臺北市信義公民會館功能定位之研究：地方治理與公民參與的觀點 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第十五屆碩士論文. 立. 政治大. 臺北市信義公民會館功能定位之研究：. ‧ 國. 學. 地方治理與公民參與的觀點. ‧. On the Functions of Xinyi Assembly Hall in Taipei：. y. Nat. n. al. er. io. sit. A Local Governance and Civic Engagement Perspective. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授江明修博士研究生鄭嘉慧撰中華民國一○四年六月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.



(5) 中文摘要臺北市政府民政局為發展各行政區之人文史蹟、地方文化及產業特色，特別仿效日本「公民館」於各行政區設置公民會館，提供市民參與公共生活之場所，活化地區文化、營造地區與社區特色，積累地方文史資料，將之建構為鄰里社區人際網路交流的平台。然而由於初期使用率低落，市府為提升使用率已傷透腦筋，無暇顧及公民會館原本被賦與作為市民與公部門溝通平台的期許，以致陷於功能角色定位曖昧不明的危機，使其流於僅止於場地租借及辦理一般性活動之場所。加上公民實質參與的匱乏及經營人力與經費困窘等問題，使臺北市信義公民會館思索未來發展願景上成了極大的挑戰。. 治政本研究以地方治理與公民參與理論的觀點，檢視臺北市信義公民會館功能定位，大立瞭解行政機關執行營運管理之資源與能量多寡、存在價值認知、經營模式及困境、地 ‧ 國. 學. 方參與意識等，進一步探討如何利用柯市府上任開啟的政治機會，強化信義公民會館的公民參與機制，促成形塑公民社會的契機。. ‧. 研究發現如下：(1) 公民會館功能定位遭質疑；(2)預算與人力編制不足；(3)缺乏. Nat. sit. y. 與地方的交流與互動；(4) 柯市府公民參與理念落實的可行性。. er. io. 而針對上述的研究發現，本研究對臺北市信義公民會館未來發展提出以營運管. al. n. v i n Ch 冀能提供地方政府未來政策方向擬定之參考，讓信義公民會館能真正發揮其設置初衷 engchi U. 理、活動規劃、行銷推廣、人才培育及社區發展等五個不同面向觀點呈現的具體建議，. 的功能。. 關鍵詞：臺北市公民會館、地方治理、公民參與、政策網絡. i.

(6) 目次第一章緒論 ................................................................................... - 1 第一節研究背景與動機 ............................................................................. - 1 第二節研究目的與問題 ............................................................................. - 6 第三節研究範圍與限制 ............................................................................. - 9 -. 第二章文獻探討 ......................................................................... - 11 第一節地方治理理論探討 ....................................................................... - 11 -. 政治大. 第二節公民參與理論探討 ....................................................................... - 17 -. 立. 第三節臺北市公民會館制度相關研究................................................... - 23 -. ‧ 國. 學. 第三章研究設計 ......................................................................... - 27 -. ‧. 第一節研究架構 ....................................................................................... - 27 -. sit. y. Nat. 第二節研究方法 ....................................................................................... - 28 第三節研究對象 ....................................................................................... - 30 -. er. io. n. al 第四節研究工具 ....................................................................................... - 33 iv 第五節. n U engchi 實施程序 ....................................................................................... - 36 -. Ch. 第四章個案分析 ......................................................................... - 39 第一節個案說明 ....................................................................................... - 39 第二節利害關係人主張 ........................................................................... - 49 第三節小結 ............................................................................................... - 57 -. 第五章結論與建議 ..................................................................... - 61 第一節研究發現 ....................................................................................... - 61 第二節政策建議 ....................................................................................... - 66 ii.

(7) 參考文獻 ....................................................................................... - 72 附錄一訪談內容紀要 ................................................................. - 81 附錄二臺北市信義公民會館大事紀一覽表............................ - 133 -. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(8) 表次表 3-1 訪談對象資料一覽表. 立. -32-. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i n U. v.

(9) 圖次圖 3-1 研究架構圖. 立. -28-. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. v. i n U. v.


(11) 第一章緒論公民參與（ civic engagement）一直是文化資產由政策（ policy）到實踐（ practice）的治理動態過程的核心議題，尤其以公有建築文化資產再利用，既然為「公有」，對於公民參與的要求更甚於非公有者。然而公民參與針對不同的文化資產對象，以及不同的行動者間，應該有各種不同的因應策略，不論是採取爭辯、質疑、衝突、討論與學習的態度，都是文化資產. 政治大. 展現公民參與所構築之公共性的重要契機。本研究針對就臺北. 立. 市信義公民會館的功能定位進行分析，思考如何以地方治理與. ‧. ‧ 國. y. Nat. n. al. 研究背景與動機 er. io. 第一節. sit. 可能。. 學. 公民參與的觀點強化都市公有文化資產公民參與的各種想像與. i n U. v. 本研究企圖從地方治理觀點出發，以臺北信義公民會館，. Ch. engchi. 從老舊眷村拆除爭議，到爭取成為文化與古蹟保存，最後成為公民會館之發展歷程。但這些研究一方面仍缺乏對這種後政治共識所帶來之問題及影響，提出較為詳細與批判性的反思。. 壹、研究背景近年來治理（ g o v e r n a n c e ）成為研究公共政策的流行概念，治理因在不同層次而有不同的內涵。在地方政府的層次，地方政府站在和民眾生活息息相關之事務的第一線，治理遂不強調 -1-.

(12) 傳統層級節制的統治，而是分權（ decentralization）與合作，政府的角色便從領導統治轉變為領航（ s t e e r i n g ），民眾加入政策決策與執行的網絡關係中，彼此互動而形成夥伴關係（高永光， 2 0 0 7 ）。行政學者全鍾燮（ J . S . J u n ）認為民主行政應具備 6 項原則，其中之一即為「參與」。民眾透過參與公共政策決策與執行過程的學習，有助於提升政治效能感（ political e f f i c a c y ），公民參與已成為衡量民主政治的必要條件。 1 9 9 0 年代後，公民參與的潮流在全球盛行，企圖透過：對於地方認同. 政治大. 或共識的形塑，公眾參與及市民社會的培育，來動員民眾與社. 立. 會團體，以填補國家與市場在治理上的失靈 (the governing. ‧ 國. 學. f a i l u r e o f s t a t e a n d m a r k e t )，並共同負責起解決都市問題及參與地方治理的責任。. ‧. sit. y. Nat. 1 9 9 4 年行政院推動一系列「社區總體營造」（ c o m m u n i t y. io. er. b u i l d i n g ）政策與計畫，經由社區民眾共同參與的方式，將文化建設還原到以地方認同作為核心，契合建立文化公民之態度與. al. n. v i n 生活的世界趨向， 2 0 0 2 年由C文h建會主導的「 U e n g c h i 地方文化館」計畫，更結合歷史建築及閒置空間再利用等計畫概念，將軟硬體改善及資源透過地方文化據點的建立與結合，希望為地方、社區擬具可以永續經營之文化建設（林曉薇， 2 0 0 9 ）。臺北市政府民政局為發展各行政區之人文史蹟、地方文化及產業特色，特別仿效日本「公民館」於各行政區設置公民會館，提供市民參與公共生活之場所，活化地區文化、營造地區與社區特色，積累地方文史資料，將之建構為鄰里社區人際網路交流的平台。「公民館」是目前日本最普遍的社會教育設施，截至 2013年為止統計 -2-.

(13) 數字顯示，日本全國約有 17,300館，遍布於各個城市鄉鎮，與在地居民的日常生活息息相關，是日本各地區的社會教育中心公民館，根植在居民的生活環境中 (丘紀芸， 1995)。. 前臺北市政府民政局長林正修參訪日本那霸市區公民館後，提出仿效日本公民館制度，設置「臺北市公民會館」制度。主要是為了脫離體制內的里長制度與體制外的社區發展協會制度相互競爭的局面，因應公民意識逐漸抬頭，學習需求日漸多. 政治大同、士林、北投、中正、中山等七所公民會館。使用面積最大立元的氛圍。民政局自 2000年迄今，總共設立了信義、文山、大. ‧ 國. 學. 的是信義公民會館，有 4 1 5 3 平方公尺，最小的是文山公民會館，僅有 636平方公尺。臺北市信義公民會館成立於 2003年 10月 25. ‧. 日，基地面積 4150坪，以二大區塊為綜合規劃，設立特展、眷. sit. y. Nat. 村文物、展演及社區等四館，建築面積（樓地板）約 720坪，另. io. er. 一區則設立了松勤、中央及莊敬文化公園之廣場供戶外活動。地理位置於臺北市信義計畫區內，原為四四兵工廠所屬眷村－. al. n. v i n C於h1 9 9 9 年遷出後U，由社區居民及文化界人四四南村，眷屬住戶 engchi. 士發起眷村文化保存運動及成立文史工作室，再經文化局古蹟審查委員會勘查，列為「歷史建築物」予以保存及規劃。. 然而，臺北市公民會館陸續完成營運後，即遭各界及媒體批評其定位不明，使用率低落，尤以「蚊子館」之抨擊影響最大，再者民政局本身在文化相關方面專業操作深度不足與人才數量不足的困境，以致與區民活動中心功能重疊，無法發揮預期效益。而信義公民會館，雖無使用率不足的情況，卻無法發 -3-.

