第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
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第 一 章 緒 論
公 民 參 與 （ c i v i c e n g a g e m e n t ） 一 直 是 文 化 資 產 由 政 策
（ p o l i c y ） 到 實 踐 （ p r a c t i c e ） 的 治 理 動 態 過 程 的 核 心 議 題 ， 尤 其 以 公 有 建 築 文 化 資 產 再 利 用 ， 既 然 為「 公 有 」， 對 於 公 民 參 與 的 要 求 更 甚 於 非 公 有 者 。 然 而 公 民 參 與 針 對 不 同 的 文 化 資 產 對 象 ， 以 及 不 同 的 行 動 者 間 ， 應 該 有 各 種 不 同 的 因 應 策 略 ， 不 論 是 採 取 爭 辯 、 質 疑 、 衝 突 、 討 論 與 學 習 的 態 度 ， 都 是 文 化 資 產 展 現 公 民 參 與 所 構 築 之 公 共 性 的 重 要 契 機 。 本 研 究 針 對 就 臺 北 市 信 義 公 民 會 館 的 功 能 定 位 進 行 分 析 ， 思 考 如 何 以 地 方 治 理 與 公 民 參 與 的 觀 點 強 化 都 市 公 有 文 化 資 產 公 民 參 與 的 各 種 想 像 與 可 能 。
第 一 節 研 究 背 景 與 動 機
本 研 究 企 圖 從 地 方 治 理 觀 點 出 發 ， 以 臺 北 信 義 公 民 會 館 ， 從 老 舊 眷 村 拆 除 爭 議 ， 到 爭 取 成 為 文 化 與 古 蹟 保 存 ， 最 後 成 為 公 民 會 館 之 發 展 歷 程 。 但 這 些 研 究 一 方 面 仍 缺 乏 對 這 種 後 政 治 共 識 所 帶 來 之 問 題 及 影 響 ， 提 出 較 為 詳 細 與 批 判 性 的 反 思 。
壹 、 研 究 背 景
近 年 來 治 理（ g o v e r n a n c e ）成 為 研 究 公 共 政 策 的 流 行 概 念 ， 治 理 因 在 不 同 層 次 而 有 不 同 的 內 涵 。 在 地 方 政 府 的 層 次 ， 地 方 政 府 站 在 和 民 眾 生 活 息 息 相 關 之 事 務 的 第 一 線 ， 治 理 遂 不 強 調
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傳 統 層 級 節 制 的 統 治 ， 而 是 分 權 （ d e c e n t r a l i z a t i o n ） 與 合 作 ， 政 府 的 角 色 便 從 領 導 統 治 轉 變 為 領 航 （ s t e e r i n g ）， 民 眾 加 入 政 策 決 策 與 執 行 的 網 絡 關 係 中 ， 彼 此 互 動 而 形 成 夥 伴 關 係 （ 高 永 光 ， 2 0 0 7 ）。 行 政 學 者 全 鍾 燮 （ J . S . J u n ） 認 為 民 主 行 政 應 具 備 6 項 原 則 ， 其 中 之 一 即 為 「 參 與 」。 民 眾 透 過 參 與 公 共 政 策 決 策 與 執 行 過 程 的 學 習 ， 有 助 於 提 升 政 治 效 能 感 （ p o l i t i c a l e f f i c a c y ）， 公 民 參 與 已 成 為 衡 量 民 主 政 治 的 必 要 條 件 。 1 9 9 0 年 代 後 ， 公 民 參 與 的 潮 流 在 全 球 盛 行 ， 企 圖 透 過 ： 對 於 地 方 認 同 或 共 識 的 形 塑 ， 公 眾 參 與 及 市 民 社 會 的 培 育 ， 來 動 員 民 眾 與 社 會 團 體 ， 以 填 補 國 家 與 市 場 在 治 理 上 的 失 靈 ( t h e g o v e r n i n g f a i l u r e o f s t a t e a n d m a r k e t )，並 共 同 負 責 起 解 決 都 市 問 題 及 參 與 地 方 治 理 的 責 任 。
