核能科技官僚對風險溝通及科技民主化之觀點分析 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士學位論文. 核能科技官僚對風險溝通及科技民主化之觀點分析. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：杜文苓博士研究生：黃郁芩. 中華民國一百零二年九月.

(2) 謝辭. 要感謝的人太多，那就謝天吧！－陳之藩《謝天》. 謹以此文謝謝我的父母，感謝你們在四年前，寬容的接受了女兒的任性、容. 政治大. 許她毅然放棄了到手的工作，回到校園圓一個碩士夢。才有了這一切的開始。. 立. 謹以此文感謝我的指導教授－杜文苓老師。感謝老師伴隨著我，走完論文的. ‧ 國. 學. 每一個章節、每一個字，才能把這一切完整收尾。. ‧. 謹以此文感謝天，因為要感謝的人太多了，所以謝天。也很感謝有這麼多值. y. Nat. n. al. er. io. sit. 得致上謝意的人。容我在這裡，珍重的向你們道一聲：「謝謝！」. Ch. engchi. 2. i n U. v.

(3) 摘要台灣實施民主政治已行之有年，但在核能決策方面，卻依舊處於在科技官僚主導的決策導向；之所以有如此現象，是因為核能科技政策中，涉及高度的專業知識需求，是故，長期以來的核能政策的決策權力，多半掌握在受過專業科學訓練的科技官僚手中，無形中塑造出一道難以跨越的政策參與門檻，將民眾的意見與風險認知被隔絕在決策圈之外、難以傳達至政策殿堂中。在 311 福島核災之後，民眾對核能發電的風險意識再度被喚醒，促使科技官. 政治大越來越多的聲音，要求核能決策交諸公民、以實現「主權在民」的民主真諦。然立僚必須出面對民眾進行核能政策風險溝通；同時，隨著科技民主化的浪潮，也有. 而，政府對科技官僚體系的信賴，使得核能科技政策參與門檻無法消弭，專家和. ‧ 國. 學. 民眾彼此的風險認知衝突難以尋求磨合，溝通成效之低落可見一斑。在此脈絡下，. ‧. 為求得解決風險溝通效果不彰的困境，筆者認為，需從認識論的角度，釐清核能. y. Nat. 科技官僚對於風險溝通和科技民主化的關，以分析其觀點對回應公眾核能政策爭. er. io. sit. 議所造成的影響，方能對當前的溝通困境對症下藥、尋找處方。本研究透過訪談與田野觀察，發見核能科技官僚對於風險溝通的認知，仍停留. al. n. v i n 在「知識擴散型」的單向溝通層次，溝通樣貌處於受窄化（narrow）的型式，並 Ch engchi U. 無法透過溝通了解民眾風險感受背後所包涵的社會及文化因素；同時，科技官僚在風險溝通的過程，慣常以科技專家本位去評斷常民的風險認知，使得專家和公. 眾間的風險認知產生落差、難以磨合。以上總總因素，都是造成核能風險溝通成效不彰的主要因素。本研究認為，若政府有心做好核能風險溝通，必須建造雙向溝通的管道，以及了解民眾參與的重要性，充實核能政策中的民主內涵，俾使民意與政策結果進行連結，才能突破核能政策民主欠缺的僵局。. 關鍵字：核能政策、風險溝通、核能科技官僚、科技民主化、公民參與. 3.

(4) 目錄目錄 ................................................................................................................................................ I 表目錄 ......................................................................................................................................... III 第一章. 緒論 ............................................................................................................................. 1. 第一節. 研究背景與動機： ................................................................................................. 1. 第二節. 問題意識 ................................................................................................................. 6. 第二章. 文獻檢閱 ..................................................................................................................... 9. 第一節. 「技術歸技術，政治歸政治」？！－－科技術中的社會文化與政治 ........... 10. 第二節. 科技政策中的科學知識與專家權威 ................................................................... 17. 第三節. 核能政策中的風險溝通形態與缺失 ................................................................... 27. 第四節. 科技政策的民主模式與反省 ............................................................................... 37. 第五節. 小結....................................................................................................................... 44 研究設計 ................................................................................................................... 45. 第二節. 研究方法 ............................................................................................................... 46 研究對象定義和範圍界定 ................................................................................... 51. 科學與人文的斷裂處－從風險溝通認識論，談核能科技官僚之公眾溝通困境. io. y. sit. 53. Nat. 第四章. 研究範圍定位 ....................................................................................................... 45. ‧. 第三節. 學. 第一節. ‧ 國. 第三章. 立. 政治大. 溝通目的 ............................................................................................................... 53. 第二節. 溝通型式及管道 ................................................................................................... 57. er. 第一節. al. 第六節. 小結....................................................................................................................... 67. 第四節. 第五章. n. 第五節. v i n Ch 溝通訊息來源 ....................................................................................................... 64 U i e h n gc 流動方向 ............................................................................................................... 65. 核能風險溝通困境的結構性成因 ............................................................................ 68. 第一節想像. 「官僚」與「科技專家」的角色揉合－核能科技官僚的使命感及國家未來的 69. 第二節. 科技專家本位的核能風險認知 ........................................................................... 73. 第三節. 技術問題為基礎的溝通導向 ............................................................................... 76. 第四節. 小結....................................................................................................................... 79. 第六章. 公民投票作為一種出路？科技官僚的核能科技民主化認知 ................................. 80. 第一節. 公民參與為知識擴散？－以啟蒙為目的的公民參與模式 ............................... 81. 第二節. 信奉專業代理的公民參與 ................................................................................... 83. 第三節. 共同參與＝共同分擔？－核能科技官僚的課責想像 ....................................... 85 i.

(5) 第四節第七章. 結語－科技官僚與民主行政的調和 ................................................................... 87. 結論 .............................................................................................................................. 89. 第一節. 研究發現 ............................................................................................................... 89. 第二節. 政策建議 ............................................................................................................... 95. 參考文獻 ...................................................................................................................................... 99 附錄：風險溝通認知與態度訪談大綱 ..................................................................................... 105. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i n U. v.

(6) 表目錄. 表一：風險溝通的定義幅度（PLOUGH & KRIMSKY，1987：7） ................................. 28 表二：風險認知排名（PAUL SLOVIC，1987）.................................................................. 33 表三：核能政策現有風險溝通型式整理（資料來源：原能會，作者整理） ..................... 47 表四：民國 102 年七月 5 日「如何與民眾溝通」工作坊與會名單 ................................... 48 表五：深入訪談對象名單......................................................................................................... 52. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(7) 第一章. 緒論. 第一節研究背景與動機：當天火降下 2011 年三月十一日，日本東北地區發生芮氏規模 9.0 大地震，距離震央約 120 公里的福島第一核電廠，共有四座機組爆炸，輻射物質外洩情形第一時間尚不明確。全世界的各個角落，都有人在電腦前、電視前、或任何可以. 政治大海岸，以及冒出濃厚黑煙的核電廠建築，等待著說明實際災情的報導出現。立收看遠端資訊的媒介前，提心吊膽地看著混濁洶湧的海浪襲捲過日本福島的. 福島核災的發生，是投擲在核能政策的一顆新的震撼彈，上一次揭櫫核. ‧ 國. 學. 能發電的風險面貌，是 1986 年發生的車諾比（Chermobyl）事件，距今已經. ‧. 二十餘年。在這風平浪靜的二十年間，對於核能安全性的質疑，幾乎要淡出. y. Nat. 眾人的腦海；而福島第一核電廠的爆炸，再次提醒世人核電的潛在風險可能。. al. er. io. 非核家園發展。. sit. 在 311 事件爆發後，許多國家再度調整核能發電政策，一些國家更決心朝向. n. v i n 反觀我國，執政的國民黨政府，在核能政策的態度上仍是曖昧模糊。馬 Ch engchi U. 總統雖已允諾民間，台灣的終極目標是朝向零核電發展，也承諾核一廠將會. 在 2018 年永久停止運轉1。然而，在糾結十多年的核四興建議題上，馬政府依然堅定地認為有續建之必要，在其任內也持續地撥下續建經費。在人民目睹福島核災令人震懾的畫面後，原能會緊急地向外部發佈新聞2、並建立起福島. 1. 核一廠一號機預定在 2018 年 12 月 15 日停止運轉，二號機則於 2019 年 7 月 15 日停止運轉（資料來源：原能會官方網站 http://www.aec.gov.tw/%E8%BC%BB%E5%B0%84%E5%AE%89%E5%85%A8/%E8%BC%BB%E5%B0%8 4%E5%AE%89%E5%85%A8FAQ/%E6%A0%B8%E8%83%BD%E9%9B%BB%E5%BB%A0%E9%99%A4%E5 %BD%B9--4_37_347.html#1-7）。 2 請見影片「原能會說明台灣不受福島核災影響，連結如下： http://www.youtube.com/watch?v=dhwdQ6BGRhM」 1.

