 人 民 的 主 動 參 與 ， 與 人 民 產 生 良 性 的 互 動 、 贏 得 人 民 的 信 任 及 同 意 ， 為 行 政 機 關 本 身 提 供 合 法 性 的 基 礎 。 」（ 吳 英 明 ， 1 9 9 3 ）
公 民 參 與 從 民 主 政 治 的 內 涵 或 公 共 政 策 形 成 的 過 程 來 看 ， 主 張 的 是 積 極 、 主 動 深 入 參 與 公 共 事 務 ， 不 限 於 開 會 或 投 票 的 表 面 形 式 ； 參 與 者 不 只 限 於 社 會 或 政 治 菁 英 ， 還 應 該 包 括 廣 泛
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定 的 權 利 。
由 於 公 民 與 地 方 政 府 的 關 係 較 密 切 、 接 近 與 熟 悉 ， 因 此 ， 公 民 的 主 觀 意 識 能 力 比 對 中 央 政 府 而 言 較 強 ， 也 就 是 說 公 民 認 為 其 較 有 能 力 影 響 地 方 政 府 的 決 策 （ 張 明 澍 ， 1 9 9 6 ： 1 6 2 ）。 所 以 ， 對 於 公 民 而 言 ， 地 方 層 級 的 公 共 議 題 是 他 們 比 較 有 能 力 也 有 意 願 參 與 的 議 題 ； 另 外 ， 從 地 方 公 共 事 務 的 參 與 開 始 做 起 ， 可 以 使 得 公 民 有 機 會 學 習 政 治 參 與 的 能 力 ， 再 將 這 一 經 驗 與 知 識 擴 大 到 全 國 性 的 議 題 與 政 策 上 。
民 主 制 度 的 形 塑 過 程 必 須 透 過 成 熟 的 公 民 社 會 發 展 出 自 由 而 且 活 絡 的 綿 密 公 民 參 與 網 絡 與 培 育 豐 富 的 公 民 意 識 。（ 廖 俊 松 ， 2 0 0 9 ） 而 公 民 社 會 是 社 會 上 各 種 公 民 組 織 的 複 雜 大 拼 盤 ， 裡 面 包 含 了 鄰 里 組 織 、 合 唱 團 、 合 作 社 、 志 願 性 團 體 、 教 育 機 構 、 俱 樂 部 、 工 會 、 媒 體 、 慈 善 機 構 、 教 堂 、 政 黨 等 。 公 民 主 動 地 積 極 參 與 社 會 公 共 事 務 活 動，將 有 助 於 養 成 公 民 意 識（ B o i x a n d P o s n e r , 1 9 9 8 ： 6 9 1 ； 引 自 廖 俊 松 ， 2 0 0 9 ）。
以 臺 北 市 為 例 ， 一 如 許 多 國 際 發 達 城 市 ， 正 處 於 努 力 建 構
「 公 民 社 會 」 的 過 程 。 臺 北 市 ， 一 直 是 臺 灣 各 種 政 治 勢 力 競 逐 的 戰 場 ， 亦 是 呈 現 統 獨 矛 盾 尖 銳 對 峙 的 社 會 現 象 ， 然 而 ， 如 果 仔 細 觀 察 台 北 街 頭 巷 尾 人 們 生 活 的 樣 貌 以 及 社 區 居 民 思 維 的 方 式 ， 就 能 體 會 到 臺 北 市 公 民 意 識 的 微 妙 變 化 。 雖 然 仍 處 於 局 部 建 構 的 雛 型 階 段 ， 但 自 各 方 面 來 講 ， 臺 北 市 民 眾 已 經 比 較 習 慣
「 公 民 社 會 」的 運 作 模 式，並 透 過 這 種 模 式 來 維 護 自 身 的 權 益 ， 以 及 表 達 對 公 共 事 務 的 態 度 和 看 法 。（ 王 豐 ， 2 0 0 8 ）
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顯 而 易 見 的 一 個 例 子 就 是 臺 北 市 搭 乘 捷 運 通 勤 族 群 營 造 出 的「 捷 運 文 化 」， 所 展 現 出 的 公 民 意 識 。 民 眾 進 入 捷 運 站 候 車 月 台 後 ， 不 論 是 擁 擠 的 尖 峰 時 刻 ， 或 者 稀 疏 的 離 峰 時 段 ， 會 習 慣 性 地 按 照 地 面 劃 好 的 等 候 線 排 隊 等 車 。 絕 大 多 數 的 人 都 懂 得 空 間 秩 序 的 觀 念 隨 時 讓 出 車 廂 中 央 的 行 走 空 間 ， 方 便 供 人 上 下 車 。（ 王 豐 ， 2 0 0 8 ）
另 外 ， 臺 北 市 2 0 1 4 年 11 月 4 日 通 過 「 臺 北 市 都 市 發 展 公 民 社 會 行 動 綱 領 」， 提 出 「 多 元 」、「 參 與 」、「 公 義 」、「 夥 伴 」 四 大 目 標，未 來 透 過「 保 障 多 元 價 值 環 境 」、「 強 化 公 共 利 益 精 神 」、