1 9 9 4 年 行 政 院 推 動 一 系 列 「 社 區 總 體 營 造 」（ c o m m u n i t y b u i l d i n g ）政 策 與 計 畫 ， 經 由 社 區 民 眾 共 同 參 與 的 方 式 ， 將 文 化 建 設 還 原 到 以 地 方 認 同 作 為 核 心 ， 契 合 建 立 文 化 公 民 之 態 度 與 生 活 的 世 界 趨 向 ， 2 0 0 2 年 由 文 建 會 主 導 的「 地 方 文 化 館 」計 畫 ， 更 結 合 歷 史 建 築 及 閒 置 空 間 再 利 用 等 計 畫 概 念 ， 將 軟 硬 體 改 善 及 資 源 透 過 地 方 文 化 據 點 的 建 立 與 結 合 ， 希 望 為 地 方 、 社 區 擬 具 可 以 永 續 經 營 之 文 化 建 設（ 林 曉 薇 ， 2 0 0 9 ）。 臺 北 市 政 府 民 政 局 為 發 展 各 行 政 區 之 人 文 史 蹟 、 地 方 文 化 及 產 業 特 色 ， 特 別 仿 效 日 本 「 公 民 館 」 於 各 行 政 區 設 置 公 民 會 館 ， 提 供 市 民 參 與 公 共 生 活 之 場 所 ， 活 化 地 區 文 化 、 營 造 地 區 與 社 區 特 色 ， 積 累 地 方 文 史 資 料 ， 將 之 建 構 為 鄰 里 社 區 人 際 網 路 交 流 的 平 台 。「 公 民 館 」 是 目 前 日 本 最 普 遍 的 社 會 教 育 設 施 ， 截 至 2 0 1 3 年 為 止 統 計
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數 字 顯 示 ， 日 本 全 國 約 有 1 7 , 3 0 0 館 ， 遍 布 於 各 個 城 市 鄉 鎮 ， 與 在 地 居 民 的 日 常 生 活 息 息 相 關 ， 是 日 本 各 地 區 的 社 會 教 育 中 心 公 民 館 ， 根 植 在 居 民 的 生 活 環 境 中 ( 丘 紀 芸 ， 1 9 9 5 ) 。
前 臺 北 市 政 府 民 政 局 長 林 正 修 參 訪 日 本 那 霸 市 區 公 民 館 後 ， 提 出 仿 效 日 本 公 民 館 制 度 ， 設 置「 臺 北 市 公 民 會 館 」制 度 。 主 要 是 為 了 脫 離 體 制 內 的 里 長 制 度 與 體 制 外 的 社 區 發 展 協 會 制 度 相 互 競 爭 的 局 面 ， 因 應 公 民 意 識 逐 漸 抬 頭 ， 學 習 需 求 日 漸 多 元 的 氛 圍 。 民 政 局 自 2 0 0 0 年 迄 今 ， 總 共 設 立 了 信 義 、 文 山 、 大 同 、 士 林 、 北 投 、 中 正 、 中 山 等 七 所 公 民 會 館 。 使 用 面 積 最 大 的 是 信 義 公 民 會 館，有 4 1 5 3 平 方 公 尺，最 小 的 是 文 山 公 民 會 館 ， 僅 有 6 3 6 平 方 公 尺 。 臺 北 市 信 義 公 民 會 館 成 立 於 2 0 0 3 年 1 0 月 2 5 日 ， 基 地 面 積 4 1 5 0 坪 ， 以 二 大 區 塊 為 綜 合 規 劃 ， 設 立 特 展 、 眷 村 文 物 、 展 演 及 社 區 等 四 館 ， 建 築 面 積 （ 樓 地 板 ） 約 7 2 0 坪 ， 另 一 區 則 設 立 了 松 勤 、 中 央 及 莊 敬 文 化 公 園 之 廣 場 供 戶 外 活 動 。 地 理 位 置 於 臺 北 市 信 義 計 畫 區 內 ， 原 為 四 四 兵 工 廠 所 屬 眷 村 － 四 四 南 村 ， 眷 屬 住 戶 於 1 9 9 9 年 遷 出 後 ， 由 社 區 居 民 及 文 化 界 人 士 發 起 眷 村 文 化 保 存 運 動 及 成 立 文 史 工 作 室 ， 再 經 文 化 局 古 蹟 審 查 委 員 會 勘 查 ， 列 為 「 歷 史 建 築 物 」 予 以 保 存 及 規 劃 。
然 而 ， 臺 北 市 公 民 會 館 陸 續 完 成 營 運 後 ， 即 遭 各 界 及 媒 體 批 評 其 定 位 不 明 ， 使 用 率 低 落 ， 尤 以 「 蚊 子 館 」 之 抨 擊 影 響 最 大 ， 再 者 民 政 局 本 身 在 文 化 相 關 方 面 專 業 操 作 深 度 不 足 與 人 才 數 量 不 足 的 困 境 ， 以 致 與 區 民 活 動 中 心 功 能 重 疊 ， 無 法 發 揮 預 期 效 益 。 而 信 義 公 民 會 館 ， 雖 無 使 用 率 不 足 的 情 況 ， 卻 無 法 發
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揮 社 會 教 育 的 功 能 。 故 如 何 以 地 方 治 理 與 公 民 參 與 理 論 的 觀 點 ， 檢 視 信 義 公 民 會 館 發 展 變 遷 與 現 行 營 運 方 式 ， 並 分 析 其 功 能 定 位 ， 來 探 討 如 何 強 化 公 民 會 館 公 民 參 與 的 機 制 ， 促 進 公 民 社 會 （ c i v i l s o c i e t y ） ， 為 本 研 究 關 注 之 重 點 。
貳 、 研 究 動 機