(14) 揮社會教育的功能。故如何以地方治理與公民參與理論的觀點，檢視信義公民會館發展變遷與現行營運方式，並分析其功能定位，來探討如何強化公民會館公民參與的機制，促進公民社會（ civil society），為本研究關注之重點。. 貳、研究動機隨著都會區域發展，民眾的生活型態及社會結構轉變所致，許多公有設施已不符原初使用目的，陸續出現為人民所詬. 政治大求與社會型態，許多地區民眾卻又苦於必要公共空間與生活設立病的低度使用或閒置的狀況。另一方面，面對多元化的生活需. ‧ 國. 學. 施之嚴重匱乏。閒置與匱乏即為台灣目前公共空間出現既矛盾但又共生的真實情境。然而，公有設施活化不單只是硬體上拆. ‧. 除重建或建築翻新而已，而是要能具體展現各地方獨特風格形. y. sit. io. n. al. er. 所產生的需求。. Nat. 式與魅力，創造出豐富的文化多樣性面貌，滿足社會持續改變. i n U. v. 在治理的觀念與要求下，地方政府必須透過許多精心的設. Ch. engchi. 計帶動居民一起參與公共服務推動。因此地方政府必須具備規劃與設計，以及號召與執行的能力。然而，在治理時代突然來臨後，地方政府沒有充分的時間學習，往往因能力不足而產生問題（高永光， 2 0 0 7 ）。以國際觀點來看，日本公民館是村里的集會所、會議室、小型研習中心，充分鼓勵民眾主動參與，並且立法保障（日本教育基本法），由中央加以經費補助，形成社區的中心。反觀臺北市公民會館，由臺北市政府主導推動，民眾鮮有機會與管道參與，更遑論實際管理者區公所存在專業人力與資源不足的問題，均影響公民會館長期發展的推動工作。 -4-.

(15) 身為臺北市區公所基層人員，亦是臺北市信義區居民，幾年來側面觀察目前信義公民會館營運狀況，由於近幾年信義區周遭商圈發展逐漸成熟，進而帶動文化產業及活動興盛，場館與經常舉辦國內外展覽的世貿中心及已成為臺北市新地標的 101 大樓為鄰，除使用面積較另外 6 座公民會館為大，交通堪稱便捷，透過網路部落客旅遊經驗分享的大量書寫，加上場館租借費用低廉，不管是行政機關、大學院校甚至公司行號競相於場館內辦理展覽及活動，使場館之使用率滿載。然而，參觀. 政治大. 人數及場館使用率是否就足以評估公民館之營運績效，仍有待. 立. 商榷。畢竟公民會館設置之初，旨在提供鄰里社區人際網路交. ‧ 國. 學. 流的平台，凝聚社區共識，需要文化資源挹注與扶植，而非以場館租借為主。因此如何在地方治理與公民參與的觀點下，強. ‧. 化公民會館實質公民參與為本研究所關心的重要課題。. y. Nat. io. sit. 是以，欲透過本研究來探討臺北市信義公民會館如何推動. n. al. er. 強化公民參與，並進行公民會館功能定位之評估與檢視，瞭解. i n U. v. 行政機關執行營運管理之資源與能量多寡、存在價值認知、經. Ch. engchi. 營模式及困境、地方參與意識等，並冀望以地方治理的宏觀角度，梳理台灣社會的文化價值觀，將基層機關的執行經驗及相關意見回饋至地方政府，以提供主政者未來政策方向擬定之參考，使公民會館能成為社區意見網絡的交換場域，永續發展。. -5-.

(16) 第二節. 研究目的與問題. 壹、研究目的臺北市公民會館制度，乃師法日本發展 60 餘年的公民館，並於 2 0 0 0 年起積極催生凝聚地方力量之「公民會館」，由民政局掌舵力推「1 區 1 公民會館」政策。然而，公民會館制度，於發展十來年間，受到日本公民館制度那些啟發？臺北市信義公民會館又如何去走自己的路；此外，受到外在環境的影響，. 政治大. 讓公民會館營運遇到什麼困境？內在環境的政策網絡行動者又. 立. 如何評價信義公民會館的營運成效？其是否影響信義公民會館. ‧. ‧ 國. 定研究問題。. 學. 後續的發展與變遷？據此，本節在於說明本研究之目的，並界. 所謂「公民館」，係日本為因應第二次世界大戰戰敗後的. y. Nat. io. sit. 空前危機所獨創之制度，當時擔任文部省社會教育科科長、素. n. al. er. 有「公民館之父」之稱的寺中作雄，在著書《公民館建設》中，. Ch. i n U. v. 將公民館定位為「集綜合社會教育、社交娛樂、自治振興、產. engchi. 業振興、青年養成等目的於一體的振興鄉土的中心機構」（寺中作雄， 1 9 4 6 ）。公民館制度，在戰後民主思潮的推波助瀾下，於 1 9 4 9 年 6 月 1 0 日正式法制化，其設置目的見諸日本社會教育法第 2 0 條對公民館的目標規定為：「公民館係為市町村及其固定區域內之居民實施配合實際生活之教育、學術及有關文化的各種活動，提高居民之素養，增進居民之健康，純化居民之情操，以振興生活文化，增進社會福利為目的。」該目標特色為社區主義、實用主義及綜合主義（宋明順， 2 0 0 2 ）。 -6-.

(17) 而回顧公民會館選址於臺北，除因係我國政治經濟及文化中心之外，在 2000年之後，由於市政發展的力量不在單一地僅依賴政府部門，許多非營利的社區組織、市民團體或地方文史工作室大量出現且蓬勃經營，成為督促城市發展一股相當重要的推進力量。隨著城市發展階段要面對不同問題，以及社會的趨向成熟化，為了延展社區團體與公部門的互動關係，持續兩者之間的理解與互助，已能將兩者的力量相乘，因此擁有一個能夠串聯市民與公部門的管道，成為兩者交換信息、互相成長. 政治大. 的平臺成了一種實際的需求，臺北市「公民會館」的概念形成. 立. 與設置便回應了此一目的（臺北市政府民政局， 2 0 11 ）。. ‧ 國. 學. 臺北市公民會館的概念乃師法前述的日本公民館，於 2000 年起積極催生凝聚地方力量之「公民會館」，由臺北市政府民政. ‧. 局掌舵力推「 1區 1公民會館」之計畫，陸續完成大同、北投、. y. Nat. io. sit. 信義、中正、文山、士林與中山等 7 個行政區之「公民會館」。. n. al. er. 另為達到歷史建物保存與再利用（如：信義、中山公民會館），. i n U. v. 為舊有建物整建而成（文山、北投、士林公民會館），由閒置空. Ch. engchi. 間整建而成（如：信義、中正公民會館），因此，各館受限先天條件之不同，其規模與特色亦有所不同。另南港、萬華區公民會館已依當地特性轉型為新移民會館及城鄉會館等（周德宇， 2 0 1 0 ；許章騰， 2 0 0 8 ）。觀察台北市信義公民會館自 2003 年設立迄今歷時 10 年有餘，其間包括公民會館基地四四南村的保存及修復、信義公民會館設置、信義公民會館各展館營運變遷等的發展歷程。信義公民會館由於區位良好及委外廠商經營有方，場館租借使用率 -7-.

(18) 高且具相當知名度。惟於整個制度面及實務面上，仍有其不足與待改善之處，而學術論文亦是鳳毛麟角，本研究期藉由撰寫過程，對臺北市信義公民會館的發展歷程，進行初探與整體之分析，並進一步對當局提出可行的建言，本研究之研究目的有三，茲分述如下：一、從地方治理與公民參與理論的角度來檢視臺北市信義公民會館發展沿革、營運危機及限制。. 政治大館未來功能定位的策略途徑。立. 二、地方治理與公民參與觀點對於推動對於臺北市信義公民會. ‧ 國. 學. 三、對臺北市信義公民會館如何強化公民參與提出組織全面性改革建議。. ‧ sit. y. Nat. 貳、研究問題. n. al. er. io. 本研究主要係以臺北市信義公民會館營運為主軸，探討公. i n U. v. 民會館營運的過程中面臨哪些問題，系統整合相關機關跨域之. Ch. engchi. 協調，協調移轉過程中各利害關係人意見，以及最終影響公共政策決策的因素為何，主要研究問題如下：一、臺北市信義公民會館營運後，有哪些公民參與的管道？是否足以滿足社區與民眾參與的需求？二、各利害關係人期待臺北市信義公民會館如何發揮公民參與與社會教育的功能？三、如何以地方治理與公民參與之思維模式強化臺北市信義公民會館功能角色？ -8-.