(8) 災情專區網站3，向人民說明台灣輻射安全；負責經營核電廠的台灣電力公司（下簡稱台電）在 311 福島核災發生之後的同年五、六月，儘管營運虧損，仍出了一系列廣告來宣傳核能電廠的安全性；而身為管制單位的原能會，也常被民眾質疑對台電的監督不夠有力4、或有替台電掩護過失的嫌疑5。人民的憂心與核電專家眼中的安全，似乎出現了巨大的落差。核能發電在台灣，從民國六○年代就已經開始。當時的總統蔣經國先生所推動的十大建設中，核能發電廠便是其中一項。其後，核二、三廠陸陸續續完工，唯獨核四廠在提出興建計劃時，因逢車諾比事件爆發而暫緩興建期程；. 政治大了第一位由公民直選的總統，逐漸走入民主時代。立. 民國八十一年，由李登輝總統指示批准興建6。而在民國八十五年，台灣出現. 然而，民主政治在臺灣已行之有年，更迭五任之總統，經歷過兩次政黨. ‧ 國. 學. 輪替，以政治體制上來看，民主政治似乎已在台灣根深蒂固，但在總統選舉. ‧. 耀眼的光輝下，核能政策的制定過程，似乎仍處於不見光的晦暗角落、民主. sit. y. Nat. 腳步尚未經過的黑箱地帶。. n. al. er. io. 核能政策制定中的專家獨斷現象. i n U. v. 不只發生在核能政策，無論是高科技政策，甚至是一般政策制定，都難. Ch. engchi. 逃專家政治的框架；然而，由於核能發電傾向被認為是高度科技性質的產物，其安全與適切性都應該委由受過專業訓練的科學專業人士、科學家、或者工 3. 至 2013 年，已改名為後福島專區以追蹤福島災情： http://www.aec.gov.tw/category/%E7%84%A6%E9%BB%9E%E5%B0%88%E5%8D%80/%E5%BE%8C%E 7%A6%8F%E5%B3%B6%E4%BA%8B%E6%95%85%E5%B0%88%E5%8D%80/218_226.html 4 2013 年二月初，台電延宕提報「山腳斷層長度調查報告」，依據「核子反應器設施管制法」第三十八條規定，未配合主管機關之指示提出報告者，處十萬元以上五十萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰。但在新聞見報之前，原能會始終未對台電進行開罰。詳細資料請見 2013 年 2 月 20 日自由電子報：這種台電原能會哪來核安新聞連結如下： http://www.libertytimes.com.tw/2013/new/feb/20/today-o10.htm） 5 2013 年 2 月 24 日，立委林佳龍針對原能會「龍門電廠核能安全防護總體檢檢討及現場查證報告」網頁關閉，質疑原能會此舉是在掩護台電。新聞連結請見 2013 年 2 月 24 日自由電子報：http://www.libertytimes.com.tw/2013/new/feb/24/today-fo10.htm 6 摘自維基百科（https://zh.wikipedia.org/wiki/%E9%BE%8D%E9%96%80%E6%A0%B8%E8%83%BD%E7%99%BC%E9 %9B%BB%E5%BB%A0） 2.

(9) 程師等評斷，因此，在台灣的核電政策，幾乎多為核工背景出身的科學專家和科技官僚（technocrat）所掌握。這牽涉到另一個問題：核能發電所牽涉到的議題其實相當廣泛，包括環境、工程、建築、政治、人文社會等等學科，但目前政策界定上所定義的核能專家，似乎往往被窄化成具有核工背景者，意即，在核能政策制定上，只有擁有某種特定技術層面的專家，才會被納入決策體系。這樣被科技專家窄化的決策過程，意味著，具有能力可以取得關鍵資訊與知識的權力階層，能夠支配相對下缺乏知識的公民，這些公民也因為沒有. 政治大政策偏好（林國明、陳東升，2003），成為政策形成過程中無聲的一群，也立獲取關鍵知識之故，而無法形成意見，無法發聲、無從參與、亦無法表達其. 使得政策制定過程是掌握在少數權力菁英的手中。. ‧ 國. 學. 這樣政策由知識菁英所主導的現象，在我國的核能政策上尤其明顯，由. ‧. 於核能政策本身帶有高度專業的科學知識色彩，因此，進入決策圈所要求的. y. Nat. 先決條件更為嚴苛；對一般常民（lay people）來說，這道知識的的門檻有如. er. io. sit. 一座無法翻越的萬丈高峰，將不具備「專家」和「科技官僚」身份的人隔絕於外，不得其門而入。即使民眾有能力跨越屏障，其所表達的意見（特別是. al. n. v i n 和官僚體系既定之方向背道而馳者）與所持的懷疑論調，往往會被科技專家 Ch engchi U 判定為是欠缺科學知識、不理解所導致。也就是說，當科技專家面對民眾的. 質疑時，傾向於將民眾視為無知無識、欠缺遠見的一群，認為民眾對於官方既定的否定與抗拒，是肇因於他們對專業知識的欠缺，而將其意見排除在外。核能科技政策發展至今，誠如 Shapin 和 Schaffer（1985）所描述的，業已發展成一個「有參與門檻的公共空間（public space with restricted access）」（轉引自雷祥麟，2002：127）。而這樣為專家、高科技、及科學知識系統所支配的政策與政治型態，可用一個專有名詞稱呼：「技術官僚治理」（technocracy）。技術官僚自成一個治理體系，由經過技術訓練的專家，運用他們的專業. 3.

(10) 知識和地位、來管理主流政治與經濟機構，同時也縮減了公民參與的空間（Fischer，1990：17）。科技官僚用以作為護身符的「知識」，則明顯地被侷限在「科學」的框架之內，易言之，一旦脫離了被這些科學家所認可的領域，其他類型的知識便宛如來自異域的語言般，其價值不為科技官僚所肯定（行政院文建會、行政院國科會，1991：1-23，轉引自林崇熙，2000）。科學知識之所以能在政策制定過程中佔有如此份量，是因為相較於傳統知識，科學知識的產生過程，被視為可以原則化、組織化與邏輯化（Jasanoff， 2004）；也就是說，我們對科學知識的想像是中立客觀的，可以去脈絡化和. 政治大理性的專業角色，這樣的專業形象塑造了他們在科技政策的權威地位，因此，立去個人化、不受主觀價值所影響。而具有科學知識的科技專家，也成為溫和. 一些學者指出，在像核能這樣高度的科技爭議中，專家得以透過權威壟斷決. ‧ 國. 學. 策過程，迴避社會民主溝通的層面（周桂田，2005）。. ‧. 然而，從臺灣的實證研究來看，顯示科技專家在現有的決策場域中，並. y. Nat. 無法妥善處理科技風險脈絡下所產生的爭議（杜文苓，2012）。而科學知識. er. io. sit. 實然是糾纏於社會體系中，甚至本身就帶有天生的政治性，同時，科學知識中充斥著不確定性與未知數，獨尊科學及技術的治理模式，可能置社會整體. al. n. v i n 於巨大的風險之中；就如同 CBeck（1992）所宣稱，現代社會已經進入風險社 hengchi U 會之中，專家知識（expertise knowledge）系統的缺陷將擴大風險，不但遍及各地甚至無法逆轉。因此，由科技專家所主導之政策過程，應以新的方式取而代之（汪浩譯，2004）。民主缺位的核能政策科學知識與科技官僚在政策主導局勢開始受到挑戰，過去政策習慣由科技官僚們主導，民眾的抗爭被視為是「公眾對科學知識的誤解」（public misunderstanding of science），公民在政策決定上可說是無置喙之餘地，其訴求也不為決策體制所重視（Irwin，1995；轉引自范玫芳、邱智民，2011）。 4.

(11) 鑑於「科技民主化」（democratization of science）的呼聲和對代議民主的反思，公眾「知的權利」與「參與的權利」開始受到重視。已有不少文獻指出，公民參與有助提升決策品質、強化政策合法性，特別在爭議性科技決策與風險議題上，常民（laypeople）的見解有時能擴大專家與決策者的視野，以利作出較為妥適的決策（Renn，1992； Rowe & Frewer， 2000；轉引自范玫芳、邱智民，2011）。同時，回歸到民主政治的本質上，在過程上，應該要能保證所有受到決策所影響的人，都能有機會且權利平等地參與政策和選擇議題，在程序上，也應該給予民眾「開明的瞭解」（enlightened understanding），. 政治大 1989：112；轉引自林國明、陳東升，2003）。民主政治下的政策決定過程，立讓公民能在充份資訊和良好理性下，對公共議題發展出清晰的理解（Dahl，. 有必要開啟讓公民參與的空間，而核能政策亦不能例外。. ‧ 國. 學. 然而，科技民主化在我國核能政策的實際情況，目前觀之，依舊處於民. ‧. 主缺位的情況。在風險溝通上，台電、原能會等核能科技官僚，總是傾向於. y. Nat. 用呼籲的方式，要人民「相信核能的安全」，卻忽然了傾聽民眾恐懼產生原. er. io. sit. 因的重要性，這樣上對下的單向溝通，所能達成的效果有限。僅管立法院要求原能會和台電舉辦說明會，以釋民憂，也因為這樣單向的溝通型式，讓風. al. n. v i n 險溝通徒有外殼而缺乏實質內涵，只是把公民訴求換了地點、方式，從街頭 Ch engchi U 搬進立法院、從用大聲公喊話變成上質詢台發問，但公眾的聲音還是被堵塞. 在科技專業的大門之外，他們的反對仍舊被核能科技專業人式認定是無知和不理解。台灣的核能政策，要讓民主走進來，似乎還需要努力。. 5.

