第二章 文獻檢閱
第三節 核能政策中的風險溝通形態與缺失
風險（顧忠華，2001：19）。
由於核能科技帶有高度的不確定性與複雜性，民眾對於核能科技向來懷 表示：目的性（intentionality）、內容、直接聽眾（audience directed）、
13 原能會於民國 98 年舉辦「風險溝通與傳播技巧研習營」以訓練和媒體應對之技能，亦 舉辦「資訊透明化與公眾溝通研討會」；於 99 年舉辦「放射性廢棄物公眾溝通研討會」。
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的解釋自由空間（latitude），詳情如表一所示。表 一：風險溝通的定義幅度（Plough & Krimsky，1987：7）
廣泛 狹隘 被認為是由科技專家，將風險訊息（risk information）流動（flow）至所 謂的門外漢（polity）族群中。在這樣的脈絡下，風險溝通成為科技專家 向民眾佈道的場域，所溝通的內容是一切危機都已在控制之中，傳達訊息 已成為次要目標，真正的目標是告訴民眾：「相信我們，一切都在掌控之 中！」（Have faith; we are in charge）。
在台灣核能政策爭議論述過程中，不斷地可以看見，學者和科技官僚 以專家身份介入、取得發言正當性的同時，「將資訊傳遞給外行民眾」，
正符合一般定義下、由科技角度出發的「風險溝通」做法相符。
而這樣的溝通模式，常會出現一般民眾和科學專家意見相左的情形：
民眾的對風險的認知感受（perception）和專家宣稱的客觀資訊，有太多 處的不一致（Plough & Krimsky，1987）。從實務的觀察，也可以發現，
政府在進行風險溝通時，對於資訊的傳遞模式非常壟斷且官僚，使用科學 專業的語彙和數據，風險溝通只能表現科技理性及專家的價值，使得一般 民眾無法滿足於現有的公共參與機制，因而尋求其他更多新的管道來表達
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其需求（Plough & Krimsky，1987；杜文苓、施麗雯、黃廷宜，2007），
因此產生了來自民間的抗爭性論述，風險溝通在此處，不但沒有辦法達到 降低疑慮的目標，反而成為社會爭議的導火線。
之所以台灣現今核能政策的風險溝通不見效果，在於進行溝通的官 方疏忽了風險溝通所涉及之主體的重要性。周桂田（2005）指出，風險溝 通的主體包括了國家技術官僚、科學專家、社會公眾、媒體、社會運動團 體或代表團體等等。不同風險溝通的主體有其各別的風險論述，其觀點不 同的論述，將會影響不同的風險溝通效果，尤其影響公眾的風險感知與價 值判斷。但是，以目前的核能相關之風險溝通，發表論述者多為科技官僚 和核工領域的專家，且在溝通的過程中，專家們與其說是「溝通者」，更 像是一個「教育者」或「知識傳播者」：專家學者來為民眾進行教育或是 傳達關鍵知識。胡湘玲（1995）觀察在核四爭議中的風險溝通，發現核工 專家在溝通者的角色上，一方面傳播資訊，一方面又切換到科技專家的身 份，為自己的資訊「掛保證」。在溝通過程中，科技官僚及專家要求人民
「相信專業」的同時，也以「學院教育者」的身份自居，因為他們傳播的 是科技專業的真理，如果聽眾拒絕接受，則可以將這些抗拒歸類為「不理 性」或者「為有心之政治人士所操弄」。由此可知，科技官僚所領導的風 險溝通型式，是強勢的單向告知式的溝通。
二、風險溝通應有之內涵
根據 Luhmann 的說法，風險（risk）和危險（danger）最原始的差別，
在於風險源自於「決定」，且該決定可能會招致未來的傷害，但因為決定 是一個選擇的過程，故可能的傷害並非完全未知的；而危險則是外來的，
與個人主觀、選擇、決定都沒有關係（Luhmann，1992；轉引自 胡湘玲，
1995：19）。
因為風險之概念牽涉到個人主觀及社會文化之脈絡，人們對於科技風
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險的「認知」、「接受」或「拒絕」，是經由人們在文化鑲嵌的意義下，
共同發展和決定的過程（周桂田，1992）；每個人因其生長背景與社會經 歷之不同，對於風險的認知也因而有所差異（風險認知差異將在下段詳述，
在此不加贅述），因此，欲達成有效果的風險溝通，考慮到溝通參與者的 社會建構過程與文化特徵，是不可或缺的關鍵因素。
根據 Otway 和 Wynne（1989）對風險溝通之研究，認為一般在進行 風險溝通的目的，不外乎是要民眾接受風險（因為風險是可接受的），或 是如何規避風險（風險可透過正確的方法迴避），是將風險溝通建立在資 訊的品質上。然而，科學存在著不確定性，科學的檢測方法也有侷限性，
這些建立於科學專業的資訊品質本身，就疑點重重，對於風險的詮釋自是 充滿爭議（杜文苓，2009）。Otway 和 Wynne 對於建立於資訊品質的溝 通抱以懷疑的態度，認為可靠的風險溝通必須建立在「關係的品質」上。
因此，主張在進行風險溝通之前，應該先多加著墨於風險認知的研究，也 就是考慮文化和社會情境脈絡等因素，因為真實的社會關係是建立在不同 的社會脈絡中，討論風險時，必須先對社會脈絡進行討論。Otway 和 Wynne 認為，如果在溝通的過程中，溝通的雙方能夠建立起互相信賴的人際關係，