(19) 第三節. 研究範圍與限制. 壹、研究範圍本研究的焦點為「臺北市信義公民會館」之發展變遷及政策網絡中行動者的態度與看法，涉及主觀意識、當事人內在觀點、自然情境脈絡，及理解人們解釋其經驗世界之過程，故須將經由系統性描述複雜社會現象所得到的資料，化約到能被瞭解而有意義的概念中。因此，本研究希望透過地方治理觀點的. 政治大. 解析，探討公私協力之合作與衝突，以建構都市公有文化場館. 立. 之地方治理型模與社區網絡。藉由對理論與經驗的檢視，探討. ‧ 國. 學. 個案中行為者的觀點。本研究著重於利害關係人的互動採質的研究途徑，以文獻分析法及個案研究法來產生描述性資料，並. ‧. 搭配訪談進行深度暸解。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 貳、研究限制. i n U. v. 臺北市公民會館，係仿效日本公民館之制度而設置，目前. Ch. engchi. 國內相關文獻甚少。在實務資料方面，仍多以主管機關臺北市政府民政局提供之資料為主。此外，日本公民館相關研究方面，則因囿限於語言因素，故多以日譯中之次級資料為主。本研究之實地訪查對象，因此所選取對象之代表性與周延性，將影響本研究的推論。此外研究方式採取深度訪談與實地訪查的方式進行研究，所蒐集之資料將因受訪者主觀認知判斷而影響研究結果，難免造成研究的偏誤。本研究以臺北市信義公民會館為個案選擇對象，所得到的 -9-.

(20) 結果只限於選取個案中及相同文化資源、環境條件之都市公有文化場館活化過程。在解釋範圍中，無法完全推論或適用於其他都市公有文化場館活化的個案，因此研究結果可能會有解釋範圍的限制。再者，深度訪談是否能順利進行亦是一項挑戰，受訪者本身受訪意願薄弱，或礙於長官意見無法接受訪談，亦或限於專業知識或經驗不足無法提供建設性資料等因素，均有待進行研究時加以克服。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. - 10 -. i n U. v.

(21) 第二章文獻探討本研究將透過中外相關理論的檢閱，以其窺得理論發展之脈絡與現狀。首先，透過地方治理理論的探討，瞭解在其他研究主題上的應用，理論架構如何與經驗分析相結合；此外，亦對都市公有文化場館的發展走向做一研析；再來，則是針對臺北市信義公民會館發展變遷狀況的討論，進一步探討都市文化發展過程中如何推進公民實質參與公共事務及公私協力的合作. 政治大. 與衝突，藉此作為後續實證研究的理論基礎。. 立. ‧ 國. 學. 第一節地方治理理論探討. ‧. 臺北市信義公民會館是以營造地方文化特色及民眾參與為. sit. y. Nat. 目標的小型館舍，與地方文化脈絡、地方文化自主意識的關係. n. al. er. io. 密切且具有雙向影響交流的互動性。本研究是以地方治理的宏. i n U. v. 觀角度探討臺北市信義公民會館如何強化原本被賦予的目標及. Ch. engchi. 功能，將公民會館提昇為地方文化據點之服務性角色，提供涵蓋範圍內的居民文化參與及文化活動，使文化與生活的結合進入嶄新的階段。. 壹、地方治理的概念界定學者 R h o d e s 言道：「地方治理是指有關全國性政策與地方性事務的釐定和執行中，其涉及的決定主體已不再僅侷限於中央與地方政府兩者間單純的互動關係，還含蓋了來自中央與地 - 11 -.

(22) 方以外的公、私組織和志願性團體等互動所形成的一種複雜的網絡關係」。（ R h o d e s , 1 9 9 7 : 7 - 11 ；李長晏， 1 9 9 9 : 1 2 3 ；引自劉坤憶， 2009）自 1990 年代開始，治理的概念被普遍地運用來取代政府的概念。然而，治理的概念在學術上及實務上的用法及意涵呈現多元含糊的情形（陳士魁， 2 0 0 8 ）。學者孫煒則界定「治理代表著一種政府與社會交互影響的安排或形式，主要是指政府與其他社會組織或團體，經資源的交換與相互依賴，共同解決公. 政治大. 共問題，以集體行動追求公共目標所呈現的「協力本質」. 立. （ c o l l a b o r a t i v e n a t u r e ）」（孫煒， 2 0 0 7 ）。. ‧ 國. 學. 地方政府現今面臨大環境需求面轉變與目前運作體制無. ‧. 法有效因應需求的困境。面臨這些供需不平衡的狀態，地方政. sit. y. Nat. 府須進行積極性的變革，在此建議可以透過治理與空間領域. io. er. （ t e r r i t o r y ）（夏鑄九、成露茜， 1 9 9 9 ： 5 9 ）的思維進行思索，活化其活動空間與擴展其活動能量，建構出適切的地方治理的. al. n. v i n C具h願景分享的形U態，共同促使有限合作模式，一方面藉以形塑 engchi 資源極大化，並在相關的政策與服務傳送領域中將影響力極大化其影響力，進而滿足多元複雜需求，另一方面，則是擴展個別地方政府的治理能力（張力亞， 2 0 0 8 ）。在傳統層級節制政策模式下，都市公有文化設施產生諸多問題，例如空間功能受限於興建之初的空間規劃已不敷需求、建築空間與景觀缺乏在地特色、各自發展缺乏整體規劃與統一目標、行政機關缺乏整合運作意識與能力、經營缺乏穩定人力及專業度、民眾文化參與. - 12 -.

(23) 習性仍待養成及缺乏整體經營行銷以致難以突顯特色與競爭優勢等（林曉薇， 2 0 0 9 ）。因此，以地方治理觀點來看臺北市信義公民會館功能定位，公民會館不再僅是在地文化的展現或提供地方民眾參與的公共空間，而是從鼓勵社區建構共同生活空間、共同歷史文化感、高度社會凝聚力與主動的公共參與作為公民會館政策的推動方向。. 貳、地方治理為行政動者間治的互動過程. 大. 立. 治理多半圍繞著政治和經濟行為的議題，而且較關注於結. ‧ 國. 學. 果的變化而較少注意到制度層面的問題，因此治理常被認為比. ‧. 較重視過程及動態結果，而非正式的制度設定。當然，制度設. sit. y. Nat. 定的重要性不容小覷，政府和其他行動者依制度決定在治理過. io. er. 程中扮演何種角色。重要的是，藉由治理的過程來思索地方治理的概念意涵，有助於在著眼地方治理的運作時，注意到地方. al. n. v i n C動h 者與行動者間治理結構中的各類行 e n g c h i U的互動關係（ P i e r r e. and. P e t e r s , 2 0 0 0 : 2 2 - 2 3 ；劉坤億， 2 0 0 9 ）。. 現今地方治理過程中的互動關係已經不限於中央與地方的關係，且治理過程的關係建構是動態的，各類行動者依不同政策目的，在不同期間內進進出出；關鍵在於政府在這個動態而複雜的治理過程中，不一定能絕對領導控制其他行動者。是故，在審視地方事務管理時，將地方治理視為是一種過程，將有助於釐清各類行動者在不同的政策議題中可能形成的各種領導控制關係與互動模式。（劉坤億， 2 0 0 9 ） - 13 -.

(24) 參、多層次且多元化的地方治理關係依據學者 Rhodes（ 1994， 1996， 1997）和 Goss（ 2001）等的解釋，地方治理強調的是多層次的治理結構關係與多元行動者參與地方公共事務運作的過程，政府在治理的結構與過程中無法把持獨占的領導角色，而多元的社會行動者如其他地方政府，國內非營利組織、大眾傳播媒體及私人企業、甚至國家界限以外的其他行動者會依據不同的政策目的及議題參與治理. 政治大. 的實質運作過程。由此可知，地方治理業已脫離傳統上下層級. 立. 節制的結構關係，各類行動者之間的界限變得相當模糊。（劉坤. ‧ 國. 學. 億， 2009）. ‧. 劉坤憶（ 2009）提到伴隨地方治理結構多層次化，多元行. sit. y. Nat. 動者之間的治理關係也變得更加複雜而多元化，至少有以下三. io. er. 類關係在目前地方治理實務運作上共存：（ 1 ）傳統上下層級節制關係。中央與地方政府的角色與責任明確，在治理過程中占. al. n. v i n C模h式下的交易契U約關係。政府部門有主導地位。（ 2 ）市場治理 engchi. 由公共設施或公共服務的生產提供者轉變為出資購買者，其主. 要的簽約對象包括私人企業、非營利組織等。（ 3 ）社群主義（ communitarianism）理念下的社群夥伴關係。著重的是不以個別行動者的利益極大化為企求，而是以多元行動者間的共同願景作為政策制定之基礎，發展出來的各種夥伴關係包括公私協力、府際合作等，以提供公共服務或興建公共設施。（劉坤億， 2009）. - 14 -.