(12) 第二節. 問題意識. 筆者出生時，正與車諾比事件同年；研究所就讀的期間，發生了 311 福島核災事件，因而開啟與核能發電政策的不解之緣。在關切核能政策之時，看到了民眾對於「複製福島」的恐懼，也感受到了他門對於核能安全的不放心；然而，儘管民眾提出了諸多負面影響和證據，以明確的態度反對現行的核能政策，要求有關單位能夠加強安全措施，但由於科技官僚習慣於用科學證據與專業術語的論述方式作回應，使民眾難以理解，也讓民眾有政府在溝通上是敷衍的、沒誠意的負面感受。. 政治大如同 Richard Sclove（2000）所指出的，「科技決策儼然是此一原則的最大例外」立在一個民主體制中，公共政策當以民主的方式進行，此點無庸置疑。但是，. ‧ 國. 學. （轉引自雷祥麟，2002）。也就是說，在科技政策的專家治理脈絡下，專家主導的政策制定過程已在體制中深深紮根，形成所謂的「隱藏的統治階層」（hidden. ‧. hierarchies）（Fischer，1990）。. y. sit. Nat. 從以上情節，筆者觀察到了兩個現象，分述如下：. al. er. io. 其一：這些民眾針對環境破壞和科技風險之政策，如本研究所聚焦的核能政. v. n. 策，而發動的抗爭或動員，常被官方視為是鄰避現象（Not In My Back Yard,. Ch. engchi. i n U. NIMBY），而被反對的高科技開發案常被專家或科技官僚認定為「並無問題」，意即民眾所感受到的風險並不存在；而對開發案或高科技政策感到有所疑慮或感到恐懼的常民，往往被指稱為無知、自私、不理性的，只要對常民進行「教育」，便能降低他們不理性的恐慌（范玫芳，2007；Slovic，1987）。之所以會有這樣的情形，肇因於科技政策與其相關開發案，因為當前決策的主流知識為實證理性取向的科學知識，這樣的專業科學於決策圈內形成的獨大治理模式，誠如先前所述，成為了一個「有參與門檻的公共空間」（public space with restricted access）。其二：Putman（1977，轉引自 Parkin，1994）認為，科技官僚的思考模式自有一套信仰系統，傾向於使用可量化的數據和實證資料、非技術性的知識是不可 6.

(13) 靠且沒效率的，不重視社會公平正義的價值，同時對於政治及相關文化抱有反感的態度，認為其與追求真理的科學活動相互排斥（雷祥麟，2002：142）。許多科學家或自詡為科學家之人士，思想仍停留在科學啟蒙時代，深信自己手中運作的科學活動是追求真理，而忽略了科技與社會之間實然存在的深切關聯性。筆者認為，上所述的現象，正是造成我國核能政策長期處於民主缺位的重要因素之一。一方面是核能本身因專業知識而限縮了民眾參與的可能性，另一方面則是科技專家和科技官僚的專業知識在政策中獨大，進而排擠民主的可能性。欲解決這樣的窘局，筆者認為，首先需從認識論的角度，釐清科技官僚在公. 政治大應公眾核能政策爭議造成如何的影響。在了解科技官僚的態度與認知之後，筆者立民參與和公眾溝通的認知與態度，以分析科技官僚的認知與態度，對於他們在回. 更希望從當前核能政策脈絡，找到實踐科技民主化的策略與方法，創造出科技專. ‧ 國. 學. 家與社會大眾攜手合作的可能性。. 研究目的. y. Nat. 壹、. ‧. 據此，本研究之研究目的與研究問題如下：. er. io. sit. 一、了解核能政策中居於主導地位的科技官僚（下簡稱核能科技官僚），對於公民參與＼公眾溝通的認識論，並解構其認識論以了解核能科技官僚對於. n. al. Ch. 公民參與的回應策略。. engchi. i n U. v. 二、在現今的核能政策脈絡下，能夠透過怎樣的策略以落實＼型塑科技民主，並將其制度化。貳、. 研究問題. 一、目前核能政策中，官方對於公民參與所採取的策略＼官方和民眾之間溝通型式為何？二、受過專業科學教育的核能科技官僚，對於公民參與＼公眾溝通的認知與態度為何？而這些態度與認知是如何影響官方對於公眾核能態度的回應策略？. 7.

(14) 三、. 從科技民主的角度觀之，現行的核能風險溝通應如何改善，以促進. 核能科技政策的民主化？. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 8. i n U. v.

(15) 第二章. 文獻檢閱. 截止目前為止，台灣在討論科技政策制定的文獻，多是集中在如何致使產業發展更有效率、政策制定模式分析、創新管理等經濟管理等面向，這也反映出了國家當前對於科技政策，仍抱以經濟掛帥的思維，更甭論在科技政策中，對於專家與菁英作為政策領頭羊之信任與崇拜。在這些以經濟角度為重心的文獻之外，我國的社會人文學界的學術先進們，已以 STS 的角度，對高科技政策發展可能造成的社會層面影響，如分析我國科技官僚與科技政策所形成的風險社會（周桂田，2000；周桂田，2004），同時，. 政治大. 在科技政策制定過程中的民主化欠缺情形，亦有相當數量的討論出現（杜文苓，. 立. 2007；范玫芳，2008）；而在科技政策中權勢龐大如第五部門（Jasanoff，1990）. ‧ 國. 學. 的科技官僚、專家角色、和科學知識，也有了相當多卓越的貢獻（林宜平，2011；杜文苓，2012），促使學術界正視科技政策中民主缺位的現狀。. ‧. 然而，目前我國文獻中，將焦點聚集在核能科技專家面向者為數寥寥，在搜. y. Nat. sit. 索之後，發現與核能專家有關且可取得的文獻，只有兩篇：探討核工領域之專家. n. al. er. io. 在風險認定所扮演之角色（陳定海，2004）、以及討論核工專家與社會溝通所形. i n U. v. 成的問題（胡湘玲，1994）；再者，專家認知與專家政治等面向之討論，現有文. Ch. engchi. 獻的視角集中於由下而上、從常民的角度觀察專家和科學知識所隱藏的偏見和過度自信。然而，在科技官僚和科學專家對於常民認知與態度，以及對於科技政策民主化的認識論，這些面向的討論在目前的脈絡中闕如。因此，筆者在本章節中，透過文獻耙梳，整理科學和科技本身的特性、及其政治性，由此延伸來探討核能政策之中的核能科技官僚，如何透過科學知識和專家身份影響政策走向；在瞭解核能政策制定中的專家內控與獨斷情形，在第二章，我們得以在了解專家制定政策的模式下，分析現有核能專家與常民之間的溝通模式中隱含的問題與負面影響，比對國外成功的科技民主化個案，尋求一為核能科技政策達到民主化的解套方式。 9.

(16) 第一節「技術歸技術，政治歸政治」？！－－科技術中的社會文化與政治最偉大的權力不在於君臨天下的帝國威望，而在於權力內化成人們的「生活方式」而無法察覺，更因為是生活方式而成為價值觀而為其辯護與效命，從而促成了權力的再生產。而權力的社會運作在於使人們無法思考「另類生活方式」的可能（林崇熙，2004：124）。科技和政治在現在社會的想像中，應該是放在涇渭分明的兩道分野，彼此難有交集；科技被認定為具有工具性和實用性的特色，因而被想像為中立的，沒有天生的好壞之分，其產生的好壞結果皆肇因於使用者的動機和用途。. 政治大. 當科技官僚和科技專家面對科技相關政策議題，最常祭出「科技理性」以合. 立. 法化他們的主張，其論述策略就是：先將「科技」等同於「理性」、「客觀」、. ‧ 國. 學. 「中立」，然後將這樣的意象等同於科技官僚基於「科學理性」所提出的科學數據；同時，將與其對立主張的意見，扣上「政治」、「情緒反應」、「主. ‧. 觀」的帽子，借此矮化無力提出有「科學根據」意見的民眾（林崇熙，2009：. y. Nat. sit. 129）。這樣的論述和策略，在核能發電政策場域中俯拾皆是，無論是台電還. n. al. er. io. 是原能會皆一再強調，核電是屬於高度專業的科技技術，應該交由相關領域的專家決定，不應該涉入政治性的討論當中。. Ch. engchi. i n U. v. 然而，核能科技是否如同科技官僚所宣稱的，是一個如此中立客觀的存在，STS（science and technology studies）顯然抱持著相反的見解。在此，本研究欲透過社會建構論的概念，指出科學知識和技術並非係出「自然」，實為社會人文脈絡所打造出的一環，深受社會文化影響的同時，亦對社會、環境、乃至政策產生長遠影響。爾後，透過科技術政治論之研究，進一步將社會建構論中所欠缺的科技與政治之關係補足，以釐清科技術對於政治結構和國家政策走向產生影響的內部細節。. 10.