而非靠著精心設計過的溝通策略以博得對方信任、不隱瞞已知的實情並開 誠佈公，在這種具有相互信任關係的社會氣氛下，才能完成具有實質功能 與意義的風險溝通。
回顧台灣的脈絡，杜文苓（2009）藉由分析政府官僚針對高科技污染 之風險的回應策略，發現政府內部傾向以「沒有科學證據就無規範、沒有 違規就無風險」的論述方式，作為回應民眾風險疑慮的擋箭牌；而胡湘玲
（1995） 從核四爭議的溝通過程中，認為不管是台電代表還是官方的科 技專家，都是以「全民一起決定核四興建」為策略目標，是由專家出面的
「告知」或「說服」。
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然而，風險溝通的目的，不在於弭平風險認知的差異，而在於促進不 同思考的對話空間，增加多元社會價值的關照，突破科技理性至上的價值 宰制（杜文苓、施麗雯、黃廷宜，2007）。單向的溝通只能片面的提供資 訊，卻無助於了解民眾風險感知背後的原因，自然也難以對症下藥地回應 民眾的問題，甚至於壓抑了公民討論、參與的能量；因此，為達到實質的 風險溝通，必須建立起雙向的交流模式，除卻科技官僚決策中科技理性至 上的思維模式，相互了解、建構具有互信基礎的溝通平台，才能突破目前 呈現僵局的溝通障礙。
貳、 核能科技官僚與常民之間的認知失衡
呈上段所述，風險溝通之所以滯礙難行，關鍵因素除了缺乏互信之外，
亦有科技專家、官僚和一般民眾間，在風險認知上出現差異的鴻溝，這道鴻 溝不僅阻礙兩造間的溝通進行，也造成在政策接受程度的巨大落差。科技官 僚往往因為對於民眾風險認知的誤解，而採取錯誤的方式回應，甚至於視一 般常民的風險感知是「無知」與「不理性」，拒絕納入常民對風險提出的建 議，認為這些風險認知落差的問題，只要民眾「瞭解後就會接受」（朱元鴻，
1995：208）。這種以科技理性為尊的心態，使得核能政策過程為專業知識和 科技專家所壟斷，導致了決策缺乏多元觀點，而對於社會風險感知和價值呈 現驚人的無知、甚至誤解（周桂田，2008）。
當前的核能政策，正迫切渴求著一個新興的決策空間，得以讓風險在更 妥善、更透明開放的環境下進行討論。
一、分歧的風險感知（risk perception）
如果說風險溝通是銜接科技專家與常民之間的橋樑，那麼，橋樑所欲 跨越的溝渠或斷裂，就是公眾與科技官僚之間的風險認知差異。
對進行溝通的科技研發當局而言，當前在風險溝通所遇到的最大難題，
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份要歸咎於科學本質帶有的不確定性，Campell（1982；轉引自 周桂田，2004：11）指出，科技爭議源自於科學事實的不確定性，而其又具備不同
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通，必須從結構性文化問題著手（Wynne，1996：21）。
Slovic（1987）指出，會影響、甚至於誤導個人風險感知的事物相當 繁多，舉凡或然性過程（probabilistic process）、有偏見的媒體報導、有誤 解的個人經驗等等，都是造成風險感知出現偏誤的外擾因素，風險也常因 生活中種種冒險所產生的焦慮而導致的不確定性所影響，因此，風險感知 確實是易於錯誤判決，人們也傾向依無根據性證據來進行的事實判斷。但 以上之情形，並非只在常民群中發生，風險感知發生偏誤的情況，亦履履 發生在專家身上，Slovic 指出，當專家遇到不確定之範疇時，亦和常民一 樣，運用直覺進行判斷。Rowe 和 Wright（2001）的研究則指出，專家和 常民在風險的判斷上並沒有明險的區別，沒有證據能顯示擁有專業知識者 的風險感知是較為真實、或是更值得重視的。
二、核能科技官僚脈絡下的風險認知與評估
核能科技的脈絡有其特殊性，與其他高科技有所不同；在於核能發電 易於使人聯想到核子武器（特別在美國），二戰時期，物理學家將放射性 物質應用在原子彈上，其驚人的威力不僅毀滅了廣島和長崎，也在二十世 紀的人心中留下難以掩蓋的陰影。再者，1979 年的三浬島（Three Mile Island）事件和 1986 年的車諾比核爆，也是為核能風險加乘的重要關鍵因 素之一。
然而，科技專家對核能的風險認知，似乎果真「異於常人」。Slovic
（1987）利用心理測量模式，來比較不同族群間對風險認知的差異性，如 表二所示。
表 二：風險認知排名（Paul Slovic，1987）
活動行為或科技 女性投票者聯盟 大學生 活動聚樂部成員 專家
核能 1 1 8 20
汽車 2 5 3 1
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科技風險時，是以「年度死亡人數」作為判斷，因此像核能電廠這種「低 發生機率、高災害程度」的科技類型，就會因為年度死亡人數少而被科技 專家定義成較為安全的科技類型，這一點與民眾的認知背道而馳。
科技風險時，是以「年度死亡人數」作為判斷，因此像核能電廠這種「低 發生機率、高災害程度」的科技類型，就會因為年度死亡人數少而被科技 專家定義成較為安全的科技類型，這一點與民眾的認知背道而馳。