(25) 肆、政策網絡的管理檢視關於地方治理的相關文獻，均會提到政策 ( p o l i c y ) 與網絡 (networks)之間的關連性。 Richardson 和 Jordan(1979)認為無可置疑的是由許多利益團體而組成社會，而形成公共政策必須由某些特定利益團體與不同的政府部門在各種政策網絡中，進行協商與構成緊密的互動關係。 Benson(1982) 定義政策網絡 ( p o l i c y n e t w o r k s ) 為「一群因資源而相互連結的組織，其又因資. 政治大. 源依賴的結構而彼此相互區別」。 K i c k e r t 等人 ( 1 9 9 7 ) 主張政策. 立. 網絡中眾多掌握關鍵資源的私部門組織常常扮演政策執行的重. ‧ 國. 學. 要角色，屬於新的治理形式。而 Rhodes(1997)更指出政策網絡是一種新的治理結構模式，在政策制定過程中，組織間基於資. ‧. 源分配成為利益共同體而形成的互動網絡。因此，政府當前極. y. Nat. al. er. io. g o v e r n a n c e ) 。（黃銘廷， 2 0 11 ）. sit. 須關注的課題應當是如何針對各種網絡進行治理 (networks. n. v i n 近代學者（ O ' T oCo lh e， 1 9 9 7： 1 1 7； e n g c h i U A l t e r a n d H a g e， 1 9 9 3 ；. 引自朱鎮明， 2005）論及政策網絡強調具有自由度，但行為者. 間之卻有著相互依存的、相對穩定的結構關係。在相互依存聯結的世界中，個人的行為均可能藉由高度的互賴結構，向外發生一連串的連鎖及擴散反應，充滿不可預知的風險及不確定性。同時，由於知識民主化且大眾化，政府的決策資訊不再由政府或官僚體制所壟斷，行政機關亦不能堅持絕對的價值、方案或知識，強勢主導（朱鎮明， 2005）。協力關係品質的好壞決定於首長或主政者如何操作與管 - 15 -.

(26) 理網絡，且需要長期經營及醞釀的，絕非一蹴可及。網絡強調多元行為者間，立基於平等地位、共同參與、溝通對話、互信互惠，揚棄傳統上下層級節制的意識形態，超越政府與市場間的觀念競爭，建立新的策略取得多元參與者間的平衡、合作與協調，以順遂共同目標的達成。不過，協力關係卻有可能因為人事異動頻仍、缺乏定期開會制度與固定連絡窗口、主導者強勢作為、或各自透過媒體放話破壞信任基礎等因素而受到侵蝕。面對當今複雜多元政經社文環境中，公共政策的規劃與執. 政治大. 行，已不能僅僅由單一機關完成，需要建立一個虛擬團隊，藉. 立. 陳真慧、周春盛、李文英， 2008）。. 學. ‧ 國. 由政策網絡及網絡間的協力關係合力完成（李書孝、陳銘國、. ‧. 地方政府應該作為促進這種地方網絡治理的催化劑，善用. sit. y. Nat. 治理網絡來創造地方社會繁榮，增進地方居民的福祉。政策網. io. er. 絡的概念運用於發揮臺北市信義公民會館功能，應可革新行政機關與其他網絡成員之間的協力與合作關係，積極構建一個有. al. n. v i n C地h方環境。以實U現社會資源共享、利各種社會網絡蓬勃發展的 engchi 共存共榮之美好願景。. 伍、地方政府角色的轉變自 1990年代開始，地方政府的角色在分權化、都市化加劇與社會結構急速變遷的情況下，出現了幾個相當大的重要轉變。首先是中央與地方的關係（ central-local relations）由傳統官僚體制層級節制關係變成資源相互依賴的府際關係網絡（ n e t w o r k o f i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s ）；再者，地方政府為 - 16 -.

(27) 了取得資源而進行區域競爭或是區域合作，常常必須跨越行政區域的地理界限，推動與其他地方政府間的各種互動網絡關係；此外，民眾對公共服務的需求快速增加，而地方政府面臨的現狀是地方財政困窘與資源匱乏，因此與私部門和志願性團體共同合作是提供良善公共服務最好的方法。（劉坤憶， 2 0 0 9 ）治理過程中，由於多元的行動者參與實際運作，並且治理的界限趨於模糊化，地方政府的角色產生明顯的變化，與各類行動者之間建立了嶄新的互動模式。. 政治大地方治理的精神在於政府已經無法作為公共服務網絡中立. 的主導者，獨力處理公共事務，而必須透過公民社會，積極與. ‧ 國. 學. 公民社會夥伴合作互動，發展協力關係，才能有效促進地方經. ‧. 濟與增進社會福祉（廖俊松， 2 0 0 9 ）。地方政府惟有與治理網絡. sit. y. Nat. 間的行動者善性互動，彼此發揮互助合作的信念與精神，協力. io. er. 分擔公共服務功能與管理責任，結合公民社會積極參與的效能發揮，才能有助於地方社會集體公共利益的實踐，充分回應外. n. al. Ch. 界環境與社會結構的快速變遷。. engchi. i n U. v. 綜言之，地方政府在治理的過程中，雖然角色上已經無法像過去一樣扮演著獨占性的領導者，但是他仍舊必須擔綱公共利益的維護者，在社會所能夠容許的範圍內，領航政策方向並聯結政策網絡中的各類行動者和各種資源。. 第二節. 公民參與理論探討. 公民參與對於現代民主政治的發展占有舉足輕重的重要 - 17 -.

(28) 性，而台灣公民參與的發展，為不可否認的具有多元現象，與民間自治團體、非營利組織、非政府組織的蓬勃息息相關，而公民參與地方公共事務，有助於建構一個更成熟的公民社會。公民參與雖然是現代民主政治的必要條件，但是仍有若干限制及可能的負面效果必須加以注意。因此強化公民會館的公民參與機制，必須考量公民參與的特性、限制及其他的配合措施，才能使公民會館展現社會教育的意義與價值，增進公共福祉。. 壹、公民參與的意涵. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 「簡單的說，公民參與就是由公民共同分享決策的行動。. ‧. 一個現代民主社會的公民應該包括權利與義務二者，而公民參與正是表現權利與義務的最佳管道。」（許文傑， 2 0 0 0 ）. sit. y. Nat. io. al. er. 「人民或民間團體基於主權的認知及實踐，對於政府的行動及政策可以獲得充分的資訊，同時也有健全參與的管道。人. n. v i n C豐h富的資訊，培U養受尊重的認知，民從知的過程中可以掌握較 engchi 進而將感情、知識、意志及行動在其生活的社會中作累積性的付出。而另一方面，行政機關則可以透過人民的主動參與，與人民產生良性的互動、贏得人民的信任及同意，為行政機關本身提供合法性的基礎。」（吳英明， 1 9 9 3 ）公民參與從民主政治的內涵或公共政策形成的過程來看，主張的是積極、主動深入參與公共事務，不限於開會或投票的表面形式；參與者不只限於社會或政治菁英，還應該包括廣泛的多數民眾，可以對於與己有關的社區事務具有發表意見與決 - 18 -.

(29) 定的權利。由於公民與地方政府的關係較密切、接近與熟悉，因此，公民的主觀意識能力比對中央政府而言較強，也就是說公民認為其較有能力影響地方政府的決策（張明澍， 1 9 9 6 ： 1 6 2 ）。所以，對於公民而言，地方層級的公共議題是他們比較有能力也有意願參與的議題；另外，從地方公共事務的參與開始做起，可以使得公民有機會學習政治參與的能力，再將這一經驗與知識擴大到全國性的議題與政策上。. 政治大民主制度的形塑過程必須透過成熟的公民社會發展出自由立. 而且活絡的綿密公民參與網絡與培育豐富的公民意識。（廖俊. ‧ 國. 學. 松， 2009）而公民社會是社會上各種公民組織的複雜大拼盤，. ‧. 裡面包含了鄰里組織、合唱團、合作社、志願性團體、教育機. sit. y. Nat. 構、俱樂部、工會、媒體、慈善機構、教堂、政黨等。公民主. io. er. 動地積極參與社會公共事務活動，將有助於養成公民意識（ B o i x a n d P o s n e r, 1 9 9 8 ： 6 9 1 ；引自廖俊松， 2 0 0 9 ）。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 以臺北市為例，一如許多國際發達城市，正處於努力建構「公民社會」的過程。臺北市，一直是臺灣各種政治勢力競逐的戰場，亦是呈現統獨矛盾尖銳對峙的社會現象，然而，如果仔細觀察台北街頭巷尾人們生活的樣貌以及社區居民思維的方式，就能體會到臺北市公民意識的微妙變化。雖然仍處於局部建構的雛型階段，但自各方面來講，臺北市民眾已經比較習慣「公民社會」的運作模式，並透過這種模式來維護自身的權益，以及表達對公共事務的態度和看法。（王豐， 2 0 0 8 ）. - 19 -.