(17) 壹、科技術的社會建構論從社會建構論者的角度，所有人類的「知識」都在社會情境中發展、傳遞與維繫（林宗德譯，2007 ）；而所謂的科學研究，是針對科學知識「內容」的一種人文社會的科際整合研究，無論是科學還是技術，其發展過程中均經歷了社會建構的過程（Pinch & Bijker，1984）。而科學史家 Shapin 與 Schaffer（1985，轉引自陳政亮，2007）的研究，恰恰證實了科學知識實出自於社會文化之說。 Shapin 與 Schaffer 的研究指出，科學知識奠基於「科學事實」，而欲. 政治大驗的生產事實功能，意即，科學事實乃是由機器做出來的）、書寫技術（指立成就科學事實為可能，必須依賴三項彼此相關連的技術：物質技術（科學實. ‧ 國. 學. 透過對於實驗過程所有細節的記錄，使得未參與者能透過文字重臨現場。而書寫者必須在此退讓個人的存在，以保護「事實」不被書寫者主觀所污染，. ‧. 同時更透過特別的敘事方法、爭論規則、道德態度，以及特定的「科學社群」. sit. y. Nat. 參與者，由此畫出科學社群的界線。）、社會技術（指涉參與者打造、認同. al. er. io. 並捍衛社群的存在，這些必須透過特定的說話、論述方式而被確認）。換言. v. n. 之，科學知識的生成，是在以上三種條件下焉能問世，由此可知，科學是超. Ch. engchi. i n U. 然獨立於社會文化之外的「自然」物，這種說法並不能成立，因為整個生產科學事實的過程依賴的，恰是「社會性技術」，因此，科學知識就不能視之為「純粹科學」，而是社會文化中的一部份（陳政亮，2007）。在探討科學和技術的社會建構論中，亦提醒了我們，科學知識並非「自然」地從研究主題中生成，並不像「牛頓在蘋果樹下打盹時被果實擊到頭後頓悟地心引力」那樣的理所當然，而是被動地經過一連串的質疑、競爭、甚至於長期的冰凍與忽略，才能脫穎而出地進入學術殿堂，成為教科書上的「定律」。有學者記錄了「甲狀腺促素釋素（TRF, thyrotropin releasing factor）的化學式是 Pyro-Glu-His-Pro-NH2」成為事實的過程，經歷了它被批評為幾近 11.

(18) 瞎扯，到有可能、到錯誤、到可能正確，最後成為可靠事實7。這道崎嶇不平的過程背後所代表的意義，正說明了一件事：建構事實的，不只是科學，也包括了人為－即科學家本身（林宗德譯，2007）。當然，不只是社會建構了科學與技術，而科學與技術對於社會、環境、乃至於政策，亦產生了實質且深刻的影響（林宗德譯，2007）；根據 Landon Winner（1986）的看法，技術與科學，在社會決定是否「選擇」使用或發展特定技術物的時候，整個社會也同時被此特定科技，塑造出了特定的生活方式（forms of life）。. 政治大單不過的「贊成或反對」。許多技術爭議，如基因改造食品、興建水壩、和立. 社會所面對的選擇，可以分成兩種層面，第一步的關鍵策略通常是再簡. 核能發電等，不管是在地方、國家、或國際層次上，焦點都在於「贊成或反. ‧ 國. 學. 對」的決擇上。而選擇贊成或反對某項技術，就如同是否接受一項影響重大. ‧. 的新法律一樣重要，都會對整體社會的生活型態產生長遠的影響。第二個層. y. Nat. 面，在於選擇接受特定技術系統後，其中的設計或配備的型式為何。一些看. er. io. sit. 來無害的設計，如大眾運輸、水利計劃、工業自動化等，事實在這些系統當中，隱藏著意義深刻的社會選擇（Landon Winner，1986；陳政亮，2007）。. al. n. v i n 舉例來說，當人們「決定」開始發展電腦科技、相關軟體程式、和網際網路 Ch engchi U 時，等同於是「選擇」了散佈世界各地的工作型態、遠端操控的可能性、以及無所遁形的隱私揭露......如此的生活方式。 Landon Winner 所欲揭發的概念在於，一個人類製造並運轉的技術系統，. 沒有什麼是絕對需要的（required）。然而，一旦遂行了某種行動進程，一旦技術物--如核能電廠興建且開始運轉，便正當化了要求整個社會和生活型態去配合技術所需之理由。而在科學與技術影響了社會和生活型態的同時，更上位的國家政策和政. 7. 粗體字為原文所有。 12.

(19) 治，也巧妙地與某些具有不可控制之政治性的科技術相互結合。科技術中所蘊含的政治性，將會在下一章節詳加述之。總而言之，透過社會建構論，得到了幾點提醒：科學與技術是社會性的、並非純粹且無人為的取之於自然，另外，科學與科技並非中立客觀地置身於社會人文之外，它們不僅來自於社會情境，更擁有形塑社會文化的潛在力量。貳、技術政治論或許難以想像科技帶有政治性。我們都認為人群具有政治性，但是要從鋼鐵、塑膠、電晶體、積體電路、化學製品等技術物中看到好或壞，甚至於. 政治大. 考慮到內在的政治意涵，聽起來似乎荒謬離譜至極（Landon Winner ，1986）。. 立. 然而，這就是技術隱藏其權力祕密的方式，人們總是認為科技術是被使用、. ‧ 國. 學. 被控制的對象，但在這看來中性無辜的表象下，科技術已內化成一種生活方式，控制了我們的思考與行為，更進一步的，發揮了它的政治特性。. ‧. 以技術政治論之觀點來分析科技術特性時，需要注意的，是技術物本身. y. Nat. sit. 的特性及其意義，意即，技術本身就是政治現象，有別於社會決定論所主張，. n. al. er. io. 將一切事物都解釋為社會力量的交互作用（Landon Winner，1986）；技術政. i n U. v. 治論將科技視為帶有政治目的及策略的產物，因此，我們必須檢視政治人物、. Ch. engchi. 科學家及工程師的互動，以及他們之間的緊密合作關係，是如何地創造＼侷限了許多政治可能性（political possibilities）。另一方面，技術政治論也揭示了技術能夠成為科學家及工程師用來自身擴張其政治影響力、獲取資源的利器，使他們獲得管道而參與重要政治決策及政治發展（Hecht & Edwards, 2010；轉引自張國暉，2013）。誠如 Landon Winner（1986）用摩西斯（Robert Moses）的低架橋8與麥克寇爾密科的鑄造機器9這兩件案例，解釋技術配置的考量， 8. 摩西斯為活躍於 1920~1970 年間的建築師，為能排除常使用大眾運輸工具的黑人與窮人靠近他所設計的公園大道，摩西斯透過低架橋的設計，讓十二英呎高的巴士無法通過低架橋，降低了少數族群與低收入者抵達的可能性。 9 為一發生在 19 世紀的真實案例，芝加哥的麥克寇爾密科（McCormick）採收機鑄造廠，引進了一款新式、但效能不穩的氣壓式鑄模機器，雖然由生手操作新機器而生產出來的鑄造品， 13.

(20) 並非如我們想像的，新科技是為了增加工作效率或是更好的生活水準而生，而是用於強化權力、權威與特權。若回顧科技發展的歷史，我們將會驚訝的發現，技術史實然是與政治史間有著深切的糾葛。透過上述文獻耙梳，說明了技術物包含了政治性，同時也和社會有著複雜深刻的關係；Winner（1986）由此做了進一步的討論，某些技術在某個特定面向上，更是具有天生的政治性格。也就是說，當採用某個技術系統時，必然帶來某種特別意涵下的社會關係。以核能發電本身而言，在當前的社會歷史條件下，需要一個龐大的管理體系、和一系列複雜且權威層級分明的細. 政治大料處理時），這是無法避免的政治效果（陳政亮，2007）。比對起太陽能發立緻分工，而這些系統勢必要與權力機制運作連結在一起（特別是討論到核廢. 電，即是一個相對來說更能與民主、平等的社會相容的技術系統：太陽能系. ‧ 國. 學. 統能夠由個人或社區自行管理和控制，相較於火力和核能等集中式的大型發. y. Nat. 1986）。. ‧. 電系統，在公共領域而言，是更符合自治概念的發電方式（Landon Winner，. er. io. sit. 所以，當有人宣稱，政治應該歸諸於政治、科技歸諸於科技，兩者不該相互攪和在一起，認為科學與科技技術的運作系統，與人群關係模式和身處. al. n. v i n 的大環境政治氛圍無關（Landon C h Winner，1986）。然而，就核能發展的科技 engchi U 歷史來看，政治意味濃厚的各項因素摻雜其中，並非出自於經濟利益和科技進步那樣純粹而光明。筆者以美國與韓國發展核能的歷史說明之。核能發電是由在二戰威懾全球的原子彈技術轉化而來，美國和南韓兩國，都是在原子時代開啟之初，就將核能和國家未來想像連結在一起；在此處的國家未來想像（imaginaries），是指涉可見且國家篤信能達成的未來狀態。而美韓兩國，雖然對於核能使用時機和與國家未來連結等情境相符，然而在. 不如之前熟練技工生產出來的品質好，成本也較高；然而，當時的麥克寇爾密科二世正在與全國鐵製鑄模工會進行鬥爭，新機器引進的目的並非使工廠現代化，而是排除這些工人、以達到工會解散的目的。 14.

