第二章 文獻探討
第一節 地方治理理論探討
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第 二 章 文 獻 探 討
本 研 究 將 透 過 中 外 相 關 理 論 的 檢 閱 ， 以 其 窺 得 理 論 發 展 之 脈 絡 與 現 狀 。 首 先 ， 透 過 地 方 治 理 理 論 的 探 討 ， 瞭 解 在 其 他 研 究 主 題 上 的 應 用 ， 理 論 架 構 如 何 與 經 驗 分 析 相 結 合 ； 此 外 ， 亦 對 都 市 公 有 文 化 場 館 的 發 展 走 向 做 一 研 析 ； 再 來 ， 則 是 針 對 臺 北 市 信 義 公 民 會 館 發 展 變 遷 狀 況 的 討 論 ， 進 一 步 探 討 都 市 文 化 發 展 過 程 中 如 何 推 進 公 民 實 質 參 與 公 共 事 務 及 公 私 協 力 的 合 作 與 衝 突 ， 藉 此 作 為 後 續 實 證 研 究 的 理 論 基 礎 。
第 一 節 地 方 治 理 理 論 探 討
臺 北 市 信 義 公 民 會 館 是 以 營 造 地 方 文 化 特 色 及 民 眾 參 與 為 目 標 的 小 型 館 舍 ， 與 地 方 文 化 脈 絡 、 地 方 文 化 自 主 意 識 的 關 係 密 切 且 具 有 雙 向 影 響 交 流 的 互 動 性 。 本 研 究 是 以 地 方 治 理 的 宏 觀 角 度 探 討 臺 北 市 信 義 公 民 會 館 如 何 強 化 原 本 被 賦 予 的 目 標 及 功 能 ， 將 公 民 會 館 提 昇 為 地 方 文 化 據 點 之 服 務 性 角 色 ， 提 供 涵 蓋 範 圍 內 的 居 民 文 化 參 與 及 文 化 活 動 ， 使 文 化 與 生 活 的 結 合 進 入 嶄 新 的 階 段 。
壹 、 地 方 治 理 的 概 念 界 定
學 者 R h o d e s 言 道 ：「 地 方 治 理 是 指 有 關 全 國 性 政 策 與 地 方 性 事 務 的 釐 定 和 執 行 中 ， 其 涉 及 的 決 定 主 體 已 不 再 僅 侷 限 於 中 央 與 地 方 政 府 兩 者 間 單 純 的 互 動 關 係 ， 還 含 蓋 了 來 自 中 央 與 地
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方 以 外 的 公 、 私 組 織 和 志 願 性 團 體 等 互 動 所 形 成 的 一 種 複 雜 的 網 絡 關 係 」。（ R h o d e s , 1 9 9 7 : 7 - 11 ； 李 長 晏 ， 1 9 9 9 : 1 2 3 ； 引 自 劉 坤 憶 ， 2 0 0 9 ）
自 1 9 9 0 年 代 開 始 ， 治 理 的 概 念 被 普 遍 地 運 用 來 取 代 政 府 的 概 念 。 然 而 ， 治 理 的 概 念 在 學 術 上 及 實 務 上 的 用 法 及 意 涵 呈 現 多 元 含 糊 的 情 形 （ 陳 士 魁 ， 2 0 0 8 ）。 學 者 孫 煒 則 界 定 「 治 理 代 表 著 一 種 政 府 與 社 會 交 互 影 響 的 安 排 或 形 式 ， 主 要 是 指 政 府 與 其 他 社 會 組 織 或 團 體 ， 經 資 源 的 交 換 與 相 互 依 賴 ， 共 同 解 決 公 共 問 題 ， 以 集 體 行 動 追 求 公 共 目 標 所 呈 現 的 「 協 力 本 質 」
（ c o l l a b o r a t i v e n a t u r e ）」（ 孫 煒 ， 2 0 0 7 ）。