(30) 顯而易見的一個例子就是臺北市搭乘捷運通勤族群營造出的「捷運文化」，所展現出的公民意識。民眾進入捷運站候車月台後，不論是擁擠的尖峰時刻，或者稀疏的離峰時段，會習慣性地按照地面劃好的等候線排隊等車。絕大多數的人都懂得空間秩序的觀念隨時讓出車廂中央的行走空間，方便供人上下車。（王豐， 2 0 0 8 ）另外，臺北市 2 0 1 4 年 11 月 4 日通過「臺北市都市發展公民社會行動綱領」，提出「多元」、「參與」、「公義」、「夥伴」四. 政治大. 大目標，未來透過「保障多元價值環境」、「強化公共利益精神」、. 立. 「建立公民參與機制」、「推廣公民參與理念」等四大面向四大. ‧ 國. 學. 面向、 9 大策略、 30 項行動方案，指引市府未來政策實現公民社會價值。但未來要具體落實，還需進一步建置背景多元、參. ‧. 與多元的公義程序，建立城市歸屬感與對整體市政發展的關. y. Nat. n. 貳、地方公務員角a色與功能之轉化. er. io. sit. 懷，方能實踐公民參與。（臺北市政府民政局， 2 0 1 4 ）. iv l C n hengchi U. 學者 D e n n a r d（ 1 9 9 6 ）認為，要真正實踐民主政治的精神，必須在公民參與公共對話的過程中，納入自我覺醒的公務員。而公務員不僅不需要屏除人格，亦可藉由參與民主政治的過程中，培養出對公民的關懷與產生公共服務的責任感（ D e n n a r d ， 1996： 317；引自許立一， 2004）。地方公務員面對公民愈來愈積極參與地方公共事務的社會現狀，必須調整自我認知，理解到已經不能再自視為社會公共事務主導者，而且應當在規劃及制定公共政策的過程中，與 - 20 -.

(31) 公民建構平等的夥伴關係與協力機制，共同擔負起治理的責任與民共治之責，才能發展出以公民為導向的公共政策。而政府機關於研擬公務員職前或在職訓練研習制度時，應該要讓公務員對於公民參與概念的重要性產生相當的認知，並且加強有關非營利組織、社區參與、志願服務、公民參與及社會運動等相關的課程設計。（黎錦福、吳沛彰、黎逸青， 2014）地方公務員於處理公共事務的實務運作中，基本上已經蘊含了培養和維護公民參與精神的概念。學者 Moore（ 1995）曾. 政治大. 言道：「公務員在制定與執行公共政策時，必須通達並整合多. 立. 元行動者間的利益和價值」。其次，學者 Kobrak還補充指出：. ‧ 國. 學. 公共行政人員的角色內涵主要為道德風險的承擔者，遠比他們所承擔的財務風險（ f i n a n c i a l r i s k ）更為沉重（ K o b r a k， 1 9 9 6 ：. ‧. 2 1 4；引自許立一， 2 0 0 4 ）。職是之故，公務員應以公民參與的. y. Nat. io. sit. 促進與維護者自居，在實務上除了必須調合各類行動者間的個. n. al. er. 別利益，也必須與廣泛的多數民眾建立信任的關係，鼓勵其參. i n U. v. 與各種政策議題或公共事務活動。（許立一， 2004）. Ch. engchi. 參、公民參與的省思：實質參與的匱乏學者 Camilla M. Stivers曾言道，人性或許傾向自利，但是藉由學習參與政治活動，公民得以培育出同理心與明察的智慧（ S t i v e r s， 1 9 9 0： 2 6 5 ）。而公共事務的運作若是無法體現社會衡平正義，僅關注於單純利益交換的自利層面，無庸置疑將難以避免落入隱含市場法則的民粹政治，公共行政亦將陷入以偏概全的窘境，惟有實質的公民參與才能促成良善的治理。（許 - 21 -.

(32) 立一， 2004）公民參與，不是形式上的多數決原則，也不應被媒體或政客操弄，而是廣泛的公民均能有平等機會表達自己的意見與主張的公共對話機制，並且能分享對話過程與結果。民主政治強調的是決策的「過程」必須是一種出於自由且相互深入理解的公共對話。（許立一， 2004）公民社會通常指於政府和各類行動者間，為了謀求共同利. 政治大負必須整合多元社會利益的責任，建構由公部門、私部門及第立. 益，有自由表達意見的空間，自主性參與公共事務。而政府肩. 三部門共同參與的新治理型態。再者，過去單打獨鬥、默默發. ‧ 國. 學. 展的非營利組織或各種民間團體，現在作風已經轉變為會透過. ‧. 對於各種不同公共事務採取作為或不作為，以影響沉默的多. sit. y. Nat. 數，迫使政府回應。政府若能盡早瞭解各類行動者之想法需. io. er. 求，進行協調溝通或調整公共政策方向，將能使有效減少治理的阻力，順利推動公共政策，也更能保障公民的社會福祉。（黎. n. al. Ch. 錦福、吳沛彰、黎逸青， 2014）. engchi. i n U. v. 肆、地方政府應引導優質的公民參與民主政治脈絡下的公共行政，其內涵應該在於傾聽公民的聲音和觀點與引導優質的公民參與，而非計畫的控制或政策評估。學者 D e n n a r d（ 1 9 9 6 ）認為，公共行政應在公民參與公共對話的過程中扮演重要角色。由於地方政府與民眾之間的互動相對直接，因此將 Dennard的觀點運用在地方公共事務運作上，更能實踐民主政治的精義。（許立一， 2004） - 22 -.

(33) D e n n a r d（ 1 9 9 6 ）也同時指出，政府應該授予公民實際操控和參與公共事務運作的權力。現在的民營化政策潮流，只是將公共服務的責任轉由私部門生產及提供，同時可能侵蝕政府與公民間的信任基礎。要突破這個困境，必須仰賴政府在民主行政中能扮演具備自我覺察意識的重要的角色，而公務員不但需要要具備為公共政策辯護的能力，還必須重視培養公民的道德意識（ Dennard， 1996： 318-319；引自許立一， 2004）。地方政府在公民參與地方治理的過程中，應該引導並形塑. 政治大. 出公民對社會的一種責任意識，公民不應該只是享受公共服務. 立. 的消費者。而公民在公民參與的過程中並非單純僅謀求自利，. ‧ 國. 學. 而是如同 D e n n a r d 所言：「他們（指公民）也許更傾向於關愛、憐憫、傾聽、以及包容」（ D e n n a r d， 1 9 9 6： 3 2 0；引自許立一，. ‧. 2004）。. sit. y. Nat. 臺北市公民會館制度相關. n. al. Ch. 研究. engchi. er. io. 第三節. i n U. v. 有關臺北市公民會館的探討，雖制度於 2 0 0 0 年即已開展，但相關研究則遲至 2 0 0 8 年方陸續出現，大部分著重於館長制、經營績效、公共服務、政策評估等範疇上的探討。此外，許多文獻均提及日本公民館及臺北市公民會館之差異比較，比較向度大致為法令依據、設置機關、主辦活動、用途限制、人員管理、經費來源、場地收費等（許章騰， 2008；鄭裕峰， 2010；楊碧雲， 2 0 1 2 ）。回顧臺北市公民會館制度自正式成形迄今之發展歷程 - 23 -.