(21) 兩者想像的本質上卻相差甚遠（Jasanoff & Kim，2009）。 1945 年，美國在廣島和長崎投下兩顆原子彈所造成的影響，除了結束這場名為第二次世界大戰的浩劫，也讓二十世紀的人們心中留下了科技發展已到足以毀滅世界的難忘印象；爾後展開的美蘇冷戰，雙方不斷的累積核子武器存量，讓人們再度憶起當初在日本土地上升起的蕈狀雲、以及其驚人的毀滅力道。然而，僅管已知分裂性原子能的可畏之處，美國官方一方面身為核分裂技術的暫時領先者，另一方面亦難以放棄此新興科技可能帶來的利益；為力轉國內對核能的恐懼，1953 年，當時的美國總統艾森豪（D. Eisenhower）. 政治大的主要意旨，根據 Jasanoff 和 Kim（2009）的分類，可分成以下三點：一、立. 發布了一篇演講：「原子能的和平用途」（Atoms for Peace），而演講內容. 闡明國家已自覺須將原子能用途遠離戰爭軌道，並杜絕這項技術落入有心人. ‧ 國. 學. 之手；二、強調美國不再只是核武使用者，而是有能力創造並妥善核能技術；. ‧. 三、扼制人民對核能的恐懼。. y. Nat. 艾森豪這份意圖扭轉核能劣質印象的演講，充份顯現政府是如何透過科. er. io. sit. 學和科技發展看到國家未來的想像；為了達成想像，政府以科學基礎（science-based）的創新與規範，以達到「國家願景」和「科技造成違反追. al. n. v i n 求利益初衷的未知傷害可能性之恐懼」兩者間的平衡。也就是說，為了實現 Ch engchi U. 國家對未來願景的想像，在專家和官僚的考量下，否絕了大眾考慮更糟情境的民主權利，或是要求大眾將這些沒有理性（unreason）的恐懼予以革除（redressed）（Jasanoff & Kim，2009）。而在南韓的個案中，鑑於南韓近代史充斥著被殖民、侵略、與依賴，在南韓獨立後，於李承晚和朴正熙等軍事強人執政時期，都致力於追求國家現代化和自給自足的經濟模式；儘管在二戰時期，南韓也是原子彈的受害者10，但南韓領導者並未視核能為一個恐怖而需要嚴加控制的科技，反而將其視為 10. 在二戰時期，約有八萬名韓國人居住於廣島和長崎，在原子彈轟炸當下、或在轟炸後數月因輻射等因素身亡人數將近過半。 15.

(22) 象徵國家科技進步、電力能自我滿足甚至對外輸出的關鍵要素。在此情境下，核能及其他科學技術，成了南韓躋身先進發展國家行列的未來想像，科學家也得到了「國家的榮耀」和「主要力量」之美喻（Jasanoff & Kim，2009）。然而，引進核能科技並不能單靠李承晚、朴正熙等人振興國家的決心， 1956 年，華盛頓和首爾簽定了一個協助核能研究的合作協議；美國之所以會和南韓簽定合約並協助核能的發展，一個很重大的因素，是為了牽制以蘇聯作為靠山的北韓。換言之，南韓的核電發展，亦可算入美蘇冷戰策略當中的一道環節。. 政治大力的牽涉；但是從政府和科技官僚的口中，這些策略和政治作用都選擇性地立由美韓兩國在核能發展的歷史脈絡來看，再再都有冷戰、策略、和政治. 被架空，傳達到大眾耳朵中的，是核能高科技未來的前瞻性、其穩定而卓越. ‧ 國. 學. 的貢獻、和科技本身的中性與無辜11。這樣將科技包裹成「理性、中性、客. ‧. 觀」以去政治化的手法，實然是最為政治的手法：聲稱「科技應回歸於科技」，. y. Nat. 即是控制了能夠談論科技好壞的對象、方式，以及吞噬了討論「誰能發展／. er. io. sit. 控制科技」和「科技發展及營造之理由」的空間。等於說，科技的政治性格不在於其必然的好壞、或是否被誤用，而是如何將科技建構成為一項「好／. al. n. v i n 壞」科技。因此，在核電爭議中，行政院和台電便運用如此的邏輯，讓核能 Ch engchi U. 專家成為唯一有資格討論核能議題的族群，將其餘的反核人士歸類為專業之外的門外漢而排除在討論空間之外，也藉機奉理性、去政治化之名，大行排除多元論述之實，這樣的去政治化宣稱，實然為最政治化的社會運作方式（林崇熙，2009：129）。. 11. 詳情請見原能會網站：http://www.chns.org/s.php?id=9&id2=143 16.

(23) 科技政策中的科學知識與專家12權威. 第二節. 專業知識和民主之間的競逐，並不是近代社會才有的問題，早在兩千多年的古希臘，柏拉圖就已經向雅典的民主模式表示他的質疑與不信任，他認為，民主是一個會導致不智者統治智者的危險系統（Fischer，2009）。柏拉圖認為，最理想的治理模式，是由「哲君」（philosopher king）為帶領民眾的領袖，充份表現出柏拉圖對菁英族群的青睞。對菁英族群格外青眼有加的，不只是柏拉圖；英國在十九世紀初，開始進行議會選舉權改革時，將選舉權保留給「擁有財產之人」，認為財產擁有. 政治大一歲的青少年、女性、無產階級、及不識字的人，惟有中產階級以上的成年立者才有能力對普遍利益進行判斷、才有能力形塑民意，因此排除了未滿二十. ‧ 國. 學. 男性能夠擁有選舉投票的權利。. 從二十一世紀的眼光來看，必然認定英國在十九世紀的民主型態很荒謬、. ‧. 不符合普遍選舉的要求。然而，菁英主義並沒有在現代的科技社會中消弭，. sit. y. Nat. 反而隨著科技發展，在國家政策制定脈絡糾纏得更加細緻；科學知識和專家. al. n. 會脈絡下，仍是一團難以拆解的紛亂線球。. Ch. engchi. 壹、科學知識的生成過程與特性. er. io. 角色在政策中的地位、以及與民主體制的如何權衡等問題，在當代複雜的社. i n U. v. 在前章已回顧，要成為所謂的「科學定理」並不是一個理所當然且「自然」的過程，乃是透過社會建構的漫長過程。然而，知識產出的本身，亦有其複雜的脈絡。至今，人們仍傾向認定學術圈是在追求純粹的真理，而知識生產活動更是為真理而服膺、與利益糾葛毫無關係......然而，學術研究卻指出了，這樣的想法是錯誤的（陳政亮，2009：77），知識的生成的過程已為利益考量、政治行為、與妥協協商所充斥。 12. 在此特別將專家的「陣營」進行區分，因為科技專家並非皆向政府及政策靠攏；本研究所指涉的專家，是指偏好於發展國家高科技（如本研究指涉的核能）政策的專家族群。 17.

