國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
80
第六章 公民投票作為一種出路？
科技官僚的核能科技民主化認知
在前一章，本研究已呈現了若干國外核能公民參與的案例，而目前在歐美及 亞洲等先進國家，如德國、瑞士、日本、韓國等，也紛紛將公民參與納入核能的 決策之中。而台灣在 2013 年二月，行政院閣揆江宜樺宣布將以公投的方式，來 決定核四廠是否運轉。從形式來看，台灣似乎也要將公民參與納入核能政策過程 之中；然而，到底在實質面上，這樣的行動是否真的含有公民參與的內涵、並促 進核能政策的多元參與？
基於以上種種疑問，本研究認為，公民參與落實的有無，不能單從表像和型 式來認定，必須確認公民參與的管道能否確實將民間的聲音反應到決策階層，意 即民眾究竟有無實質的能力去影響核能科技政策。同時，由於核能是屬於高科技 政策類型，涉及高度知識和技術上的專業；因此，在公民參與決策過程中，科技 專家的知識與專業，和公民意見該如何協調合作，核能科技官僚對於公民參與的 認知與態度，實然是促成核能科技民主化的關鍵環節。
因此，本研究根據 Krutli 等人（2010）對公民參與的分類，將公民參與區分 為「資訊公開」、「諮詢」、「合作」、「賦能」等四種參與型式，根據深度訪 談、工作坊、和田野觀察等面向的資料進行分析，以了解核能科技官僚所想像的 公民參與，是屬於哪一種層次。
經過分析，本研究發現，核能科技官僚在對於公民參與的認知和理解上，有 若干特色，將於下面的節次進行分析；而在最後的結語，筆者回到公共行政的角 度，從科技官僚的「官僚」角色做回應，提醒核能科技官僚能從民主行政的角度 出發，擴充公民參與的實質意涵。
‧
本研究對根據 Dahl（1971；轉引自 林國明、陳東升，2003：8）的定義，界 定公民參與的意義如下：公民們能夠透過個別或集體的行動，來形成及表達偏
http://news.rti.org.tw/index_newsContent.aspx?nid=447212&id=1&id2=1
21 民間團體認為「這樣高門檻的公投，難以反應民意」，詳細全文請看綠色公民行動聯盟
網頁http://www.gcaa.org.tw/post.php?aid=118
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
82
其角色和發言內容必須配合上級機關的意旨。台電的角色形同行政院經濟部麾 下、一名「只許成功，不許失敗」的大將，目標是要「打贏核四公投」這場仗，
機關成員甚至會不經意顯示出透過不投票降低公投通過機率的正當性。
相較之下，原能會的發言空間，顯然比台電公司來得寬鬆許多，而他們對 公投的看法，與其說是贊同、更不如說是心存芥蒂：從田野觀察，筆者發現，
不少原能會的科技官僚認為，行政院提出公投案是對原能會機關本身的不信任，
由核四公投來決定核四商轉與否，形同懷疑原能會在監督核四安全上的能力不 足，核四廠的安不安全是既定的客觀事實，應由專業的核能科技專家來檢測，
不是聽令於公投結果：「難道公投過了，就代表核四百分之百安全嗎？」。而 一位受訪者（aecP）也直言，行政院突然丟出公投的議題是很不負責任的行為，
他認為，「用公投來決定核四去留也應該要有民意基礎，應該要先透過公民審 議的討論，來決定是否使用公投這個政策工具。」
除了公投外，核能科技官僚也提出其他可以在台灣推動的公民參與類型：
「事實上我們都非常 recommend 英國 consultation 的模式」，受訪者（thuW）
如是說，而受訪者（tpcZ）和受訪者（aecP）也同樣地推薦了英國的公民諮議
（consultation）模式。其贊同的原因，似乎是因為英國藉由專家諮詢的模式，
成功的（以核能科技官僚的觀點來說）推行核能能源政策。而公民加入核能政 策討論、並進行決策，則超越了科技官僚對公民參與的接受範圍，受訪者（thuW）
基於決策的專業、以及品質的考量，提出了他對公民參與獨樹一格的見解：「公 民參與其實某種程度上，是知識推廣的一部份，所以在我們的方法論裡面，公 民參與是知識推廣的一部份。」
從此點觀之，核能科技官僚理想中的公民參與模式，似乎將公民「參與」
二字抽換、以「啟蒙」概念作了替換；這種公民參與的認知與想像背後，鑲嵌 著專家政治與菁英主義的思維。
‧
的貫徹菁英統治的主張；如同主張菁英政治的學者 Weber 及 Schumpeter 所宣 稱，民眾在相關知識上有所欠缺、亦不夠理性、容易被煽動，因此民主的價值consultation 其實是非常好的一個制度，像英國它就是用公民 諮議。但公民諮議最後，做決定的人是誰？還是官方。如果
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
84