(34) 中，曾因政治氛圍更加開放、市民參與熱烈、媒體及議員監督等環境因素出現數次重大的制度轉折，由起初規劃公辦民營至維持公辦公營，之後又創造館長制。本研究擬先檢視臺北市公民會館的制度，梳理臺北市公民會館發展過程，探討相關行動者如何受到內外環境的影響，致使制度產生變遷。. 壹、臺北市公民會館的源起臺北市政府於 2000 年希望能有計畫地傳承與展現不同的. 政治大. 地方文化、歷史與市民意識，並透過閒置空間再利用的方式與. 立. 社區產生交流、互動，達成活化地方文化、營造地區特色、彰. ‧ 國. 學. 顯區政發展的目的，以強化區級公共活動空間之品質與內涵，提供市民參與公共生活之場所，並提升居民對地區之認同。由. ‧. 民政局前局長林正修仿效日本「公民館」制度規劃，相繼推動. sit. y. Nat. 「 1區 1公民會館」之計畫，並於 2002年開始陸續完成大同、北. n. al. er. io. 投、信義、中正、文山、士林及中山等 7 區「公民會館」（許章騰， 2008；周德宇， 2009）。. Ch. engchi. i n U. v. 臺北市目前營運中的公民會館數量，除了大同公民會館因所在之建成大樓經核定為海砂屋停止使用之外，總計為 6 館。此外，內湖公民會館將於 2015年 9月正式開幕營運。. 貳、運作型態及營運效益周德宇（ 2009）提及，臺北市公民會館由民政局指導訂定最高之營運方針，各區公所負責實際管理業務，設有館長一名，館長目前實際身分為區公所職員，雖然期望為專責館長制度，但受限於區公所業務龐大，故館長實際上多兼有辦理其他業 - 24 -.

(35) 務，各區每年度須提報年度營運計畫，針對區域特性規劃好一整年預辦之活動，每館並招募有志工人員協助會館管理工作，目前各公民會館規模、場地大小、舉辦活動及開館時間均有不同，但是似乎不脫辦理活動增加使用率，對於營造符合宗旨之氛圍仍有努力的空間。在營運效益上，許章騰（ 2008）論述認為，公民會館的定位必須明確，調整組織設計及營運模式外，擴大公民參與，亦為重要之一環，即在每年規劃年度計畫時，邀請地方社團參與. 政治大. 討論，提出最符合地方需要之議題，再進行規劃，採由下而上. 立. 之方式，才較能符合社區居民之需求，同時發揮公民會館應有. ‧ 國. 學. 之功能。. ‧ sit. al. er. io. 場所之區別. y. Nat. 叁、臺北市公民會館、區民活動中心與里民活動. n. v i n C局h在臺北市先後U規劃設置公民會館、區民臺北市政府民政 engchi 活動中心及里民活動場所三種不同的市民活動空間。公民會館屬「區級」，重點在於展示地方特色、歷史發展沿革；區民活動中心屬「次區級」，在於提供市民集會、辦理休閒藝文活動；里民活動場所屬於「里級」，是區民活動中心之外里內里民更易接近的里級活動空間。所以，民政局希冀由這三種空間，不但能有效凝聚地方情感，鼓勵市民參與地方事務，也能展現各行政區不同的地方生活、歷史文化與區政發展歷程。大多數人認為，臺北市公民會館之定位不明，與其他同屬 - 25 -.

(36) 民政局旗下的公共空間（區民活動中心、里民活動場所）之功能似有重疊；然而事實上，臺北市政府民政局（ 2 0 11 ）澄清，公民會館之設立宗旨，與其他公共空間最大的差別，即在於其強調與地方文化的連結，因此會館除租借民眾辦理產業特色產覽、文化藝文等動態活動外，尚應有區政、區史、或地方文化的介紹。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. - 26 -. i n U. v.

(37) 第三章. 研究設計. 本研究首先針對有關地方治理、公民參與、臺北市公民會館制度與信義區發展歷史脈絡相關的研究論文或期刊等文獻進行資料蒐集，並運用深度訪談法進行質性研究。學者江明修認為，質性研究方法研究者以親近研究對象及直接的方式取得自然真實的現象。研究者個人對研究範圍的經驗與熟悉也很重要，研究者在參與研究時必須融入現場，但當研究者在報導及. 政治大尊重每一個案的特殊和單一非重複的特性，為讓真相進一步展立. 分析時又要抽離以維護報導的中立性。質性研究者於研究當下. 現，在研究過程中質性研究者發現新目標可靈活因應情境而變. ‧ 國. 學. 化其設計，促進真相展現。（江明修 2 0 0 9 ： 1 2 0 - 1 2 3 ）. ‧ y. Nat. n. al. er. io. sit. 第一節研究架構 i n U. v. 本研究依據研究動機，從解決臺北市信義公民會館公民參. Ch. engchi. 與不足的困境出發，進而探討都市文化發展與社區參與的價值衝突。再以臺北市信義公民會館為研究個案，探討為解決公民會館公民參與不足所產生的種種困境及各利害關係人所採取的策略和協調互動，進一步分析公私協力的衝突與合作。針對個案的分析，探討不同行為者的意見及角色功能，分析利害關係人的意見，以建構都市地方治理型模與社區網絡。. - 27 -.

(38) 立. ‧ 國. 學. 圖. 政治大. 研究架構圖. ‧. 資料來源：本研究. er. io. sit. y. Nat. n. v i 第二a l節研究方法 n C hengchi U. 本研究由於 2014 年底甫就職的臺北市新市長柯文哲上任後，即積極推動開放政府與公民參與的概念施行市政，包括成立公民參與委員會， i-voting 和舉辦公民咖啡館，作為實踐公民參政精神的開端。有關臺北市公民會館政策網絡中的行動者可以如何運用目前政策窗（ P o l i c y Wi n d o w ）開啟的時機，解決公民會館功能定位的問題？臺北市基層公務人員又可以如何透過這個政治機會推動實質的公民參與以活化公民會館？均影響本研究欲探索的課題。因此，本研究希望透過地方治理與公民 - 28 -.

(39) 參與的理論基礎，以公共事務的角度進行網絡互動分析。藉由對理論與經驗的檢視，探討網絡中各利害關係人的觀點。本研究採質性研究途徑，以文獻分析法及個案研究法來產生描述性資料，並搭配訪談進行深度暸解，使用以下四種質化的研究方法來進行研究：. 壹、文獻分析法本論文系統性的蒐集整理既有的政府機關相關資料，包括. 政治大. 官方文宣及出版品、統計資料、相關書籍、學術論文、期刊、. 立. 新聞報學、網路資訊等，檢閱文獻資料分析研究，並參酌「臺. ‧ 國. 學. 北市公民會館設置」文件作深入探討。. 貳、個案研究法. ‧ sit. y. Nat. 本論文透過臺北市信義公民會館個案的研究，暸解在社會. io. er. 歷史脈絡中信義公民會館保存及建置的緣起，經由探索信義公. al. 民會館發展變遷，解釋政策網絡行動者間的觀點與互動關係，. n. v i n C府運用個案研究檢討政民會館功能定位問題的困 h e部n門g對c於h i公 U 境，並提出可能的改進方法。. 叁、深度訪談法深度訪談不僅是質化研究中較常使用的資料蒐集方法，亦是獲取個案研究資料最重要而且最基本的來源。不但可以透過深度訪談具體瞭解特定人士對訪問議題的內在世界與真正看法，以得到更真實的資訊，補充單純文獻分析之不足。為求所得到得研究資料能更深入研究議題的本質，作為分析的依據， - 29 -.

(40) 本論文進一步針對臺北市信義公民會館之網絡主要行動者進行深度訪談。. 四、次級資料分析法本論文要將蒐集官方機構（主要為臺北市政府民政局及信義區公所）有關臺北市信義公民會館建置與營運的相關資料，藉以瞭解公民會館功能定位的問題，分析臺北市信義公民會館營運過程中相關利害關係人意見及解決的方案，期能針對現況缺失提出改進之對策。. 立. 政治大. 本論文主要採取半結構式問題的方式進行訪談，在半開放. ‧ 國. 學. 型訪談中，研究者對訪談的結構具有一定的控制作用，但同時也允許受訪者積極參與。通常，研究者事先備有一個粗線條的. ‧. 訪談提綱，根據自己的研究設計對受訪者提出問題。但是，訪. Nat. sit. y. 談提綱主要作為一種提示，訪談者在提問的同時鼓勵受訪者提. n. al. 行靈活調整（陳向明， 2 0 1 3 ： 2 2 9 - 2 3 0 ）。. Ch. engchi. er. io. 出自己的問題，並且根據訪談的具體情況對訪談程序和內容進. i n U. v. 第三節研究對象本研究之主要選定參與臺北市信義公民會館政策規劃與執行之地方政府公務人員、地方力量人士及積極公民作為分析研究對象，訪談對象的選取採取立意抽樣方式。B a b b i e （ 1 9 9 8 ）認為 ,所謂立意抽樣，係指抽樣的方式乃依據研究者的判斷，以及該研究目的而為決定的（李美華等譯 , 1 9 9 8 : 3 0 3 ）。質性研. - 30 -.