地 方 政 府 現 今 面 臨 大 環 境 需 求 面 轉 變 與 目 前 運 作 體 制 無 法 有 效 因 應 需 求 的 困 境 。 面 臨 這 些 供 需 不 平 衡 的 狀 態 ， 地 方 政 府 須 進 行 積 極 性 的 變 革 ， 在 此 建 議 可 以 透 過 治 理 與 空 間 領 域
（ t e r r i t o r y ）（ 夏 鑄 九 、 成 露 茜 ， 1 9 9 9 ： 5 9 ） 的 思 維 進 行 思 索 ， 活 化 其 活 動 空 間 與 擴 展 其 活 動 能 量 ， 建 構 出 適 切 的 地 方 治 理 的 合 作 模 式 ， 一 方 面 藉 以 形 塑 具 願 景 分 享 的 形 態 ， 共 同 促 使 有 限 資 源 極 大 化 ， 並 在 相 關 的 政 策 與 服 務 傳 送 領 域 中 將 影 響 力 極 大 化 其 影 響 力 ， 進 而 滿 足 多 元 複 雜 需 求 ， 另 一 方 面 ， 則 是 擴 展 個 別 地 方 政 府 的 治 理 能 力（ 張 力 亞 ， 2 0 0 8 ）。 在 傳 統 層 級 節 制 政 策 模 式 下 ， 都 市 公 有 文 化 設 施 產 生 諸 多 問 題 ， 例 如 空 間 功 能 受 限 於 興 建 之 初 的 空 間 規 劃 已 不 敷 需 求 、 建 築 空 間 與 景 觀 缺 乏 在 地 特 色 、 各 自 發 展 缺 乏 整 體 規 劃 與 統 一 目 標 、 行 政 機 關 缺 乏 整 合 運 作 意 識 與 能 力 、 經 營 缺 乏 穩 定 人 力 及 專 業 度 、 民 眾 文 化 參 與
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習 性 仍 待 養 成 及 缺 乏 整 體 經 營 行 銷 以 致 難 以 突 顯 特 色 與 競 爭 優 勢 等 （ 林 曉 薇 ， 2 0 0 9 ）。
因 此 ， 以 地 方 治 理 觀 點 來 看 臺 北 市 信 義 公 民 會 館 功 能 定 位 ， 公 民 會 館 不 再 僅 是 在 地 文 化 的 展 現 或 提 供 地 方 民 眾 參 與 的 公 共 空 間 ， 而 是 從 鼓 勵 社 區 建 構 共 同 生 活 空 間 、 共 同 歷 史 文 化 感 、 高 度 社 會 凝 聚 力 與 主 動 的 公 共 參 與 作 為 公 民 會 館 政 策 的 推 動 方 向 。
貳 、 地 方 治 理 為 行 動 者 間 的 互 動 過 程
治 理 多 半 圍 繞 著 政 治 和 經 濟 行 為 的 議 題 ， 而 且 較 關 注 於 結 果 的 變 化 而 較 少 注 意 到 制 度 層 面 的 問 題 ， 因 此 治 理 常 被 認 為 比 較 重 視 過 程 及 動 態 結 果 ， 而 非 正 式 的 制 度 設 定 。 當 然 ， 制 度 設 定 的 重 要 性 不 容 小 覷 ， 政 府 和 其 他 行 動 者 依 制 度 決 定 在 治 理 過 程 中 扮 演 何 種 角 色 。 重 要 的 是 ， 藉 由 治 理 的 過 程 來 思 索 地 方 治 理 的 概 念 意 涵 ， 有 助 於 在 著 眼 地 方 治 理 的 運 作 時 ， 注 意 到 地 方 治 理 結 構 中 的 各 類 行 動 者 與 行 動 者 間 的 互 動 關 係 （ P i e r r e a n d P e t e r s , 2 0 0 0 : 2 2 - 2 3 ； 劉 坤 億 ， 2 0 0 9 ）。