「 建 立 公 民 參 與 機 制 」、「 推 廣 公 民 參 與 理 念 」 等 四 大 面 向 四 大 面 向 、 9 大 策 略 、 3 0 項 行 動 方 案 ， 指 引 市 府 未 來 政 策 實 現 公 民 社 會 價 值 。 但 未 來 要 具 體 落 實 ， 還 需 進 一 步 建 置 背 景 多 元 、 參 與 多 元 的 公 義 程 序 ， 建 立 城 市 歸 屬 感 與 對 整 體 市 政 發 展 的 關 懷 ， 方 能 實 踐 公 民 參 與 。（ 臺 北 市 政 府 民 政 局 ， 2 0 1 4 ）
貳 、 地 方 公 務 員 角 色 與 功 能 之 轉 化
學 者 D e n n a r d（ 1 9 9 6 ） 認 為 ， 要 真 正 實 踐 民 主 政 治 的 精 神 ， 必 須 在 公 民 參 與 公 共 對 話 的 過 程 中 ， 納 入 自 我 覺 醒 的 公 務 員 。 而 公 務 員 不 僅 不 需 要 屏 除 人 格 ， 亦 可 藉 由 參 與 民 主 政 治 的 過 程 中 ， 培 養 出 對 公 民 的 關 懷 與 產 生 公 共 服 務 的 責 任 感（ D e n n a r d ， 1 9 9 6 ： 3 1 7 ； 引 自 許 立 一 ， 2 0 0 4 ） 。
地 方 公 務 員 面 對 公 民 愈 來 愈 積 極 參 與 地 方 公 共 事 務 的 社 會 現 狀 ， 必 須 調 整 自 我 認 知 ， 理 解 到 已 經 不 能 再 自 視 為 社 會 公 共 事 務 主 導 者 ， 而 且 應 當 在 規 劃 及 制 定 公 共 政 策 的 過 程 中 ， 與
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公 民 建 構 平 等 的 夥 伴 關 係 與 協 力 機 制 ， 共 同 擔 負 起 治 理 的 責 任 與 民 共 治 之 責 ， 才 能 發 展 出 以 公 民 為 導 向 的 公 共 政 策 。 而 政 府 機 關 於 研 擬 公 務 員 職 前 或 在 職 訓 練 研 習 制 度 時 ， 應 該 要 讓 公 務 員 對 於 公 民 參 與 概 念 的 重 要 性 產 生 相 當 的 認 知 ， 並 且 加 強 有 關 非 營 利 組 織 、 社 區 參 與 、 志 願 服 務 、 公 民 參 與 及 社 會 運 動 等 相 關 的 課 程 設 計 。 （ 黎 錦 福 、 吳 沛 彰 、 黎 逸 青 ， 2 0 1 4 ）
地 方 公 務 員 於 處 理 公 共 事 務 的 實 務 運 作 中 ， 基 本 上 已 經 蘊 含 了 培 養 和 維 護 公 民 參 與 精 神 的 概 念 。 學 者 M o o r e （ 1 9 9 5 ） 曾 言 道 ： 「 公 務 員 在 制 定 與 執 行 公 共 政 策 時 ， 必 須 通 達 並 整 合 多 元 行 動 者 間 的 利 益 和 價 值 」 。 其 次 ， 學 者 K o b r a k 還 補 充 指 出 ： 公 共 行 政 人 員 的 角 色 內 涵 主 要 為 道 德 風 險 的 承 擔 者 ， 遠 比 他 們 所 承 擔 的 財 務 風 險 （ f i n a n c i a l r i s k ） 更 為 沉 重 （ K o b r a k， 1 9 9 6 ： 2 1 4； 引 自 許 立 一 ， 2 0 0 4 ）。 職 是 之 故 ， 公 務 員 應 以 公 民 參 與 的 促 進 與 維 護 者 自 居 ， 在 實 務 上 除 了 必 須 調 合 各 類 行 動 者 間 的 個 別 利 益 ， 也 必 須 與 廣 泛 的 多 數 民 眾 建 立 信 任 的 關 係 ， 鼓 勵 其 參 與 各 種 政 策 議 題 或 公 共 事 務 活 動 。 （ 許 立 一 ， 2 0 0 4 ）
參 、 公 民 參 與 的 省 思 ： 實 質 參 與 的 匱 乏
學 者 C a m i l l a M . S t i v e r s 曾 言 道 ， 人 性 或 許 傾 向 自 利 ， 但 是 藉 由 學 習 參 與 政 治 活 動 ， 公 民 得 以 培 育 出 同 理 心 與 明 察 的 智 慧