(24) 知識是由個體（individuals）所創造的，而這些個體鑲嵌於組織與機構內，這些組織與機構又對於知識如何轉化、具有正當性扮演舉足輕重的角色（Ascher, T. Steelman, & R. Healy：2010）。也就是說，知識是產生科技系統與專家系統的主要資源，同時，知識也會反過來被這兩者作為建構現代社會的工具（周桂田，2005）。知識生產在過去，是隸屬於大學和政府，然而，在近幾年來，新的參與者，如非營利組織和私人企業，亦涉入了此過程，使得知識生產的來源多樣化。然而，知識源頭的多元化，並不意味著產生知識的方法也隨之多樣化；. 政治大（norms）的適用，以及論文出版、同儕審查（peer review）、學位授予、新立知識生產的方式，依舊是經由科學的方法，透過特定協議、價值、和準則. 進人員聘用等種種被「認定」為能夠形塑科學本質之制度和方法論，建構出. ‧ 國. 學. 專業學科。這段隔絕社會的專業知識生產方式背後的想像，是認為將科學家. ‧. 和社會經濟問題區隔、使其能集中精力來解決學科認定的重要問題，方能確. sit. y. Nat. 保科學發現的信度和效度（Ascher, T. Steelman, & R. Healy，2010；雷祥麟，. io. er. 2002）。這使得知識生產與運用被分隔在兩個相對獨立的階段：生產過程於學術院校中進行，與世隔絕，由如此拘泥的科學形式所創造出來的知識，多. al. n. v i n 半只在訓練有素者的同儕社群之中傳播，而非民眾之間（Ascher, T. Steelman, Ch engchi U. & R. Healy：2010），也就是說，知識生產的過程，是被關在黑箱之中進行，唯有專業領域者才得以打開這個潘朵拉之盒、一窺生產過程的全貌。這樣的科學知識產生脈絡，會產生諸多問題：首先，知識產出體系中的眾多行動者，會受到行動者本身，以及研究資助者的價值觀影響，進而影響到所產出的知識本質。而這些行動者會透過研究和資料分析，來鞏固自己在政策中的地位，也已經不是什麼新聞。老實說，若無資金和機構的支持，科學家是無法順著自己的偏好來進行研究；而這些基金組織，可以透過形塑研究議程的方式，以左右知識產出的方向（Ascher, T. Steelman, & R. Healy：. 18.

(25) 2010）。其二，儘管知識是透過嚴謹的科學性過程所產出，但其仍是具有不確定性和複雜性。造成知識複雜性的成長，歸咎於知識的分裂性和與日俱增的機關間協調困境，而自然與社經體系的複雜，也加深了知識的不確定性（Ascher, T. Steelman, & R. Healy：2010）。研究指出，科學知識涉入公共爭議，如環境爭議時，不但無法幫助釐清真相，反而激化爭議中的對立面，或是成為競爭團體用來正當化其利益的手段（Limoges，1993；Sarewitz，2004）。科學知識在爭議中不但沒有所謂的中立角色，反而成為政客和有心人士操控的工. 政治大同德國社會學家 Ulrich Beck 所指稱，我們即將邁入「風險社會」（risk society）立. 具，甚至於成為爭議與焦慮的來源。科學知識的複雜性與高度不確定性，如. 的時代（汪浩譯，2004），人們必須承擔的，是這些新興科技所挾帶的、. ‧ 國. 學. 難以預料的風險，這些風險將是全體人類無法逃脫的沉重共業。. ‧. 科學知識的腳步早已遠離實驗室，套用 Latour 的說法，現代社會早已成. y. Nat. 為一個大型實驗室，我們都已被捲入了這些「科技－社會實驗」. er. io. sit. （social-technical experiment）之中（雷祥麟，2002），然而，人類社會畢竟不是像一般實驗室那樣，是一個密閉、可由專家嚴格控制變項的空間，沒有. al. n. v i n 人可以確定此時此刻的專業知識是否會在下一刻被推翻，這些專業知識是建 Ch engchi U 立在不穩定的基礎之上，實驗結果也無法預測。這些無知的實驗結果必然會影響到我們的生活，但我們卻這些實驗一無所知，也無從置喙起，然而，這些實驗卻將超出人類所能控制的範圍，將日常生活變成危機四伏的冒險（Beck，Giddens and Lash，1994；轉引自顧忠華，2001）。貳、科技專家在政策中的發言權正當性及角色扮演現代、文明、進步，以上三個字眼之根源，來自於十八世紀的歐洲啟蒙運動，根據當時的科學和社會認識，這三個本應有所分割的字彙被同化為一體，於是現代便必須要進步、文明社會亦不能排除進步。科技發展成為建構 19.

(26) 現代生活不可逆的趨勢，科技是推動社會進步的驅動軸（周桂田，2008），而科技專家等具有科學知識的菁英份子，便高居時代進步先驅的行列之中，也成為政策制定中重量級的參與者。仰賴菁英的決策模式，除了上述追求發展的社會觀念外，亦有同菁英政治的學者 Weber 與 Schumpeter 等之主張，認為一般民眾在相關的知識上的欠缺、對於公共議題興趣缺缺、易受煽動、不理性、傾向於只關心對自身利益等因素，因此，不宜讓一般民眾參與政策制定之過程（林祐聖，2007：4）。儘管許多研究（Limoges，1993；林祐聖，2007；范玫芳，2007；杜文. 政治大而，透過推定民眾無知、非理性的邏輯，科技專家得到了對己極其有利的發立苓、李翰林，2011）已顯示出，公民實然具有幫忙解開政策僵局的能量。然. 言模式。. ‧ 國. 學. 當科技政策出現爭議時，科技專家往往先拋擲出「對專業知識的了解程. ‧. 度」為開場白，再以專業術語樹立其發言之正當性，同時也順理成章地將民. y. Nat. 眾歸類到無知、需要受教育的角色之中。顯而易見的案例，可見八十年代的. er. io. sit. 台灣，科技專家常以「理性」、「專業」、「客觀」之名，佔有在國內科技學術文化空間的主流強勢位置（傅大為，1988）。. al. n. v i n 科技專家取得其發言權威，除了利用了專業知識當作發言的門檻外，也 Ch engchi U. 包含了對科技發展的樂觀，也就是說，以科技的光明面來掩飾可能有風險之危害程度。胡湘玲（1994：99-101）根據核工專家在核安研討會的發言方式，指出科技專家以「科技發展」作為核能安全的保證方式，科技是進步的過程，而科技所造成的問題，可以藉由科技的方式加以改善，科技固然存在著不可避免的失誤，但這些失誤都可以經由科技再改進克服的。專家發言地位及其政策影響力的最主要來源，在於「知識就是力量」的想像。如上段所述，進步與發展成為了建構美好社會的唯一論述，專家具備科學知識而被賦予了制定規則、規劃社會發展藍圖、以及統治人類行動等，. 20.

(27) 諸如此類的權威。專家的地位，形同科學代議士（周桂田，2005），這樣系統性的專家權威，也造成了知識和決策的壟斷，這部份將會在之後章節詳述，本處暫且按下不提。然而，在科技政策制定中，專家確實有其重要性，誠如 Limoges（1993）所言，在公共爭議中，專家及其知識是不可或缺的，但是，專家知識並不能看待是個人所有的財產，專家者亦應如斯，其地位應該放在公開的場合進行討論、在每一場不同的爭議中重新定位，持續互動與相互學習，而非獨佔領導和發表論述地位。. 政治大式，Pielke（2007）將其分為四種不同的典型，以反映這些科學家（或專家）立而科學家在政策中的角色，應該如何設定？根據他們給予政策建議的模. 在現實社會中面對政策和政治時所扮演的不同角色，並分析不同角色對於政. ‧ 國. 學. 策制定所造成的影響。. ‧. 第一種類型是純科學家（Pure Scientist），純科學家對於決策之過程並. y. Nat. 無興趣，純粹是給予決策者制定政策所需要的基本資訊，至於決策者根據這. er. io. sit. 些資訊作出怎樣的抉擇，純科學家認為那是決策者本人的責任。第二種類型為科學仲裁者（Science Arbiter），此類型的人提供資訊的方. al. n. v i n 式如同飯店旅館的門房，當決策者提出問題，他會提供相關的事實性問題作 Ch engchi U 為決策者的資料來源，但是他不會告訴決策者應該要選哪一個方案，亦不會透露自己的偏好。. 第三種類型是議題倡議者（Issue Advocate），議題倡議者傾向於努力說服決策者選擇特定的方案，為限縮決策者的選擇範圍，他會提出少數、甚至單一的特定選向，並強調此方案的優勢以說服決策者聽取建議。第四種類型為誠實的中間人（Honset Broker），若將決策者比喻為初到某城市觀光的遊客，那麼誠實的中間人便有如一本旅遊指南，在避免個人偏好涉入的前題下，盡可能的提供決策者進行抉擇所需的各種基本資訊，讓決. 21.