現 今 地 方 治 理 過 程 中 的 互 動 關 係 已 經 不 限 於 中 央 與 地 方 的 關 係 ， 且 治 理 過 程 的 關 係 建 構 是 動 態 的 ， 各 類 行 動 者 依 不 同 政 策 目 的 ， 在 不 同 期 間 內 進 進 出 出 ； 關 鍵 在 於 政 府 在 這 個 動 態 而 複 雜 的 治 理 過 程 中 ， 不 一 定 能 絕 對 領 導 控 制 其 他 行 動 者 。 是 故 ， 在 審 視 地 方 事 務 管 理 時 ， 將 地 方 治 理 視 為 是 一 種 過 程 ， 將 有 助 於 釐 清 各 類 行 動 者 在 不 同 的 政 策 議 題 中 可 能 形 成 的 各 種 領 導 控 制 關 係 與 互 動 模 式 。（ 劉 坤 億 ， 2 0 0 9 ）
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參 、 多 層 次 且 多 元 化 的 地 方 治 理 關 係
依 據 學 者 R h o d e s （ 1 9 9 4 ， 1 9 9 6 ， 1 9 9 7 ） 和 G o s s （ 2 0 0 1 ） 等 的 解 釋 ， 地 方 治 理 強 調 的 是 多 層 次 的 治 理 結 構 關 係 與 多 元 行 動 者 參 與 地 方 公 共 事 務 運 作 的 過 程 ， 政 府 在 治 理 的 結 構 與 過 程 中 無 法 把 持 獨 占 的 領 導 角 色 ， 而 多 元 的 社 會 行 動 者 如 其 他 地 方 政 府 ， 國 內 非 營 利 組 織 、 大 眾 傳 播 媒 體 及 私 人 企 業 、 甚 至 國 家 界 限 以 外 的 其 他 行 動 者 會 依 據 不 同 的 政 策 目 的 及 議 題 參 與 治 理 的 實 質 運 作 過 程 。 由 此 可 知 ， 地 方 治 理 業 已 脫 離 傳 統 上 下 層 級 節 制 的 結 構 關 係 ， 各 類 行 動 者 之 間 的 界 限 變 得 相 當 模 糊 。（ 劉 坤 億 ， 2 0 0 9 ）
劉 坤 憶 （ 2 0 0 9 ） 提 到 伴 隨 地 方 治 理 結 構 多 層 次 化 ， 多 元 行 動 者 之 間 的 治 理 關 係 也 變 得 更 加 複 雜 而 多 元 化 ， 至 少 有 以 下 三 類 關 係 在 目 前 地 方 治 理 實 務 運 作 上 共 存 ：（ 1 ） 傳 統 上 下 層 級 節 制 關 係 。 中 央 與 地 方 政 府 的 角 色 與 責 任 明 確 ， 在 治 理 過 程 中 占 有 主 導 地 位 。（ 2 ） 市 場 治 理 模 式 下 的 交 易 契 約 關 係 。 政 府 部 門 由 公 共 設 施 或 公 共 服 務 的 生 產 提 供 者 轉 變 為 出 資 購 買 者 ， 其 主 要 的 簽 約 對 象 包 括 私 人 企 業 、 非 營 利 組 織 等 。（ 3 ） 社 群 主 義
（ c o m m u n i t a r i a n i s m ） 理 念 下 的 社 群 夥 伴 關 係 。 著 重 的 是 不 以 個 別 行 動 者 的 利 益 極 大 化 為 企 求 ， 而 是 以 多 元 行 動 者 間 的 共 同 願 景 作 為 政 策 制 定 之 基 礎 ， 發 展 出 來 的 各 種 夥 伴 關 係 包 括 公 私 協 力、府 際 合 作 等，以 提 供 公 共 服 務 或 興 建 公 共 設 施。（ 劉 坤 億 ， 2 0 0 9 ）
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肆 、 政 策 網 絡 的 管 理