隨 著 都 會 區 域 發 展 ， 民 眾 的 生 活 型 態 及 社 會 結 構 轉 變 所 致 ， 許 多 公 有 設 施 已 不 符 原 初 使 用 目 的 ， 陸 續 出 現 為 人 民 所 詬 病 的 低 度 使 用 或 閒 置 的 狀 況 。 另 一 方 面 ， 面 對 多 元 化 的 生 活 需 求 與 社 會 型 態 ， 許 多 地 區 民 眾 卻 又 苦 於 必 要 公 共 空 間 與 生 活 設 施 之 嚴 重 匱 乏 。 閒 置 與 匱 乏 即 為 台 灣 目 前 公 共 空 間 出 現 既 矛 盾 但 又 共 生 的 真 實 情 境 。 然 而 ， 公 有 設 施 活 化 不 單 只 是 硬 體 上 拆 除 重 建 或 建 築 翻 新 而 已 ， 而 是 要 能 具 體 展 現 各 地 方 獨 特 風 格 形 式 與 魅 力 ， 創 造 出 豐 富 的 文 化 多 樣 性 面 貌 ， 滿 足 社 會 持 續 改 變 所 產 生 的 需 求 。
在 治 理 的 觀 念 與 要 求 下 ， 地 方 政 府 必 須 透 過 許 多 精 心 的 設 計 帶 動 居 民 一 起 參 與 公 共 服 務 推 動 。 因 此 地 方 政 府 必 須 具 備 規 劃 與 設 計 ， 以 及 號 召 與 執 行 的 能 力 。 然 而 ， 在 治 理 時 代 突 然 來 臨 後 ， 地 方 政 府 沒 有 充 分 的 時 間 學 習 ， 往 往 因 能 力 不 足 而 產 生 問 題 （ 高 永 光 ， 2 0 0 7 ）。 以 國 際 觀 點 來 看 ， 日 本 公 民 館 是 村 里 的 集 會 所 、 會 議 室 、 小 型 研 習 中 心 ， 充 分 鼓 勵 民 眾 主 動 參 與 ， 並 且 立 法 保 障（ 日 本 教 育 基 本 法 ）， 由 中 央 加 以 經 費 補 助 ， 形 成 社 區 的 中 心 。 反 觀 臺 北 市 公 民 會 館 ， 由 臺 北 市 政 府 主 導 推 動 ， 民 眾 鮮 有 機 會 與 管 道 參 與 ， 更 遑 論 實 際 管 理 者 區 公 所 存 在 專 業 人
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身 為 臺 北 市 區 公 所 基 層 人 員 ， 亦 是 臺 北 市 信 義 區 居 民 ， 幾 年 來 側 面 觀 察 目 前 信 義 公 民 會 館 營 運 狀 況 ， 由 於 近 幾 年 信 義 區 周 遭 商 圈 發 展 逐 漸 成 熟 ， 進 而 帶 動 文 化 產 業 及 活 動 興 盛 ， 場 館 與 經 常 舉 辦 國 內 外 展 覽 的 世 貿 中 心 及 已 成 為 臺 北 市 新 地 標 的 1 0 1 大 樓 為 鄰 ， 除 使 用 面 積 較 另 外 6 座 公 民 會 館 為 大 ， 交 通 堪 稱 便 捷 ， 透 過 網 路 部 落 客 旅 遊 經 驗 分 享 的 大 量 書 寫 ， 加 上 場 館 租 借 費 用 低 廉 ， 不 管 是 行 政 機 關 、 大 學 院 校 甚 至 公 司 行 號 競 相 於 場 館 內 辦 理 展 覽 及 活 動 ， 使 場 館 之 使 用 率 滿 載 。 然 而 ， 參 觀 人 數 及 場 館 使 用 率 是 否 就 足 以 評 估 公 民 館 之 營 運 績 效 ， 仍 有 待 商 榷 。 畢 竟 公 民 會 館 設 置 之 初 ， 旨 在 提 供 鄰 里 社 區 人 際 網 路 交 流 的 平 台 ， 凝 聚 社 區 共 識 ， 需 要 文 化 資 源 挹 注 與 扶 植 ， 而 非 以 場 館 租 借 為 主 。 因 此 如 何 在 地 方 治 理 與 公 民 參 與 的 觀 點 下 ， 強 化 公 民 會 館 實 質 公 民 參 與 為 本 研 究 所 關 心 的 重 要 課 題 。
是 以 ， 欲 透 過 本 研 究 來 探 討 臺 北 市 信 義 公 民 會 館 如 何 推 動 強 化 公 民 參 與 ， 並 進 行 公 民 會 館 功 能 定 位 之 評 估 與 檢 視 ， 瞭 解 行 政 機 關 執 行 營 運 管 理 之 資 源 與 能 量 多 寡 、 存 在 價 值 認 知 、 經 營 模 式 及 困 境 、 地 方 參 與 意 識 等 ， 並 冀 望 以 地 方 治 理 的 宏 觀 角 度 ， 梳 理 台 灣 社 會 的 文 化 價 值 觀 ， 將 基 層 機 關 的 執 行 經 驗 及 相 關 意 見 回 饋 至 地 方 政 府 ， 以 提 供 主 政 者 未 來 政 策 方 向 擬 定 之 參 考 ， 使 公 民 會 館 能 成 為 社 區 意 見 網 絡 的 交 換 場 域 ， 永 續 發 展 。