(28) 策者可以依自己的偏好或價值、縮小選擇範圍並作出決策。誠實中間人的特色，在於盡量擴充決策者選擇的範圍，通常是經由一群專家，藉由觀點、經驗和知識間的交流來共同進行。從以上四種不同的專家角色來看，Pielke 認為，議題倡議者和誠實中間人是能夠提供較為具體明確的單一／數個決策替代方案，但兩者的差別在於，議題倡議者是意圖縮減決策者考慮的選擇範圍，誠實中間人則是擴張選擇，兩者之間無法同時併行；純科學家和科學仲裁者從表面上來看，這兩者並不會引導特定的決策結果，是以提供資訊的方式作為決策的輔助，然而在實際. 政治大在於，許多倡議與政治之盤算，其實正隱藏在科學的背後；當科學家專著於立的運作上，卻會不知不覺地形成「隱晦（stealth）的議題倡議者」。其意義. 科學研究與產出時，可能完全沒有意識到他們的行為會成為科學與政治盤算. ‧ 國. 學. 的結合，而 Pielke 認為能夠避免科學成為政治盤算的產物，便是要求科學家. ‧. 能夠擔任起誠實中間人的角色（Pielke，2007）。. y. Nat. 杜文苓（2012）亦透過對環評制度之專家會議的觀察，提醒我們，專家. er. io. sit. 效能的發揮，應在於協助引介來自各處的不同聲音和論述加入討論的空間，才能有機會跳脫侷限的專業表述框架，並透過專家與民眾間互動學習和相互. n. al. Ch. 評的過程，建構更詳盡的知識論述。. engchi. i n U. v. 參、科技政策中的科技官僚角色與影響力科技官僚（technocrats）的崛起與其政策上的影響力，對社會和政治科學來說，都不能稱上什麼新的概念。以台灣來說，民國五○年代經濟起飛，就是靠著一批從國外取經歸國的科技菁英，如孫運璿、李國鼎、徐柏園等，打造出「亞洲四小龍」的經濟奇蹟，至今仍為許多人津津樂道。然而，在科技官僚建立起繁榮工業社會、讓許多人對新興社會型態中的經濟潛能額手稱慶之時，其他人卻看到了社會和政治中值得憂慮的問題，而最大的棘手之處在於民主政治的地位。隨著社會發展和複雜性的提升，分工 22.

(29) 越來越精細，而所需要的專業知識也越來越個別化，政策制定也似乎被定調成非「專業」不可的趨勢。在此概念下，科技官僚體系儼然形成新型態的「利維坦」（Leviathan）（Centeno，1993），Jasanoff（1990）更將科技官僚治理（technocracy）稱為「第五部門」（The Fifth Branch），以彰顯這隱藏在科層體制中之潛在團體的龐大絕倫。一、科技官僚在政策的角色我們可以發現，在高科技發展的現代社會中，政策制定所必須考慮的因素和層面越來越複雜，所需要的知識也越來越專門別類，特別是面對科. 政治大. 技所衍生的新興社會問題時，倘若沒有過往經驗或模式可供比擬援用時，. 立. 國家在科技政策的制定上，具有科學知識背景的科技專家，往往成為政策. ‧ 國. 學. 走向的關鍵（賴沅暉，2005：16）。也就是說，專家透過「知識」和「科學理性」，抽走了其它社會個體在社會中的認知與決定空間，代為發聲和. ‧. 決議，形成了科學代議的情形。. y. Nat. sit. 之所以會形成這樣的情形，根據 Latour（1995，轉引自賴沅暉，2005）. n. al. er. io. 的觀察，現代社會對科學的態度，係依循著「權力就是知識」的觀點。從. i n U. v. 政治角度來說，是認為透過對國家主權的強調，及代議制度的行使，方能. Ch. engchi. 維持社會秩序。我們可以發現，這套政治制度和意識型態，已然全盤轉移到科學領域上：這些「科學代議士」，利用社會意識形態的優先性和既有的知識統治權，將其治理地位與權威予以正當化和合法化（賴沅暉，2005： 17）。而科學代議政治於現代國家之體現，莫過於科技官僚的統治問題。科學專家以獨大的科學理性，排斥其他社會理性的溝通，在現代國家制度中進一步化身為科技官僚對研究、實踐、應用及科學政策發展的獨攬（Latour， 1994；轉引自周桂田，2001）。更甚者，有學者擔心，科技官僚的蓬勃發展，會壓迫到民主政體的發展空間，致始民主政治必須為了圖利於科技 23.

(30) 官僚而退讓之情形（Hecht，2009）。科技官僚之所以能夠在政治科層體制深刻紮根，自有其原由。根本的原因，在於對於科技的信奉。現代社會已經被科技系統貫穿，文明的世界觀亦為我們所使用的科技經驗所框架（enframed），科技並非是受社會影響的決定因素，而是社會力量妥協後所成的產物，成為一種文化現象。這可追溯到工業革命時代，科技便形成一種文化，並與人類的價值觀內化，導致現代文化的內涵幾乎與科技發展畫上了等號（Parkin，1994）。科技的意識主宰了整體社會的發展，Fischer（1990）認為，科技意識. 政治大能夠對社會產生有建設性改變的信仰。在認識論上，理性主義者導向的準立. 的原型是來自於十八世紀的啟蒙時期意識型態，其奠基於理性心智的力量. 則是以實證主義為基礎，或是我們今天的「新實證主義」（neopositivism）；. ‧ 國. 學. 而實證主義的精髓，在於樂觀地篤信，客觀的知識是有可能存在的，科學. ‧. 界內中立的觀察與理論，能夠直接表達自然的真諦，而不被觀察者的種種. y. Nat. 主觀情緒等所影響（Cook，1987：462-3，轉引自 Parkin，1994：19）。. er. io. sit. 因此，科技官僚得以藉由實證主義的途徑，將日常生活概念化成一個由專家技術性地操作管理的問題結構（configuration of problems）（Fischer，. al. n. v i n 1990：44）。在政策制定過程，Centeno（1993）指出，科技官僚在意識形 Ch engchi U 態上，系統效率是他們所膜拜的教條，因此，無須言明但也能明確的感受到他們對於政治的厭惡以及去政治化的意圖，因為對他們而言，政治過程是無效率且容易腐敗，不為科學理性所應考量的範圍中。綜上所述，藉由. 實證主義、以及科學知識的顯現，科技官僚在政策中取得了「代議」身份的正當性，隨著科技發展，這些「科技代議士」的擴張也導致了科技政策為專業科技官僚壟斷之情形。二、科技官僚獨斷現象與影響在談論科技官僚在政策中獨斷現象前，我們必須先更清楚地描繪出科 24.

(31) 技官僚性質的輪廓。科技官僚治理（Technocracy，以下稱科技治理以便於和科技官僚區分）和其運作主體－科技官僚，本身應為一中性詞彙，其詞意褒貶與否，端賴於寫作者本身的立場而定（Centeno，1993：309）。根據 Fischer（1990： 17）的看法，科技治理，古典的政治階段中，是受過技術訓練之專家，在主導之政治和經濟機構中，運用其專門知識和位置之長處（virtue）進行管理的系統，而科技官僚藉由受過教育和訓練以提供專業意見來為社會服務。事實上，在過去一個世紀以來，有不少學說認為科技官僚是致使工業. 政治大肇因於科技革命所帶來的經濟發展，都被認為是工業化和科技進步的代表立. 社會發展進步的重要關鍵，從歷史的軌跡來看，科技治理在理論和實務上，. （Fischer，1990：17）。這樣的認知在台灣經濟奇蹟之時代下，也不是太. ‧ 國. 學. 過陌生的思維。. ‧. 然而，Hecht（2009）透過對於法國政治的洞察，指出當科技官僚從. y. Nat. 原先之專業領域跨足到政治性的決策制定之中，這個跨越政治和專業之疆. 對科技治理的妥協（capitulation）。. al. er. io. sit. 界的行為，本身即帶巨大的危險性，而首當其衝且最為重要的，就是民主. n. v i n Hecht（2009）認為，科技官僚已磨損了傳統政治力量，而對民主形 Ch engchi U. 成危害。理論上，政治權力依然握在民選首長手上，但實際上，這些民選首長已不再是政策制定中舉足輕重的角色。因為民選首長沒有能力、亦無時間深入地盤謀政策。現代民主政府中的政治首長，是根據專家意見進行治理（government by opinion），而這可說是公開的秘密。就是說，關鍵的重要決策已不是由具民意基礎的首長制定，而是由未經過選舉程序的專家。誠如 Le Brun 所言，科技治理是有潛力亦有機會，形成完全抑制民眾聲音的獨裁政府。再者，要塑造出科技官僚控管的機制並非容易，因為它是一個埋藏在. 25.

(32) 專家之中的隱藏結構（hidden structural embedment）。它們並非是治理中一個明確可見的面向，而他們的權力是透過決策制定的過程以間接發揮，雖然最後的決擇是在政治人物手中，但這些決定的原型皆是由科技官僚透過選項的限縮和說服式爭論（persuasive argument）的過程而鑄造出來的（Fischer，1990）。科技治理可以說是菁英政治的一種回聲，以後實證主義（postpositivism）的角度析之，政策制定必須對科學和技術理性進行反思，停止盲目的科學崇拜和科技追求。科技治理將政策參與的資格，依其學經. 政治大域；而對於科學知識與身份過度要求的結果，將會導致政策與社會價值與立. 歷劃界區分，窄化政策制定者的身份，排除科技官僚以外的人進入決策領. 理念脫節。已有越來越多實證經驗顯示，仰賴專家知識和科學理性的科技. ‧ 國. 學. 治理模式，難以充份回應社會各個層面的需求（Centeno，1993；林子倫、. ‧. 陳亮宇；2009）。顯示科技官僚為主體的治理模式，確實有其侷限性且需. n. al. er. io. sit. y. Nat. 要進行修正。. Ch. engchi. 26. i n U. v.