直接了當地表示：不能讓民眾有公民參與就是由公民決策這樣錯誤認識。核能 科技政策這麼的專業，找一般民眾參與，就算給他訓練了一個禮拜，他還是很 不專業啊！因此，核能科技官僚認為，公民諮議模式最大的優點，在於可以讓 民眾的意見與專家認知趨近，同時專家也能了解民眾的憂慮在哪裡、有機會向 民眾解釋（thuW）。
這樣的公民參與模式，似乎仍著重專家治理面向。雖然台灣的民主發展至 今，公民當家似乎成為理所當然的概念，但是在核能科技政策這塊領域，民眾 的參與與主導權，仍有重重限制。
‧
求感到的憂心：「其實上網去 google，去搜尋一下，會發現，這些反核團體，反核電、反風力、反火力、反水力。能用的能源都被你反掉了以後，你可不可
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
86
科學事實：
如果你要參與制定一個決策，你就要負起相當的責任，你不 能要求人家照你的意思去做，結果要別人自行負責，對不對？
但你就講了半天，一定要人家照你的意思做，但是呢，我照 你的意思做了以後，都不干你的事情、都是別人的責任，這 個怎麼有可能呢？
這樣的想法，其實呼應了核能科技官僚重視科學事實依據的溝通想像。當 然，核能政策的影響弗遠，制定與規劃政策需要絕對的謹慎和諸多的考量，而 這些都有賴於專業知識的協助。然而，核能科技官僚對公民參與可能會導致台 灣付出重大代價的擔憂，似乎忽視了公民參與的另一層意義意義：追求可代表 公共利益集合的整體狀態，讓懷抱不同目標的人，能在開放的政策討論空間彼 此對話、相互傾聽並相互影響，以更深刻地瞭解議題的價值（林子倫、陳亮宇，
2009：19）。因此，公民參與的可貴，某種程度上在於拉近了專家和常民之間 的認知，但或許並非科技官僚們想像地單向將民眾拉近專家，而是在相互學習 切磋的過程中，雙方自然而然就會彼此靠近。倘若能從這個角度重新看待公民 參與實質的意義，或許可以發現公民參與更加精緻與豐富的內涵，而減少對於 公民代替專家作決策的擔憂。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
87
第四節 結語－科技官僚與民主行政的調和
綜上所述，可知核能科技官僚所認識到公民參與，可能徒有參與的型式（如 公投），然而在實質的認知上，較少看到公共討論及相互學習的精神，而是試 圖透過知識的灌輸，使公民對核能政策的態度能夠向專家靠攏，以達到專家期 盼的結果。這樣的公民參與認知，卻無法實踐民主的精神，誠如學者 Helen Ingram 與 Steven R. Smith（1993：10-12）所提醒，好的民主制度，應該能提 供公開而充份之討論與對話的機會，在自由的公共議題討論過程中，自然可以 形成公民教育和賦能（empowerment）。
因此，本研究認為，核能科技官僚對於公民參與的態度與認知，只達到 Krutli 等人（2010）公民參與四個分類中的「資訊公開」和「諮詢」兩者，而 更開放的「合作」和「賦能」等二種參與型式，還未能在核能政策議題中出現。
這也意味台灣當前的核能科技民主化，是徒有雛型但未有實質的民主精神注入。
受訪者（彭）也感受到了這樣的氛圍，他認為當前台灣的公民參與，無法妥善 地表達民意。民眾的意見只是政府的參考，沒有辦法真正的對政策產生影響，
更無法和實際的政策方向有所連結。正如 Strauss（2010）所主張，匯入公民 意見若非明確地與政策制定進行結合，那麼，公民參與的存在意義將大幅降低；
公民參與的目的，是將政策的主控優勢從科技官僚分散到參與者的手上。如果 獨尊專家的決策方式仍持續存在於台灣治理模式，或許風險溝通與民主治理的 困境就未能得解。
本研究並非意圖撇清核能科技官僚在政策中的必要性，也絕非抹煞核能科 技官僚長久以來的貢獻，而是希望指出，科技官僚的角色並非是常民的家父長，
無須視人民為未成熟的稚童加以保護，並代為決策而避免他們受傷害。公民的 素養確實需要透過培育，公共議題的討論過程有助於公民在能力上的學習，而 公民在議題的學習能力，或許也遠高於科技官僚們所預設的。
而在行政體系中，科技官僚實為常任文官的一份子，公共行政中的回應性，
‧
位為「賢明的少數」（judicious few），必須站在公共利益的角度上，做出正 確的政策選擇（余致力，2000）。但是賢明少數之角色，並非是站在多數民眾23的對立面，陳敦源（2009：283）認為，當民意和專業知識間產生不一致，
常任文官在政策制定及知識管理上，便不能拘泥於「技術」的討論，必須納入
「社會」、也就是參與式的論述方式。如此的概念，並不只侷限於一般的公共 行政，像核能政策這樣高科技的政府機關，也適用於參與式的政策治理模式；
因為核能科技政策並非像科技官僚認定的，是一個涉及高專業技術的政策，核 能科技政策的內涵，除了技術層面外，亦和社會脈絡緊密嵌合，不能和現行的
因為核能科技政策並非像科技官僚認定的，是一個涉及高專業技術的政策，核 能科技政策的內涵，除了技術層面外，亦和社會脈絡緊密嵌合，不能和現行的