(41) 究者 P a t t o n （ 1 9 9 0 ）曾論及質性研究的抽樣重點是：「樣本一般都很少，甚至只有一個個案（ n = 1 ），但需要有深度的（ i n d e p t h ）『立意』抽樣。」所以，質性研究抽的樣本，必須是能提供（深度）和多元社會實狀之廣度」資料為標準（胡幼慧主編， 2 0 0 8 ： 1 2 3 ）。除了「立意」原則外 , 研究者為了符合不同的研究目的，亦可產生不同的抽樣策略。不論策略上的差異為何，質性研究者往往由於重視動態過程之特質，也儘量使得抽樣上具備「彈性化」和「隨研究進展而演變」之特質。也就是下一個抽樣可. 政治大. 能會視已進行的狀況和需要而定，以「避免重複」和「捕捉進. 立. 展」為原則。因此，一個有價值的質性研究，其整個過程往往. ‧ 國. 學. 具備著非固定、非僵化的特質。這樣的研究特質對一個質性研究者而言 , 他們對研究的不確定性（ a m b i g u i t y ）也必須具備極大. ‧. 的容忍力（胡幼慧主編， 2 0 0 8 ： 1 2 3 ）。故本研究選擇里長與地. y. sit. n. al. er. io. 表。. Nat. 方團體、承辦相關業務之公務人員及積極公民等三類人員做代. i n U. v. 為保障受訪者隱私，於深度訪談前先進行編碼代號，編碼. Ch. engchi. 原則係分別以身分類別碼及受訪先後順序碼來表示，身分類別碼將以英文字母「 A 」地方菁英、「 B 」代表地方政府公務人員、「 C」代表志工，訪談對象之相關資料整理如附表 3-1。. - 31 -.

(42) 表. 代號. A01. 訪談對象資料一覽表. 3-1. 職稱. 訪談時間. 里長. 訪談地點. 104 年 4 月 28 日上午 10 時. 景新里里辦公處. 至 11 時. A02. A03. 信義社區大學. 104 年 5 月 4 日下午 4 時時. 承辦人. 至 5 時. 信義國中. 政治大 1 0 4立年 4 月 27 日下午 3 時 30 信義國小. 信義國小校長. 104 年 5 月 7 日上午 10 時至. 暨總館長. 時. Ch. 館長. i臺v 北市信義區公所 n U. 104 年 5 月 6 日上午 10 時 30 分至 11 時. B04. 臺北市政府民政局. er. al. n. 區長. y. 104 年 5 月 4 日下午 2 時 3. sit. 民政局副局長. io. B03. 臺北市政府民政局. ‧. 11 時. Nat. B02. 民政局長. 學. B01. ‧ 國. 分至 4 時 30 分. engchi. 104 年 5 月 6 日上午 9 時至. 臺北市信義區公所. 10 時. C01. 志工. 104 年 4 月 29 日下午 2 時至 3 時. 資料來源：研究者自行整理. - 32 -. 臺北市信義區公所.

(43) 第四節研究工具壹、設計訪談工具本研究訪談工具包含研究者、訪談題綱及錄音設備。研究者事先徵求受訪者同意，針對訪談題綱進行實地訪談，訪談內容全程錄音，建立訪談逐字稿，進行資料整理分析。. 一、研究者. 政治大. 質的研究不僅受到研究者個人因素的影響，而且也在很大. 立. 程度上受到研究者與被研究者之間關係的影響。質的研究中說. ‧ 國. 學. 的「研究關係」主要包括研究者與被研究者之間的相互角色以及雙方在研究過程中的互動方式。（陳向明， 2 0 1 3 ： 1 7 9 ）. ‧. io. sit. y. Nat. 二、訪談題綱. n. al. er. 為兼具方向性與彈性，本研究採取「半結構式訪談」，在. i n U. v. 確定訪談對象後，分別對不同類型的對象設計訪談題綱，以本. Ch. engchi. 研究主題做為設計訪談大綱之方向，研究者按照訪談題綱透過開放式的問題依序訪問，不限制受訪者的談話內容及方向，必要時依受訪者提供資訊循線深入探討，或略為彈性調整問題的順序及遣詞用字，增加訪談內容的自然性與豐富性，以獲得更多與研究主題相關的脈絡訊息。本研究訪談題綱如下：（一）地方菁英. - 33 -.

(44) 1.信義公民會館設置及營運令您感到滿意或困擾的部分為何？ 2.信義公民會館之活動的數量、品質以及地方鄰里的互動關係如何？如何能更成功地動員社區並促進社區認同？ 3.您認為信義公民會館關於公民參與的管道有哪些？信義公民會館過去所辦過的活動中，有哪些活動您認為最具. 政治大. 社區參與性 ?並且描述一下這些活動？. 立. 4.您認為信義公民會館的營運發展上，有無需要調整或充. ‧ 國. 學. 實強化的部分，以促進公民參與？. 5.您對信義公民會館是否有其他的期許或建議？. ‧ sit. y. Nat. （二）地方政府公務人員. n. al. er. io. 1.在您的經驗中，民眾參與您所執行的業務是在什麼時機？如何參與？. Ch. engchi. i n U. v. 2.民眾參與您所執行的業務對於政策目標（如歷史傳承、文化特色、市民意識、功能發揮等）的達成，有哪些幫助？哪些沒有幫助？您覺得是什麼原因？ 3.您認為什麼人對公民會館的營運方向最具影響力 ? (如組織章程 /地方民意代表 /地方首長或政策 /學者專家 /社區民眾 )？ 4.您在執行業務時，所遇到的困難是甚麼 ? 對未來營運上，您覺得問題為何？ - 34 -.

(45) 5.您認為信義公民會館的營運發展上，有無需要調整或充實強化的部分，以促進公民參與？ 6.信義公民會館有無公民參與的管道？要如何做能更加促進民眾的參與度？ 7.您對信義公民會館是否有其他的期許或建議？（三）志工 1.請問您曾參與那些臺北市信義公民會館舉辦之活動、展. 政治大. 覽、講座或使用公民會館辦理活動實務經驗？. 立. ‧ 國. 學. 2.您認為信義公民會館關於公民參與的管道有哪些？信義公民會館過去所辦過的活動中，有哪些活動您認為最具. ‧. 社區參與性 ?並且描述一下這些活動？. sit. y. Nat. 3.信義公民會館之活動的數量、品質以及地方鄰里的互動. al. n. 同？. er. io. 關係如何？如何能更成功地動員社區並促進社區認. Ch. engchi. i n U. v. 4.除了場地租借、活動及講座辦理之外，您認為信義公民會館猶須充實強化哪些部分，以促進公民參與？ 5.對信義公民會館是否有其他的期許或建議？. 三、錄音設備及訪談紀錄本研究重點採深入訪談法，藉由與受訪者間之對話，研究者得以獲得、了解及解釋受訪者個人的認知。為避免遺漏訪談重要資訊，於進行訪談前，徵求受訪者同意後全程錄音，承諾 - 35 -.

(46) 僅供研究使用，非經受訪者同意不對外公開。. 貳、研究信度與效度本研究為提高信度，採用數位錄音筆完整全程收錄訪談內容，避免內容遺漏或是資料偏誤。於訪談結束後，研究者將依據錄音內容建立訪談逐字稿，真實的呈現受訪者的意見及看法。然而研究者亦須避免干擾受訪者發言或做出個人觀價值判斷之推論，以客觀立場進行訪談內容的整理、歸納及分析。. 政治大. 只要是在社會科學領域中，大多數的質性研究者，都會被. 立. 問及研究的「效度、信度」問題（胡幼慧主編， 2 0 0 8 ： 11 7 ）。. ‧ 國. 學. 面對質化研究之信度與效度問題之爭議，部分偏實證主義. ‧. 之質化研究者經過努力，已經發展出一些辨別質化研究與效度. sit. y. Nat. 之「純粹概念性之語彙」。例如 K i r k 及 M i l l e r （ 1 9 8 8 ）仍以科. io. er. 學的「客觀性」為判定標準，其主要包括兩部分：一是信度：一是效度，信度是指測量程序的可重複性，效度則是獲得正確. al. n. v i n C u bC a h 早期（ 1 9 8 4 ）也 e n g c h i U曾對質化研究的信. 答案的程度。incoln 和. 度與效度提出見解，認為信度是可重複性（ r e p l i c a t i o n ），效度. 則是指可靠性（ d e p e n d a b i l i t y ）、穩定性（ s t a b i l i t y ）、一致性（ c o n s i s t e n c y ）、可預測性（ p r e d i c t a h i l i t y. ）與正確性. （ a e e u r a c y ）。（胡幼慧主編， 2 0 0 8 ： 11 8 - 1 2 0 ）. 第五節實施程序本研究之實施程序，分別為聯繫訪談對象、進行當面訪談 - 36 -.