（ S t i v e r s， 1 9 9 0： 2 6 5 ）。 而 公 共 事 務 的 運 作 若 是 無 法 體 現 社 會 衡 平 正 義 ， 僅 關 注 於 單 純 利 益 交 換 的 自 利 層 面 ， 無 庸 置 疑 將 難 以 避 免 落 入 隱 含 市 場 法 則 的 民 粹 政 治 ， 公 共 行 政 亦 將 陷 入 以 偏 概 全 的 窘 境 ， 惟 有 實 質 的 公 民 參 與 才 能 促 成 良 善 的 治 理 。 （ 許
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立 一 ， 2 0 0 4 ）
公 民 參 與 ， 不 是 形 式 上 的 多 數 決 原 則 ， 也 不 應 被 媒 體 或 政 客 操 弄 ， 而 是 廣 泛 的 公 民 均 能 有 平 等 機 會 表 達 自 己 的 意 見 與 主 張 的 公 共 對 話 機 制 ， 並 且 能 分 享 對 話 過 程 與 結 果 。 民 主 政 治 強 調 的 是 決 策 的 「 過 程 」 必 須 是 一 種 出 於 自 由 且 相 互 深 入 理 解 的 公 共 對 話 。 （ 許 立 一 ， 2 0 0 4 ）
公 民 社 會 通 常 指 於 政 府 和 各 類 行 動 者 間 ， 為 了 謀 求 共 同 利 益 ， 有 自 由 表 達 意 見 的 空 間 ， 自 主 性 參 與 公 共 事 務 。 而 政 府 肩 負 必 須 整 合 多 元 社 會 利 益 的 責 任 ， 建 構 由 公 部 門 、 私 部 門 及 第 三 部 門 共 同 參 與 的 新 治 理 型 態 。 再 者 ， 過 去 單 打 獨 鬥 、 默 默 發 展 的 非 營 利 組 織 或 各 種 民 間 團 體 ， 現 在 作 風 已 經 轉 變 為 會 透 過 對 於 各 種 不 同 公 共 事 務 採 取 作 為 或 不 作 為 ， 以 影 響 沉 默 的 多 數 ， 迫 使 政 府 回 應 。 政 府 若 能 盡 早 瞭 解 各 類 行 動 者 之 想 法 需 求 ， 進 行 協 調 溝 通 或 調 整 公 共 政 策 方 向 ， 將 能 使 有 效 減 少 治 理 的 阻 力 ， 順 利 推 動 公 共 政 策 ， 也 更 能 保 障 公 民 的 社 會 福 祉 。（ 黎 錦 福 、 吳 沛 彰 、 黎 逸 青 ， 2 0 1 4 ）
肆 、 地 方 政 府 應 引 導 優 質 的 公 民 參 與
民 主 政 治 脈 絡 下 的 公 共 行 政 ， 其 內 涵 應 該 在 於 傾 聽 公 民 的 聲 音 和 觀 點 與 引 導 優 質 的 公 民 參 與 ， 而 非 計 畫 的 控 制 或 政 策 評 估 。 學 者 D e n n a r d（ 1 9 9 6 ） 認 為 ， 公 共 行 政 應 在 公 民 參 與 公 共 對 話 的 過 程 中 扮 演 重 要 角 色 。 由 於 地 方 政 府 與 民 眾 之 間 的 互 動 相 對 直 接 ， 因 此 將 D e n n a r d 的 觀 點 運 用 在 地 方 公 共 事 務 運 作 上 ， 更 能 實 踐 民 主 政 治 的 精 義 。 （ 許 立 一 ， 2 0 0 4 ）
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D e n n a r d（ 1 9 9 6 ）也 同 時 指 出 ， 政 府 應 該 授 予 公 民 實 際 操 控 和 參 與 公 共 事 務 運 作 的 權 力 。 現 在 的 民 營 化 政 策 潮 流 ， 只 是 將 公 共 服 務 的 責 任 轉 由 私 部 門 生 產 及 提 供 ， 同 時 可 能 侵 蝕 政 府 與 公 民 間 的 信 任 基 礎 。 要 突 破 這 個 困 境 ， 必 須 仰 賴 政 府 在 民 主 行 政 中 能 扮 演 具 備 自 我 覺 察 意 識 的 重 要 的 角 色 ， 而 公 務 員 不 但 需 要 要 具 備 為 公 共 政 策 辯 護 的 能 力 ， 還 必 須 重 視 培 養 公 民 的 道 德 意 識 （ D e n n a r d ， 1 9 9 6 ： 3 1 8 - 3 1 9 ； 引 自 許 立 一 ， 2 0 0 4 ） 。
地 方 政 府 在 公 民 參 與 地 方 治 理 的 過 程 中 ， 應 該 引 導 並 形 塑
地 方 政 府 在 公 民 參 與 地 方 治 理 的 過 程 中 ， 應 該 引 導 並 形 塑