檢 視 關 於 地 方 治 理 的 相 關 文 獻，均 會 提 到 政 策 ( p o l i c y ) 與 網 絡 ( n e t w o r k s ) 之 間 的 關 連 性 。 R i c h a r d s o n 和 J o r d a n ( 1 9 7 9 ) 認 為 無 可 置 疑 的 是 由 許 多 利 益 團 體 而 組 成 社 會 ， 而 形 成 公 共 政 策 必 須 由 某 些 特 定 利 益 團 體 與 不 同 的 政 府 部 門 在 各 種 政 策 網 絡 中 ， 進 行 協 商 與 構 成 緊 密 的 互 動 關 係 。 B e n s o n ( 1 9 8 2 ) 定 義 政 策 網 絡 ( p o l i c y n e t w o r k s ) 為「 一 群 因 資 源 而 相 互 連 結 的 組 織 ， 其 又 因 資 源 依 賴 的 結 構 而 彼 此 相 互 區 別 」。 K i c k e r t 等 人 ( 1 9 9 7 ) 主 張 政 策 網 絡 中 眾 多 掌 握 關 鍵 資 源 的 私 部 門 組 織 常 常 扮 演 政 策 執 行 的 重 要 角 色 ， 屬 於 新 的 治 理 形 式 。 而 R h o d e s ( 1 9 9 7 ) 更 指 出 政 策 網 絡 是 一 種 新 的 治 理 結 構 模 式 ， 在 政 策 制 定 過 程 中 ， 組 織 間 基 於 資 源 分 配 成 為 利 益 共 同 體 而 形 成 的 互 動 網 絡 。 因 此 ， 政 府 當 前 極 須 關 注 的 課 題 應 當 是 如 何 針 對 各 種 網 絡 進 行 治 理 ( n e t w o r k s g o v e r n a n c e ) 。（ 黃 銘 廷 ， 2 0 1 1 ）
近 代 學 者（ O ' T o o l e， 1 9 9 7： 1 1 7； A l t e r a n d H a g e， 1 9 9 3 ； 引 自 朱 鎮 明 ， 2 0 0 5 ） 論 及 政 策 網 絡 強 調 具 有 自 由 度 ， 但 行 為 者 間 之 卻 有 著 相 互 依 存 的 、 相 對 穩 定 的 結 構 關 係 。 在 相 互 依 存 聯 結 的 世 界 中 ， 個 人 的 行 為 均 可 能 藉 由 高 度 的 互 賴 結 構 ， 向 外 發 生 一 連 串 的 連 鎖 及 擴 散 反 應 ， 充 滿 不 可 預 知 的 風 險 及 不 確 定 性 。 同 時 ， 由 於 知 識 民 主 化 且 大 眾 化 ， 政 府 的 決 策 資 訊 不 再 由 政 府 或 官 僚 體 制 所 壟 斷 ， 行 政 機 關 亦 不 能 堅 持 絕 對 的 價 值 、 方 案 或 知 識 ， 強 勢 主 導 （ 朱 鎮 明 ， 2 0 0 5 ） 。
協 力 關 係 品 質 的 好 壞 決 定 於 首 長 或 主 政 者 如 何 操 作 與 管
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理 網 絡 ， 且 需 要 長 期 經 營 及 醞 釀 的 ， 絕 非 一 蹴 可 及 。 網 絡 強 調 多 元 行 為 者 間 ， 立 基 於 平 等 地 位 、 共 同 參 與 、 溝 通 對 話 、 互 信 互 惠 ， 揚 棄 傳 統 上 下 層 級 節 制 的 意 識 形 態 ， 超 越 政 府 與 市 場 間 的 觀 念 競 爭 ， 建 立 新 的 策 略 取 得 多 元 參 與 者 間 的 平 衡 、 合 作 與 協 調 ， 以 順 遂 共 同 目 標 的 達 成 。 不 過 ， 協 力 關 係 卻 有 可 能 因 為 人 事 異 動 頻 仍 、 缺 乏 定 期 開 會 制 度 與 固 定 連 絡 窗 口 、 主 導 者 強 勢 作 為、或 各 自 透 過 媒 體 放 話 破 壞 信 任 基 礎 等 因 素 而 受 到 侵 蝕。