(47) 及整理訪談資料三項步驟，茲說明如下：. 壹、聯繫訪談對象本研究採取立意抽樣（ purpose sampling）方式選取訪談對象。考量訪談對象潛在立場，與為期訪談時能與受訪者順利地互動，故將已擬定之訪談題綱先提供給受訪者，便於受訪者能在事前思索訪談問題，以利資料蒐集及提高訪談效率。. 貳、進行當面訪談. 立. 政治大. 依據與受訪者約之時間與地點進行訪談，利用錄音設備收. ‧ 國. 學. 取受訪者的聲音。訪談進行前先表達感謝之意，同時先徵求全程錄音之同意，告知本研究僅做為學術研究用途及必須遵守之. ‧. 研究倫理等相關事項，再說明本研究的主題與目的，取得受訪. io. sit. y. Nat. 者認同與信任。. n. al. er. 叁、訪談資料分析. Ch. engchi. i n U. v. 訪談結束後，利用訪談錄音檔，將所有訪談的口語資料、情緒反應及其相關訪談情境付諸於文字表達，建立詳盡確實的逐字稿；再依據逐字稿進行資料整理及分析。. - 37 -.

(48) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. - 38 -. i n U. v.

(49) 第四章. 個案分析. 若能和住在同一社區的人互相交換意見或是創見，一邊描繪理想，一邊營造自己居住或工作的社區，該是件多麼棒的事！在熱鬧喧嘩之中在社區進行探險，重新發現差點被遺忘的重要地點，讓社區不斷成長。當然每個人所描繪的理想國可能不同，難免會有些意見的衝突或分歧產生。不過，若能在過程中互相. 政治大一個充滿個性、更人性化、生氣蓬勃的地方。（淺海義治，1 9 9 7：立. 學. 20）. 個案說明. sit. y. Nat. 第一節. ‧. ‧ 國. 去理解彼此的價值觀，找出彼此共存的方法，那麼社區將成為. n. al. er. io. 臺北市信義公民會館為臺北市第一個眷村－四四南村之舊. i n U. v. 址，隨著經濟快速發展與生活環境的改善，四四南村逐漸顯露. Ch. engchi. 出衰敗之姿。原本因眷村改建與信義計畫區的土地開發政策壓力將全數拆除的四四南村，在社區居民及文化界人士大力奔走下，保留部分建物，並登錄為「歷史建築」，規劃成為信義公民會館暨文化公園，保存眷村特有文化及滿足市民的活動空間需求。. 壹、信義區發展狀況信義區的發展與信義計畫區密不可分，信義計畫區的實施連帶影響信義區與臺北市的都市發展甚鉅。所謂「信義計畫區」 - 39 -.

(50) 係指位於臺北市逸仙路、基隆路以東、忠孝東路以南、姆指山麓以北、信義國小附近地區。信義計畫區尚未實施前，區域內的土地除了部分屬農地外，其餘大部分原是國防部四十四兵工廠、汽基廠、和軍車廠用地，屬於軍事禁建區。由於禁建管制使信義計畫區遲遲未能開發，卻也因此維持了信義計畫區土地的完整。 1971 年，為疏解當時西區（臺北車站、西門町一帶）的都市空間擁擠問題，並兼顧都市均衡發展，乃有都市重心東移開發的構想。 1975 年，政府決定遷移四十四兵工廠，而行政. 政治大. 院為解決軍、公、教及一般國民住宅不足的問題，配合兵工廠. 立. 的遷移，利用該廠址興建國民住宅，於是引發了一連串對信義. ‧ 國. 學. 計畫區的規劃、開發、建設計畫，成為信義計畫區發展雛形的重要關鍵。（信義區志， 2 0 11 ）. ‧. 1977 至 1980 年，信義計畫區進一步規劃成臺北市的副都. y. Nat. io. sit. 心，以土地重劃方式規劃建設。 1980年，四四兵工廠相關廠房. n. al. er. 陸續遷移至三峽、桃園及中壢龍潭，信義計畫區正式進行開發。. i n U. v. 1985年，信義區解除禁建管制，經濟部提出「臺北市信義計畫. Ch. engchi. 大型購物中心」構想，在信義計畫區內的臺北世貿中心旁興建國際會議中心，以強化信義計畫區成為國際經貿中心之角色。然而，由於信義計畫大型購物中心的預定設置地點，係屬軍方所有，在計畫推動期間，信義計畫區及其周邊的土地在財團炒作下水漲船高，使國防部態度趨於保守，不願將土地讓售與臺北市政府，導致信義計畫大型購物中心計畫因土地問題而觸礁，市府因此決定裁撤推動小組，全案終止。（信義區志， 2 0 11 ）信義計畫區在陳水扁、馬英九、郝龍斌 3位市長任內開發腳 - 40 -.

(51) 步逐步加快。隨著 1990年信義區行政中心、 1994年臺北市政府大樓落成啟用，以及臺北 1 0 1 興建落成，諸多企業集團總部紛紛進駐，信義計畫區的商業與服務業活動日益繁榮。短短十數年，整個信義計畫區內之景觀脫胎換骨，區內主要道路兩側商廈雲集，高級住宅大樓拔地而起，高樓數量躍居全市之冠。 2003年 12月 31日市政府首度於信義計畫區內舉辦跨年晚會，開啟往後每年在市府廣場、臺北 1 0 1 大樓前舉辦跨年晚會的慣例，歷年之活動均吸引數十萬民眾，場面熱烈。（信義區志， 2 0 11 ）. 政治大. 信義區公共資源豐富，目前區內有圖書館 8間，區民活動中. 立. 心 9間，鄰里公園 28處，大型醫療院所 2間。另有， 1座大型體育. ‧ 國. 學. 運動場館信義運動中心，與即將興建完工的臺北大巨蛋體育場。而公民會館、臺北機廠、松山菸廠、國父紀念館、臺北探. ‧. 索館、新舞臺、世貿中心等則是信義區重要的文化資產與藝文. y. Nat. io. sit. 表演中心。公民會館原為眷村四四南村所在，四四南村住戶遷. n. al. er. 出後，保留 4 棟建物經文化局列為歷史建築物，2 0 0 3 年以信義公. i n U. v. 民會館暨眷村文化公園之新風貌重新展現。臺北機廠是台鐵首. Ch. engchi. 要的火車檢修基地，日治時期即已興建，臺北機廠內還附設澡堂， 2 0 11 年 6 月臺北機廠已停止運作遷出，由於其附設澡堂在臺灣近代建築史上深具價值，已被定為市定古蹟。松山菸廠，日治時期起專門製造捲菸，頗具規模。光復後，臺灣省專賣局接收松山菸廠，國內過去一些產量大且著名的香煙品牌均生產自松山菸廠，是臺灣光復後最具代表性的菸廠。 1998年松山菸廠停產，遷併於臺北菸廠。 2002年由臺北市政府文化局指定為市定古蹟。國父紀念館為紀念國父孫中山先生百年誕辰而興建的 - 41 -.

(52) 一棟中國式大型建築，也是臺北市重要的文藝展演場所，近年來開放陸客來台觀光，國父紀念館成為大陸觀光客最喜愛的參觀景點之一。臺北探索館是全國第一座城市博物館，也是全國第一座將市政資料館轉型為現代博物館。（信義區志， 2 0 11 ）信義區的商業、金融業與服務業十分發達，公司行號林立，商業活動頻繁。目前，兩個主要商圈，一是以臺北市新地標臺北 1 0 1 為中心的信義商圈，由於商圈內金融保險機構眾多，又被稱為「臺北曼哈頓」。信義商圈內聚集各大高級百貨商業、金融. 政治大. 機構、企業總部及高級餐旅業等公司行號，經貿活動欣欣向榮。. 立. 信義商圈自從臺北 1 0 1 大樓落成後更是聲名大噪，國際觀光客絡. ‧ 國. 學. 繹不絕。信義區內第二個重要商圈是以成衣買賣為主的五分埔主商圈。五分埔在 1960年代以前，還是農村景象；之後，彰化. ‧. 人士相繼北上落腳五分埔買賣成衣，擴大成衣加工買賣市場。. y. Nat. io. sit. 現在五分埔由於鄰近松山車站，交通甚為便利，吸引將近千家. n. al. er. 業者聚集於此，交易熱絡，儼然成為臺北最大的成衣批發與零售市場。（信義區志， 2 0 11 ）. Ch. engchi. i n U. v. 信義區是臺灣工業化後期才開始高速發展的地區，信義區的人文和地景變遷在在都見證了臺灣從工業發展時代邁入工商服務業的現代化歷程。. 貳、信義公民會館的地景空間與社會歷史變遷 1 9 4 8 年，政府為了安置聯勤四四兵工廠（簡稱四四兵工廠）的員工及其眷屬，於是在今天信義公民會館的位置建造了四四南村，從此也賦予了這個地方特殊的意義，並在時間的歲月中， - 42 -.