(33) 第三節. 核能政策中的風險溝通形態與缺失. 壹、民主模式的欠缺－科技思維下的核能政策風險溝通在人類社會中，風險自始便如影隨行地潛伏在我們生活當中。哲學人類家 Gehlen 便指出，人類和環境的關係，經常隨著工具的使用與改進－包括科技的發明與進步－而產生巨大的變化。換句話說，人類存在本身就具有巨大的「不確定性」，在資訊不完整的情況下，人類所面臨的決定都可能隱藏著風險（顧忠華，2001：19）。由於核能科技帶有高度的不確定性與複雜性，民眾對於核能科技向來懷. 政治大. 有高度的風險感知，特別是在 311 福島核災之後，更為台灣是否成為下一個. 立. 「輻島」而感到惴惴不安。. ‧ 國. 學. 為釋民疑，台電與原能會陸續舉行了說明會和公聽會，同時針對核一、二、三廠的居民進行了核子事故應變的演習；而原能會內部，為因應民間高. ‧. 漲的反核論述與疑慮，風險溝通也成為這些核工專家積極訓練的「技能」13之. y. Nat. sit. 一。然而，目前來看，無論是原能會或台電，所推動的公眾風險溝通都屬效. n. al. er. io. 果不彰。本段透過文獻耙梳，以釐清這些溝通「障礙」的原因何在。. Ch. 一、科技官僚治理下的風險溝通. engchi. i n U. v. 根據 Plough 和 Krimsky（1987）的研究，認為風險溝通一詞，是描述一個大範圍的行動，一般常用（conventional）的定義，傾向將風險溝通限縮在表層的形式上，忽略了文化性議題、動機等面向，因此，繼常用定義之外，另一種象徵（symbolic）定義認為，必須了解風險資訊為何、以及如何傳播，這些了解的重要性是等同、甚至於超過了對於技術的了解。 Plough 和 Krimsky 進一步地，將風險溝通的定義性質，以五個成份來表示：目的性（intentionality）、內容、直接聽眾（audience directed）、 13. 原能會於民國 98 年舉辦「風險溝通與傳播技巧研習營」以訓練和媒體應對之技能，亦舉辦「資訊透明化與公眾溝通研討會」；於 99 年舉辦「放射性廢棄物公眾溝通研討會」。 27.

(34) 來源、以及流動方向（flow）。風險溝通的定義是寬是窄，對於這些元素的解釋自由空間（latitude），詳情如表一所示。表一：風險溝通的定義幅度（Plough & Krimsky，1987：7）. 廣泛. 狹隘具有明確目的；對於所獲得的成果有所期待. 企圖. 風險溝通不一定有目標. 內容. 任何形式，個人或社會風險皆健康和環境風險可. 直接聽眾. 未必需要標的聽眾. 針對標的聽眾. 訊息來源. 任何來源皆可. 科學或技術專家. 流動方向. 從任何來源向任何接受者，管從專家流向非專家，透過設計道不限過的管道. 立. 政治大. 由上表可知，慣用的定義，也就是窄化（narrow）的定義下，將風險. ‧ 國. 學. 溝通侷限在「專家」如何向他人傳達事實真相，在這種思考下，風險溝通被認為是由科技專家，將風險訊息（risk information）流動（flow）至所. ‧. 謂的門外漢（polity）族群中。在這樣的脈絡下，風險溝通成為科技專家. sit. y. Nat. 向民眾佈道的場域，所溝通的內容是一切危機都已在控制之中，傳達訊息. n. al. 中！」（Have faith; we are in charge）。. Ch. engchi. er. io. 已成為次要目標，真正的目標是告訴民眾：「相信我們，一切都在掌控之. i n U. v. 在台灣核能政策爭議論述過程中，不斷地可以看見，學者和科技官僚以專家身份介入、取得發言正當性的同時，「將資訊傳遞給外行民眾」，正符合一般定義下、由科技角度出發的「風險溝通」做法相符。而這樣的溝通模式，常會出現一般民眾和科學專家意見相左的情形：民眾的對風險的認知感受（perception）和專家宣稱的客觀資訊，有太多處的不一致（Plough & Krimsky，1987）。從實務的觀察，也可以發現，政府在進行風險溝通時，對於資訊的傳遞模式非常壟斷且官僚，使用科學專業的語彙和數據，風險溝通只能表現科技理性及專家的價值，使得一般民眾無法滿足於現有的公共參與機制，因而尋求其他更多新的管道來表達 28.

(35) 其需求（Plough & Krimsky，1987；杜文苓、施麗雯、黃廷宜，2007），因此產生了來自民間的抗爭性論述，風險溝通在此處，不但沒有辦法達到降低疑慮的目標，反而成為社會爭議的導火線。之所以台灣現今核能政策的風險溝通不見效果，在於進行溝通的官方疏忽了風險溝通所涉及之主體的重要性。周桂田（2005）指出，風險溝通的主體包括了國家技術官僚、科學專家、社會公眾、媒體、社會運動團體或代表團體等等。不同風險溝通的主體有其各別的風險論述，其觀點不同的論述，將會影響不同的風險溝通效果，尤其影響公眾的風險感知與價. 政治大和核工領域的專家，且在溝通的過程中，專家們與其說是「溝通者」，更立值判斷。但是，以目前的核能相關之風險溝通，發表論述者多為科技官僚. 像是一個「教育者」或「知識傳播者」：專家學者來為民眾進行教育或是. ‧ 國. 學. 傳達關鍵知識。胡湘玲（1995）觀察在核四爭議中的風險溝通，發現核工. ‧. 專家在溝通者的角色上，一方面傳播資訊，一方面又切換到科技專家的身. y. Nat. 份，為自己的資訊「掛保證」。在溝通過程中，科技官僚及專家要求人民. er. io. sit. 「相信專業」的同時，也以「學院教育者」的身份自居，因為他們傳播的是科技專業的真理，如果聽眾拒絕接受，則可以將這些抗拒歸類為「不理. al. n. v i n 性」或者「為有心之政治人士所操弄」。由此可知，科技官僚所領導的風 Ch engchi U 險溝通型式，是強勢的單向告知式的溝通。二、風險溝通應有之內涵. 根據 Luhmann 的說法，風險（risk）和危險（danger）最原始的差別，在於風險源自於「決定」，且該決定可能會招致未來的傷害，但因為決定是一個選擇的過程，故可能的傷害並非完全未知的；而危險則是外來的，與個人主觀、選擇、決定都沒有關係（Luhmann，1992；轉引自胡湘玲， 1995：19）。因為風險之概念牽涉到個人主觀及社會文化之脈絡，人們對於科技風 29.

(36) 險的「認知」、「接受」或「拒絕」，是經由人們在文化鑲嵌的意義下，共同發展和決定的過程（周桂田，1992）；每個人因其生長背景與社會經歷之不同，對於風險的認知也因而有所差異（風險認知差異將在下段詳述，在此不加贅述），因此，欲達成有效果的風險溝通，考慮到溝通參與者的社會建構過程與文化特徵，是不可或缺的關鍵因素。根據 Otway 和 Wynne（1989）對風險溝通之研究，認為一般在進行風險溝通的目的，不外乎是要民眾接受風險（因為風險是可接受的），或是如何規避風險（風險可透過正確的方法迴避），是將風險溝通建立在資. 政治大這些建立於科學專業的資訊品質本身，就疑點重重，對於風險的詮釋自是立訊的品質上。然而，科學存在著不確定性，科學的檢測方法也有侷限性，. 充滿爭議（杜文苓，2009）。Otway 和 Wynne 對於建立於資訊品質的溝. ‧ 國. 學. 通抱以懷疑的態度，認為可靠的風險溝通必須建立在「關係的品質」上。. ‧. 因此，主張在進行風險溝通之前，應該先多加著墨於風險認知的研究，也. y. Nat. 就是考慮文化和社會情境脈絡等因素，因為真實的社會關係是建立在不同. er. io. sit. 的社會脈絡中，討論風險時，必須先對社會脈絡進行討論。Otway 和 Wynne 認為，如果在溝通的過程中，溝通的雙方能夠建立起互相信賴的人際關係，. al. n. v i n 而非靠著精心設計過的溝通策略以博得對方信任、不隱瞞已知的實情並開 Ch engchi U 誠佈公，在這種具有相互信任關係的社會氣氛下，才能完成具有實質功能與意義的風險溝通。. 回顧台灣的脈絡，杜文苓（2009）藉由分析政府官僚針對高科技污染之風險的回應策略，發現政府內部傾向以「沒有科學證據就無規範、沒有違規就無風險」的論述方式，作為回應民眾風險疑慮的擋箭牌；而胡湘玲（1995）從核四爭議的溝通過程中，認為不管是台電代表還是官方的科技專家，都是以「全民一起決定核四興建」為策略目標，是由專家出面的「告知」或「說服」。. 30.