面 對 當 今 複 雜 多 元 政 經 社 文 環 境 中 ， 公 共 政 策 的 規 劃 與 執 行 ， 已 不 能 僅 僅 由 單 一 機 關 完 成 ， 需 要 建 立 一 個 虛 擬 團 隊 ， 藉 由 政 策 網 絡 及 網 絡 間 的 協 力 關 係 合 力 完 成 （ 李 書 孝 、 陳 銘 國 、 陳 真 慧 、 周 春 盛 、 李 文 英 ， 2 0 0 8 ） 。
地 方 政 府 應 該 作 為 促 進 這 種 地 方 網 絡 治 理 的 催 化 劑 ， 善 用 治 理 網 絡 來 創 造 地 方 社 會 繁 榮 ， 增 進 地 方 居 民 的 福 祉 。 政 策 網 絡 的 概 念 運 用 於 發 揮 臺 北 市 信 義 公 民 會 館 功 能 ， 應 可 革 新 行 政 機 關 與 其 他 網 絡 成 員 之 間 的 協 力 與 合 作 關 係 ， 積 極 構 建 一 個 有 利 各 種 社 會 網 絡 蓬 勃 發 展 的 地 方 環 境 。 以 實 現 社 會 資 源 共 享 、 共 存 共 榮 之 美 好 願 景 。
伍 、 地 方 政 府 角 色 的 轉 變
自 1 9 9 0 年 代 開 始 ， 地 方 政 府 的 角 色 在 分 權 化 、 都 市 化 加 劇 與 社 會 結 構 急 速 變 遷 的 情 況 下 ， 出 現 了 幾 個 相 當 大 的 重 要 轉 變 。 首 先 是 中 央 與 地 方 的 關 係 （ c e n t r a l - l o c a l r e l a t i o n s ） 由 傳 統 官 僚 體 制 層 級 節 制 關 係 變 成 資 源 相 互 依 賴 的 府 際 關 係 網 絡
（ n e t w o r k o f i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s ）； 再 者 ， 地 方 政 府 為
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了 取 得 資 源 而 進 行 區 域 競 爭 或 是 區 域 合 作 ， 常 常 必 須 跨 越 行 政 區 域 的 地 理 界 限 ， 推 動 與 其 他 地 方 政 府 間 的 各 種 互 動 網 絡 關 係 ； 此 外 ， 民 眾 對 公 共 服 務 的 需 求 快 速 增 加 ， 而 地 方 政 府 面 臨 的 現 狀 是 地 方 財 政 困 窘 與 資 源 匱 乏 ， 因 此 與 私 部 門 和 志 願 性 團 體 共 同 合 作 是 提 供 良 善 公 共 服 務 最 好 的 方 法 。（ 劉 坤 憶 ， 2 0 0 9 ）
治 理 過 程 中 ， 由 於 多 元 的 行 動 者 參 與 實 際 運 作 ， 並 且 治 理 的 界 限 趨 於 模 糊 化 ， 地 方 政 府 的 角 色 產 生 明 顯 的 變 化 ， 與 各 類 行 動 者 之 間 建 立 了 嶄 新 的 互 動 模 式 。
地 方 治 理 的 精 神 在 於 政 府 已 經 無 法 作 為 公 共 服 務 網 絡 中 的 主 導 者 ， 獨 力 處 理 公 共 事 務 ， 而 必 須 透 過 公 民 社 會 ， 積 極 與 公 民 社 會 夥 伴 合 作 互 動 ， 發 展 協 力 關 係 ， 才 能 有 效 促 進 地 方 經 濟 與 增 進 社 會 福 祉（ 廖 俊 松 ， 2 0 0 9 ）。 地 方 政 府 惟 有 與 治 理 網 絡
地 方 治 理 的 精 神 在 於 政 府 已 經 無 法 作 為 公 共 服 務 網 絡 中 的 主 導 者 ， 獨 力 處 理 公 共 事 務 ， 而 必 須 透 過 公 民 社 會 ， 積 極 與 公 民 社 會 夥 伴 合 作 互 動 ， 發 展 協 力 關 係 ， 才 能 有 效 促 進 地 方 經 濟 與 增 進 社 會 福 祉（ 廖 俊 松 ， 2 0 0 9 ）。 地 方 政 府 惟 有 與 治 理 網 絡